Haushaltskonsolidierungen in der Verschuldungskrise – die richtige Strategie?

Analog zu den staatlichen Interventionen im Zuge der Finanz- und Wirtschaftskrise sind auch die Sparprogramme in ihrem Ausmass historisch beispiellos. Im nachfolgenden Artikel wird ausgehend von den Erfahrungen der letzten 40 Jahre untersucht, wie die Austeritätspolitik der europäischen Länder aus ökonomischer Sicht zu beurteilen ist. Zwei Fragen stehen dabei im Vordergrund: Sind die verfolgten Strategien erfolgversprechend? Und: Welcher Zeitpunkt der Konsolidierung sollte angepeilt werden?

Die staatliche Schuldenkrise hält Europa in Atem. Griechenland und Irland hätten ohne Hilfe von aussen durch die EU, die Euroländer und den Internationalen Währungsfonds (IWF) mit Krediten von 110 bzw. 85 Mrd. Euro den staatlichen Zahlungsausfall kaum abwenden können. Spekulationen, ob Portugal, Spanien oder auch Italien bald in ernste Zahlungsschwierigkeiten geraten, befeuern die Märkte. Die durchschnittliche Verschuldung der OECD-Staaten hat während der Jahre 2007-2010 um fast einen Drittel von durchschnittlich 73% auf 97% des Bruttoinlandprodukts (BIP) zugenommen. Gemäss einer Zusammenstellung des IWF fällt rund die Hälfte der Verschuldungszunahme auf konjunkturbedingte Steuerrückgänge und etwa 30% auf die beschlossenen Stabilisierungsmassnahmen während der Finanz- und Wirtschaftskrise 2009. Über 20% der Verschuldungzunahme ist aber bereits auf die über dem Wirtschaftswachstum liegende Zinslast der bestehenden Staatsschuld zurückzuführen. Die Fokussierung auf den kurzfristigen Schuldenanstieg durch die Massnahmen der Stabilisierungspolitik verdeckt die Tatsache, dass viele Industriestaaten bereits vor der Krise in angespannter finanzieller Verfassung waren. Die Gründe dafür sind durchaus unterschiedlich: Während Griechenland seit dem Beitritt zur Eurozone nie eine nachhaltig geführte Finanzpolitik aufwies, leiden Irland und Spanien unter der Last eines zusammengebrochenen Immobilienbooms. Portugal, Griechenland und Italien haben in den letzten Jahren stark an Wettbewerbsfähigkeit eingebüsst – nicht zuletzt aufgrund stark gestiegener Lohnstückkosten. Irland überschätzte ausserdem seinen finanziellen Spielraum bei der Bankenrettung im Herbst 2008, als für die taumelnden Finanzinstitute Garantien im Umfang von über 250% des BIP gesprochen wurden.

Unterschiedliche Ursachen – ähnliche Herausforderungen

Auch wenn die Ursachen der Verschuldungszunahme in den einzelnen Ländern unterschiedlich sind, so stellen sich für die meisten EU-Staaten ähnliche Fragen der adäquaten Haushaltskonsolidierung. Mit der Aufgabe der eigenen Währungen kann die fehlende Wettbewerbsfähigkeit nicht mehr über Abwertungen herbeigeführt werden, sondern muss nun über reale Preis- und Lohnkürzungen sowie über Konsolidierungen im öffentlichen Haushalt erreicht werden. Daran würden auch eine Umschuldung, ein vollständiger Staatsbankrott oder ein Austritt aus der Währungsunion nichts ändern. Wie Tabelle 1 zeigt, will Griechenland das Haushaltsdefizit bis 2014 von 13,6% auf 3% des BIP mit Massnahmen auf der Einnahmen- wie auch auf der Ausgabenseite senken. Dabei schlägt insbesondere eine MWSTErhöhung von 19% auf 23% sowie die Erhöhung des Renteneintrittsalters von 60 auf 65 Jahre zu Buche. Auch Irland sieht mehrere Steuererhöhungen vor, verzichtet aber auf eine Erhöhung der im internationalen Vergleich tiefen Körperschaftssteuer von 12,5%. Der grösste Teil der Massnahmen fokussiert jedoch auf die Ausgabenseite und trifft alle Bevölkerungsschichten. Ähnliches gilt für Spanien und Portugal. Auch Grossbritannien hat ein sehr umfangreiches Konsolidierungsprogramm verabschiedet, welches zu fast 80% auf ausgabenseitigen Massnahmen basiert. Grossbritannien bleibt – im Unterschied zu den erwähnten Staaten – die Möglichkeit, seine preisliche Wettbewerbsfähigkeit über eine Abwertung des Britischen Pfund zu stärken.

Erfolgversprechende Strategien der Austeritätspolitik

Zur Isolierung der Erfolgsdeterminanten von Haushaltskonsolidierungen lohnt sich ein Blick auf die Erfahrungen der letzten 40 Jahre. Wenngleich weite Bereiche der Ausgaben gesetzlich gebunden sind und sich Interessengruppen gegen geplante Ausgabenkürzungen oder Steuererhöhungen zur Wehr setzen, ist es in den letzten Jahren immer wieder zu erfolgreichen Haushaltskonsolidierungen gekommen. Tabelle 2 zeigt die Haushaltskonsolidierungen jener Industriestaaten, deren Schuldenquote sich am stärksten reduzierte. Die Zahlen offenbaren, dass ein wesentlicher Schuldenabbau nur über einen längeren Zeithorizont möglich ist. Mit Ausnahme von Norwegen wurden die Schulden über einen Zeitraum von durchschnittlich 12 Jahren abgebaut. Fast 90% der Reduktion können auf Verbesserungen in der Primärbilanz (Abbau des Defizits, Erzielen von Überschüssen) zurückgeführt werden. Nur in Irland, Spanien und Norwegen leistete ein hohes Wirtschaftswachstum einen wesentlichen Beitrag zum Schuldenabbau. Im Gegensatz zu den aufstrebenden Volkswirtschaften in Südamerika und Asien ist es für die reichen Industriestaaten derzeit kaum möglich, aus den Schulden «herauszuwachsen». Vielen Regierungen bleibt daher – abgesehen von Seigniorage – nur die Wahl zwischen Ausgabenkürzungen und Steuererhöhungen oder einer Kombination von beidem. Da Steuererhöhungen ebenso unpopulär sein können wie Ausgabenkürzungen und zudem der Abwanderung mobiler Produktionsfaktoren, Steuerhinterziehung und einem Anstieg der Schattenwirtschaft Vorschub leisten, entscheiden sich Regierungen in der Regel für eine Kombination. Wie sind die Erfolgsaussichten der unterschiedlichen Austeritätsstrategien?

Ausgabenkürzungen versus Steuererhöhungen

Haushaltssanierungen sind vor allem dann längerfristig erfolgreich, wenn sie vorwiegend auf der Ausgabenseite erfolgen (vgl. Grafik 1). Neben zahlreichen unabhängigen Autoren gelangen auch die OECD und die Europäische Kommission zu diesem Ergebnis.
Vgl. Alesina A., Ardagna A. (1998): Tales of Fiscal Adjustment. Economic Policy 21, S. 205–247; Zaghini A. (2001): Fiscal Adjustments and Economic Performing: A Comparative Study. Applied Economics 33, S. 613–624; OECD (2007): Fiscal Consolidation: Lessons from Past Experience. OECD Economic Outlook Nr. 81, Paris: OECD; European Commission (2007): Public Finances in EMU 2007. European Economy Nr.3, Luxemburg: Office for Official Publications of the European Commission. Erfolgreiche Konsolidierungen setzten vor allem auf Kürzungen bei den Transfer- und den Personalausgaben. Investitionen sollten hingegen möglichst nicht beschnitten werden.
Vgl. Von Hagen J., Hallett A.H., Strauch R. (2002): Budgetary Consolidation in Europe: Quality, Economic Conditions and Persistence. Journal of the Japanese and International Economies 16, 512–535; McDermott J., Wescott R. (1996): An Empirical Analysis of Fiscal Adjustments. IMF Working Paper Nr. 59. Letztlich ist wichtig, wer von den Ausgabenkürzungen bzw. Steuererhöhungen betroffen ist. Wird die Opfersymmetrie unter den politischen Interessengruppen in etwa gewahrt, erhöht dies die Chancen auf eine zügige Umsetzung der Sanierungsmassnahmen. Insbesondere kann der Sanierungsstrategie Glaubwürdigkeit verliehen werden, wenn auch Ausgaben im Interessenbereich der eigenen Regierungsklientel beschnitten werden.

Anfangsbedingungen

Die Erfahrungen zeigen weiter, dass eine nachhaltige Entlastung des öffentlichen Budgets vor allem dann zustande kommt, wenn die finanzielle Lage besonders akut ist: Je höher die Defizite und die Schulden, desto grösser ist der Handlungsbedarf und desto wahrscheinlicher ist es, dass es zu bedeutenden und wirksamen Reformen kommt (vgl. Grafik 2). Treten die beschlossenen Massnahmen zu einem Zeitpunkt in Kraft, in welchem die Weltwirtschaft in guter Verfassung ist und die Zinsen tief sind, ist eine Gesundung der öffentlichen Finanzen deutlich wahrscheinlicher.
Vgl. Heylen F., Everaert G. (2000): Success and Failure of Fiscal Consolidation in the OECD: A Multivariate Analysis. Public Choice 105, S. 103-124; Alesina A., Perotti R. (1996): Fiscal Adjustments in OECD Countries: Composition and Macroeconomic Effects. NBER Working Paper Nr. 5730. Verschiedene erfolgreiche Haushaltskonsolidierungen wurden überdies durch vorgängige Abwertungen der eigenen Währung erleichtert – ein Instrument, das den Eurostaaten nicht mehr zur Verfügung steht.

Politische Faktoren

Stabile Regierungen sowie eine geringe Anzahl von politischen Parteien erhöhen die Wahrscheinlichkeit einer erfolgreichen Konsolidierung, weil sie einen grösseren Handlungsspielraum besitzen und weniger Sonderinteressen berücksichtigen müssen. Indessen behindert ein föderaler Staatsaufbau die Chancen einer erfolgreichen Haushaltskonsolidierung solange nicht, als die Kompetenzabgrenzungen der Staatsebenen klar sind und keine allzu starken Politikverflechtungen über Verbundfinanzierungen bestehen. Föderalismus kann sogar die Erfolgschancen von Haushaltskonsolidierungen erhöhen.
Vgl. Schaltegger C.A., Feld L.P. (2009): Are Fiscal Adjustments Less Successful in Decentralized Governments?. European Journal of Political Economy 25, S. 115–123. Die Erfolgschancen sind zudem höher, wenn Reformen unmittelbar nach einem Machtwechsel durchgeführt werden. Vor Wahlen finden hingegen weniger häufig Budgetanpassungen statt.
Vgl. Mierau J.O., Jong-A-Pin R., de Haan J. (2007): Do Political Variables Affect Fiscal Policy Adjustment Decisions? New Empirical Evidence. Public Choice 133, S. 297–319.

Budgetregeln und Schuldenbremsen

Institutionelle Verankerungen wie Budgetregeln oder Schuldenbremsen können wirksame Instrumente zur Schuldenbegrenzung sein. Damit solche Regeln effektiv sind, müssen sie vor allem einfach zu verstehen, umzusetzen und zu überwachen sein. Gleichzeitig müssen sie einen gewissen Spielraum offen lassen, indem auf aussergewöhnliche Situationen (z. B. Naturkatastrophen, schwere Rezessionen) adäquat reagiert werden kann. Die schweizerische Schuldenbremse erfüllt diese Kriterien und hat sich bisher entsprechend bewährt.
Vgl. Feld L.P., Kirchgässner G. (2008): On the Effectiveness of Debt Brakes: The Swiss Experience. In: Sturm J. E., Neck R. (Hrsg.): Sustainability of Public Debt. Cambridge USA: MIT Press, S. 223–255. In anderen Ländern haben sich solche Einschränkungen zwar teilweise als unglaubwürdig erwiesen, oder ein Verstoss gegen die Regeln hatte keine entsprechenden Sanktionen zur Folge. In den letzten Jahren haben dennoch immer mehr Länder eigene Regeln implementiert: Waren es 1990 noch weniger als zehn Staaten weltweit, ist ihre Zahl bis 2009 auf 80 angewachsen. Obschon einige dieser Mechanismen Mängel aufweisen, kann insgesamt ein positiver Effekt auf die Nachhaltigkeit der öffentlichen Finanzen nachgewiesen werden.
Vgl. IMF (2009): Fiscal Rules – Anchoring Expectations for Sustainable Public Finances. Washington: IMF.

Zeitpunkt der Haushaltskonsolidierung

Auch wenn kaum Zweifel besteht, dass die öffentlichen Haushalte vieler Staaten saniert werden müssen, stellt sich die Frage des richtigen Zeitpunkts der Austeritätspolitik. Gemäss traditioneller Lehrmeinung verursachen Reduktionen der Staatsausgaben oder Steuererhöhungen einen kontraktiven Effekt auf die wirtschaftliche Entwicklung (keynesianischer Effekt). Insbesondere bei einer Unterauslastung der Wirtschaft und einer anhaltend hohen Arbeitslosenquote wäre eine Haushaltskonsolidierung deshalb schädlich für die wirtschaftliche Entwicklung. Diese Argumentation widerspricht allerdings dem ricardianischen Äquivalenztheorem, wonach Wirtschaftsakteure neue Schulden als zukünftige Steuererhöhungen antizipieren und deshalb bereits heute höhere Ersparnisse bilden, um diese zusätzliche Belastung auffangen zu können. Fiskalpolitische Massnahmen haben deshalb nach dieser Theorie keine Auswirkungen auf die Konjunktur.Ein dritter Ansatz geht sogar noch weiter und postuliert, dass Ausgabenkürzungen die Konjunktur positiv beeinflussen können, wenn die Verschuldungssituation besonders dramatisch ist und die Regierung ein glaubwürdiges Programm präsentiert, das den Bruch mit der Vergangenheit signalisiert (nicht-keynesianische Effekte). Der negative Impuls einer umfassenden Haushaltskonsolidierung wird in diesem Fall durch einen höheren privaten Konsum und ein besseres Investitionsklima überkompensiert.
Vgl. Schaltegger, C.A. und Weder, M. (2010): Are Fiscal Adjustments Bad for Investment?. Crema Working Paper Nr. 2010–17. Als empirische Evidenz werden häufig die Beispiele Dänemark (1983–1986) und Irland (1987–1989) herangezogen. Nach einem Regierungswechsel haben beide Staaten mit einschneidenden Ausgabenkürzungen und Steuererhöhungen einen sofortigen Wachstumsimpuls registriert. Das Wirtschaftswachstum war mit 3,7% bzw. 5,2% höher als vor der Krise und lag deutlich über dem internationalen Durchschnitt.
Vgl. Giavazzi F., Pagano M. (1990): Can Severe Fiscal Constraints be Expansionary? Tales of Two Small European Countries. In: Blanchard O.J., Fischer S. (Hrsg.). National Bureau of Economic Research Annual 1990, S. 75–116.

Hohe Schuldenstände als Wachstumsbremse

Die von vielen Regierungen beschlossenen Konsolidierungsprogramme müssen angesichts der hohen Schuldenstände deshalb nicht zwingend rezessiv wirken. Voraussetzung dafür ist, dass es nicht nur bei Ankündigungen bleibt und die Sanierung des öffentlichen Haushalts mit weiteren Reformen begleitet wird. So senkt eine Zunahme der Staatsschulden um 10% des BIP das Wachstum des Einkommens pro Kopf durchschnittlich um 0,2% pro Jahr.
Vgl. Kumar M.S., Woo J. (2010): Public Debt and Growth. IMF Working Paper Nr. 174. Eine Analyse für 20 Industriestaaten, welche Zeitreihendaten von 1790 bis 2009 auswertet, kommt zum Schluss, dass ab einer Schuldenquote von 90% des BIP das durchschnittliche Wachstum um mindestens 1 Prozentpunkt tiefer liegt. Ein Vergleich mit 24 Schwellenländern zeigt, dass die kritische Grenze dort bereits bei 60% liegt.
Vgl. Reinhart C.M., Rogoff K.S. (2010): Growth in a Time of Debt. American Economic Review 100(2), S. 573–578. Japan, das mit 200% des BIP von allen OECD Staaten die höchste Verschuldungsquote aufweist, ist in den letzten 20 Jahren im Durchschnitt nur um 0,8% pro Jahr gewachsen. Allerdings sind die Konjunkturimpulse aus der Haushaltskonsolidierung derzeit dadurch beeinträchtigt, dass viele Staaten gleichzeitig ihre Haushalte sanieren müssen und daher grenzüberschreitende Wachstumsimpulse eher eine untergeordnete Rolle spielen dürften. Eine Haushaltskonsolidierung ist aber nicht zuletzt auch deshalb unausweichlich, weil die Industriestaaten der OECD in den kommenden Jahren einen stetig wachsenden Ausgabendruck in den Bereichen Altersvorsorge, Gesundheitswesen, Infrastruktur und Umweltschutz aufweisen werden.

Grafik 1: «Haushaltskonsolidierung: Ausgaben und Einnahmen in der OECD»

Grafik 2: «Haushaltskonsolidierung: Schuldenquote und Wechselkurs in der OECD»

Tabelle 1: «Konsolidierungsprogramme ausgewählter Staaten»

Tabelle 2: «Erfolgreiche Haushaltskonsolidierungen in reichen Industriestaaten»