Standortförderung in internationaler Perspektive

In der Wirtschaftsförderung hat in den letzten 20 Jahren ein Paradigmenwechsel stattgefunden. Früher standen die Förderung strukturschwacher Regionen und die Reduktion regionaler Disparitäten im Vordergrund. Heute wird sie stärker als eine umfassende Standortförderung verstanden und zielt somit auf eine Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit insgesamt ab. Eine erfolgreiche Standortpolitik zeichnet sich dadurch aus, dass sie es schafft, Wertschöpfungsprozesse am Standort zum Wohle der Einwohner zu erhalten und neue anzuziehen.[1]

Nationale Wirtschaftsförderung: Definitionen, Strukturen, Handlungsfelder

Ziel der Standortförderung in der Schweiz ist es, die Standortattraktivität zu erhöhen beziehungsweise die Wettbewerbsfähigkeit der von kleinen und mittleren Unternehmen (KMU) geprägten schweizerischen Volkswirtschaft zu steigern.[2] Dieses Ziel soll durch eine überbetriebliche Ausrichtung der Standortförderung und die Unterstützung der Zusammenarbeit und der Koordination zwischen den standortrelevanten Akteuren erreicht werden. Unter Standortförderung werden gemeinhin alle Massnahmen verstanden, welche «die Gebietskörperschaften – Bund, Kantone, Regionen und Gemeinden – ergänzend zu einer guten Wirtschafts- und Finanzpolitik einsetzen, um ihre jeweiligen Standorte als Lebens- und Wirtschaftsraum zu stärken und bekannt zu machen»[3]. Zu den Bereichen der Direktion für Standortförderung des Staatssekretariats für Wirtschaft (Seco) gehören die Exportförderung, die Standortpromotion, die Tourismuspolitik, die KMU-Politik sowie die Regional- und Raumordnungspolitik.
Die Wirtschaftsförderungspolitik der Schweiz unterscheidet sich damit nicht fundamental von den Politikansätzen in anderen westeuropäischen Ländern. Die Definition der Standortförderung in Österreich weist eine grosse Ähnlichkeit zu derjenigen der Schweiz auf. Die Grundintention der Standortpolitik in Österreich ist die Schaffung und Neugestaltung unternehmerfreundlicher Rahmenbedingungen als Positivsummenspiel mit langfristigen Vorteilen für Unternehmer und Beschäftigte.[4] In England fokussiert die Standortförderung auf die Regionalpolitik und auf die Wettbewerbsfähigkeit.[5] Ziel der Wirtschaftsförderung ist es, ein nachhaltiges Wachstum über alle Regionen und Branchen zu erreichen, das durch den privaten Sektor getrieben wird. In Deutschland ist die Standortförderung Teil der Regionalpolitik und eher traditionell als Förderung einer regional ausgeglichenen Wirtschaftsentwicklung definiert.[6]

Die Regionalpolitik als Kernelement der Wirtschaftsförderung

In der Regionalpolitik nimmt die Schweiz eine mittlere Position zwischen den Politikansätzen Österreichs und Englands einerseits und Deutschland andererseits ein. Während in England und Österreich die Steigerung der regionalen Wettbewerbsfähigkeit im Zentrum der Regionalpolitik steht, ist es in Deutschland der Abbau ungleicher Lebensverhältnisse (siehe Tabelle 1). In der Schweiz soll die Regionalpolitik die Wettbewerbsfähigkeit der einzelnen Regionen stärken, die Wertschöpfung erhöhen, der Erhaltung und Schaffung von Arbeitsplätzen dienen sowie regionale Disparitäten vermindern.
Die Umsetzung der Politik liegt in der Schweiz wie auch in Österreich im Wesentlichen bei den Regionen (Kantone respektive Bundesländer und Gemeinden). Der Bund hat hier hauptsächlich Koordinationsaufgaben. In England nimmt die nationale Ebene kaum Einfluss; auch wird die Aufgabe nicht einer bestimmten räumlichen Einheit zugewiesen. Im Unterschied dazu besteht in Deutschland eine Aufgabenteilung zwischen Bund und Bundesländern («Gemeinschaftsaufgabe»). Alle Länder verfolgen eine nationale Agenda, die in Deutschland, Österreich und England durch die EU-Kohäsionspolitik ergänzt wird. Allerdings gibt es auch einige EU-Länder (v. a. osteuropäische), in denen der Fokus vor allem auf der Steigerung der nationalen Wettbewerbsfähigkeit liegt und die Politik auch zentralstaatlich umgesetzt wird.

Regionalpolitik im Vergleich: Schweiz, Deutschland, England und Österreich

Quelle: BAK Basel Economics (aufbauend auf Bachtler, J.: Regional Policy in Europe,
Vortrag am International Benchmarking Forum 2014) / Die Volkswirtschaft

 

 

Instrumente und Institutionen sind international vergleichbar

Die Instrumente und Institutionen der übrigen Politikfelder der nationalen Schweizer Standortförderung finden sich in ähnlicher Weise in den hier betrachteten Ländern. So verfügt jedes dieser Länder über eine Export- und Tourismusförderung sowie eine KMU-Politik. Häufig sind diese jedoch verschiedenen Politikbereichen angegliedert und somit weniger stark gebündelt als in der Schweiz (siehe Tabelle 2). Aufgaben, Ausstattung und das Zusammenspiel der jeweiligen Institutionen variiert allerdings von Land zu Land.
Kaum Unterschiede bestehen bei den involvierten Verwaltungseinheiten der meisten Standortförderungsaktivitäten in Deutschland, Österreich und der Schweiz. Die Aufgaben der Standortförderung werden von allen Gebietskörperschaften wahrgenommen, wobei der Bund vor allem eine koordinative Rolle einnimmt.

 

Instrumente und Institutionen der Standortförderung im Vergleich:
Schweiz, Deutschland, England und Österreich

Quelle: BAK Basel Economics / Die Volkswirtschaft

 

 

Sechs Faktoren beeinflussen regionale und kommunale Standortförderung

Sechs wesentliche Faktoren sind für die Ausrichtung und die Umsetzung der Standortförderung auf lokaler Ebene entscheidend. Diese Faktoren beeinflussen die Aufgaben, die Instrumente und im Zusammenspiel auch den Erfolg der regionalen Standortförderungsinstitutionen.[7]
Die wichtigste Zielgruppe der Wirtschaftsförderung, nämlich ihre Kunden wie Existenzgründer, etablierte und ansiedlungswillige Unternehmen, bilden den ersten Faktor. Entscheidend ist hier die zielgruppenspezifische Beratung, Vernetzung und der Service, der die Kundenwünsche berücksichtigt. Der zweite Faktor sind die politischen Entscheidungsträger, die die Ausrichtung der Standortförderungspolitik massgeblich mitbestimmen. Wichtig ist dabei eine gut funktionierende Kommunikation zwischen den verschiedenen Akteuren. Der dritte Faktor ergibt sich daraus, dass die Wirtschaftsförderungen an den verschiedenen Standorten im Rahmen des Standortwettbewerbs konkurrieren. Deshalb sind die konkurrierenden Standorte zu berücksichtigen, und die Profilierung des eigenen Standortes ist entsprechend zu gestalten. Der Erfolg einer Wirtschaftsförderungseinrichtung hängt zudem von den Mitarbeitenden und ihren Qualifikationen ab. Die Koordination und die Verzahnung der lokalen Wirtschaftsförderungspolitik mit anderen Wirtschaftsförderungseinrichtungen am Standort wie Handwerkskammern, Industrie- und Handelskammern, regionalen Institutionen etc. bilden den fünften Faktor. Als sechsten Faktor muss die Wirtschaftsförderung die grundsätzlichen Zukunftstrends und Rahmenbedingungen im Blick haben.
Die von diesen unterschiedlichen Gruppen formulierten Wünsche und Erwartungen, aber auch Widerstände gilt es aufzunehmen, zu analysieren und zu organisieren. Die Standortförderung ist eine Querschnittsaufgabe. Sie benötigt daher eine entsprechende Stellung in der Verwaltung sowie eine geeignete Organisationsform, um dieser Aufgabe gerecht zu werden. Für eine erfolgreiche Standortförderung auf regionaler und lokaler Ebene benötigt sie ein funktionierendes Netzwerkmanagement.

Umfrage zur Praxis der regionalen Standortförderer

In Anlehnung an dieses Konzept der Standortförderung führte BAK Basel Economics im Mai 2014 eine Umfrage durch, welche die Standortförderungsaktivitäten in der Schweiz auf regionaler und lokaler Ebene untersuchte. Ziel der Umfrage war es, die Funktionsfähigkeit der Teilsysteme der Standortförderung und ihr Zusammenspiel zu bewerten sowie Verbesserungsmöglichkeiten abzuleiten. Dazu wurde den Wirtschaftsförderern der Kantone und einiger ausgewählter Städte und Gemeinden ein Fragebogen mit Fragen zu Organisation, Aufgaben, Kooperation mit anderen Standortförderungsagenturen und dem Bund, Verbesserungspotenzial sowie künftigen Trends zugeschickt. 22 Standortförderungsagenturen aus unterschiedlichen Gebietsgrössen, Sprach- und Wirtschaftsregionen nahmen an der Umfrage teil. Damit sind die Ergebnisse zwar nicht repräsentativ, sie ermöglichen aber einen Einblick in die Herausforderungen der regionalen Standortförderungseinheiten in der Schweiz.
Die meisten regionalen Standortförderungseinrichtungen sind innerhalb der öffentlichen Verwaltung als eigenes Amt oder eigener Fachbereich organisiert. Alle Agenturen weisen eine eigene Strategie auf, wobei die Ausgestaltung der Strategien stark unterschiedlich ausfällt. Die Strategievielfalt reicht von einer einfachen Teilstrategie, die in eine übergeordnete Wirtschaftspolitik eingebettet ist, bis hin zu konkreter, detaillierter Cluster- oder Ansiedlungspolitik. Die Aufgaben der Standortförderung sind nicht immer genau definiert und die Zuständigkeiten nicht immer klar zwischen den verschiedenen Gebietskörperschaften geregelt.
Die Umfrage zeigt, dass Bestandspflege (80%) die am wichtigsten eingestufte Aufgabe der Standortförderung ist, gefolgt von Neuansiedlungen (57%). 40% der befragten Einrichtungen gaben an, dass wichtige Aufgaben die Erhaltung der Standortattraktivität und Clusterpolitik sind. In einem Drittel der Fälle gehört auch die Förderung von Start-ups zu den wichtigen Aufgaben der Agenturen. Dieses Ergebnis wurde auch in einer ähnlichen Umfrage bei der kommunalen Standortförderung in Deutschland gefunden.[8] Gemäss der Umfrage sind die eingesetzten Instrumente der regionalen Standortförderungsinstitutionen in der Schweiz vielfältig. Am häufigsten wurden folgende Instrumente – mit abnehmender Häufigkeit – genannt:

• Standortmarketing;
• Lotsenservice in der Verwaltung / Behördenmanagement;
• Ansiedlungsakquisition;
• Branchen- und Clusterentwicklung;
• Immobilien- und Flächenentwicklung.

Der Vergleich mit einer ähnlich gelagerten Umfrage in Deutschland zeigt weitgehende Übereinstimmung. Die Gewichtung scheint jedoch in Deutschland stärker auf dem Flächenmanagement zu liegen, während dem Lotsenservice ein geringerer Stellenwert zukommt.
Bezüglich der zukünftigen Einflussfaktoren und wirtschaftspolitischen Themen sieht die grosse Mehrheit der Befragten die nationalen Rahmenbedingungen als besonders grosse Herausforderung (Unternehmenssteuerreform III, Masseneinwanderungs­initiative). Als längerfristige Themen (fünf bis zehn Jahre) wurden genannt: Beziehungen zur EU, Fachkräftemangel, Forschung und Bildung, Steuern, geopolitische Verschiebungen und demografischer Wandel.
Die Herausforderung der regionalen Standortförderung besteht heute nicht mehr nur darin, unternehmensfreundliche Rahmenbedingungen zu fördern. Im Sinne der Clusterentwicklung geht es darum, Netzwerke zwischen den verschiedenen Akteuren am Standort zu fördern und zu optimieren sowie diese über den Standort hinaus bekannt zu machen.[9]

Verbessern lassen sich die Zusammenarbeit und die Koordination

Die Befragung zeigt weiter eine gute Vernetzung zwischen den nationalen und den regionalen Standortförderungen auf. Allerdings könnte die Kooperation zwischen den verschiedenen Institutionen, insbesondere zwischen den Regionen untereinander, noch verbessert werden. In allen untersuchten Kategorien – von Kooperation mit nationalen Institutionen und Ämtern bis zur Kooperation auf regionaler Ebene – ist die wahrgenommene Kooperation jeweils geringer als erwünscht. Die Unterschiede zwischen der erlebten und der erwünschten Zusammenarbeit fallen jedoch nirgends gravierend auseinander.
Obwohl die regionalen Institutionen mit der Organisation der Standortförderung in der Schweiz weitgehend zufrieden sind, wird in einigen organisatorischen Belangen Raum für Verbesserungen gesehen. Neben den oben bereits erwähnten Verbesserungsmöglichkeiten bei der Koordination und der Zusammenarbeit wünschen sich die regionalen Standortförderer vor allem bezüglich der politischen Vorgaben und des Stellenwerts innerhalb der Verwaltung Verbesserungen (siehe Grafik 1).
Dieses Resultat steht in starkem Kontrast zu der Umfrage in Deutschland, wo das grösste Verbesserungspotenzial bei der Ausbildung der Mitarbeiter und den finanziellen Ressourcen gesehen wird. Aber auch dort wünschen sich die kommunalen Standortförderer einen höheren Stellenwert ihrer Einheit innerhalb der Verwaltung.
Insgesamt deuten die Umfrageergebnisse darauf hin, dass die Standortförderung in der Schweiz bereits relativ gut aufgestellt ist. Verbesserungspotenzial gibt es insbesondere im Bereich der Zusammenarbeit und der Abstimmung der Kompetenzen mit den anderen regionalen, aber auch den nationalen Akteuren.

Wettbewerbsfähig durch Wachstum und Innovation

Jedes Land definiert Standortförderung auf eine eigene Art und Weise. Einen allgemeingültigen Ansatz gibt es nicht. Trotzdem sind die Institutionen, Aufgaben und Instrumente der Standortförderung häufig ähnlich. Das wichtigste Ziel ist die Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit durch Wachstum und Innovation. Die Umfrage bei verschiedenen Schweizer Standortförderungsinstitutionen ergab, dass die Standortförderer weitgehend zufrieden sind mit dem organisatorischen Aufbau. Verbesserungspotenzial besteht hauptsächlich in der Kooperation und der Koordination auf funktionaler Ebene, bei den politischen Vorgaben, der Stellung der Standortförderungseinheit innerhalb der Verwaltung sowie bei der Abgrenzung von Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten.

1. Vgl. Zürcher, B.: Wachstumsstrategien der Kantone: Von den Determinanten der regionalen Wettbewerbsfähigkeit zum Wachstumsprogramm, in: Die Volkswirtschaft 03-2013. []
2. Botschaft über die Standortförderung 2012–2015 vom 23. Februar 2011. []
3. Siehe www.seco.admin.ch > Themen > Standortförderung. []
4. Siehe www.bmwfw.gv.at > Wirtschaftspolitik > Standortpolitik. []
5. Local Growth: Realising Every Place’s Potential. Presented to Parliament by the Secretary of State for Business, Innovation & Skills by command of Her Majesty. 28. Oktober 2010 (www.official-documents.gov.uk). []
6. Siehe www.bmwi.de > Themen > Wirtschaft > Regionalpolitik. []
7. Leuninger, S. und H. Held: Kommunale Wirtschaftsförderung im Umbruch, in: Standort – Zeitschrift für Angewandte Geographie, 4-2003, S. 161–162. []
8. Zwicker-Schwarm, D.: Kommunale Wirtschaftsförderung 2012: Strukturen, Handlungsfelder, Perspektiven, Berlin 2013 (Difu-Paper). []
9. Bieger, T. und R. Scherer: Die integrative Standortförderung als Antwort auf den hyperdynamischen Standortwettbewerb, in: Die Volkswirtschaft 05-2011. []