Schwierige Zeiten für Europas Wohlfahrtsstaaten

Viele europäische Staaten haben eine Reihe von unbewältigten Herausforderungen für den Sozialstaat mit in die Zeit nach der Krise von 2008 geschleppt. Diese Schwierigkeiten haben ihren Ursprung in den weltwirtschaftlichen Entwicklungen und den politischen Entscheidungen der letzten 25 Jahre. Doch die Finanz-, Wirtschafts- und Staatsschuldenkrise seit 2008 machte sichtbar, dass diese Herausforderungen in manchen europäischen Staaten nach wie vor ungelöst sind. Die erste und bedeutendste Herausforderung ist zweifellos die Überalterung der Gesellschaft. Das Zusammenfallen einer immer höheren Lebenserwartung mit sinkenden Geburtenraten führt dazu, dass immer mehr Rentner von immer weniger Erwerbstätigen abhängig sind (Abhängigenquotient steigt). Dadurch gerät das Altersvorsorgesystem in vielen Ländern unter Druck.

Eine zweite entscheidende Entwicklung, die nicht nur in Europa, sondern in allen hoch entwickelten Volkswirtschaften zu verzeichnen ist, betrifft den Arbeitsmarkt: Der technische Fortschritt und die Verlagerung zahlreicher Produktionstätigkeiten in Schwellenländer haben zur Folge, dass in den Industriestaaten hauptsächlich hoch qualifizierte Arbeitskräfte gefragt sind. Die Unternehmen benötigen Ingenieure, Marketingspezialisten, Wirtschaftsprüfer und weitere spezialisierte Fachkräfte. Die Nachfrage nach ungelernten und gering qualifizierten Arbeitskräften nimmt dagegen immer weiter ab. Dies führt zu zunehmender sozialer Ausgrenzung, wie die hohen Anteile von Langzeitarbeitslosen in vielen europäischen Ländern zeigen (siehe Abbildung 1).

Abb. 1: Langzeitarbeitslosigkeit in verschiedenen europäischen Ländern, 2000 und 2015

Anteil der Langzeitarbeitslosigkeit (länger als ein Jahr) gemessen an der Arbeitslosigkeit insgesamt.

OECD / Die Volkswirtschaft

Drittens sind die europäischen Gesellschaften in den letzten Jahren multikultureller geworden, was mit enormen Herausforderungen für Politik und Verwaltung verbunden ist. Migranten sind in vielen Sozialprogrammen überrepräsentiert, und sie werden im Arbeitsmarkt und in der Gesellschaft insgesamt diskriminiert.

Viertens hat sich die Jugendarbeitslosigkeit während der letzten Jahre in vielen europäischen Ländern zu einem drängenden Problem entwickelt. Jugendliche sind in der Regel stärker von Arbeitslosigkeit bedroht, sie haben Schwierigkeiten, sich dauerhaft in den Arbeitsmarkt zu integrieren, und sind von Konjunktureinbrüchen besonders stark betroffen.

Fünftens verursachen die grundlegenden Sozialleistungen und Sozialdienste weiterhin hohe Kosten, obwohl zahlreiche Reformanstrengungen zur Begrenzung der Sozialausgaben unternommen werden. Insbesondere die Gesundheitsausgaben liegen nach wie vor auf einem hohen Niveau oder steigen sogar weiter an. Ausserdem hat der Abbau von öffentlichen Gesundheitsdiensten für die Bürger eine höhere finanzielle Selbstbeteiligung zur Folge.

Wie bewältigen die europäischen Staaten diese Herausforderungen? Aus einer Analyse der Reformen und des politischen Diskurses ergeben sich für die Entwicklung des europäischen Sozialmodells drei verschiedene Szenarien: Dualisierung, Wohlfahrtschauvinismus und soziale Investition.

Dualisierung bei den Sozialleistungen

Ihren Ursprung hat die Dualisierung in den rigiden Arbeitsgesetzen, die verschiedene europäische Länder, insbesondere in Südeuropa, in den Siebzigerjahren verabschiedeten. Um den Arbeitsmarkt flexibler zu gestalten, führten die betreffenden Staaten eine Reihe von ungeschützten Arbeitsverträgen ein. Auf diese können die Arbeitgeber bei Bedarf neben den nach wie vor bestehenden stark geschützten Verträgen zurückgreifen. Bei den neuen Vertragsarten, die teilweise als «atypische» Verträge bezeichnet werden, handelt es sich um befristete Arbeitsverträge, Verträge von Selbstständigerwerbenden, Teilzeitverträge, Verträge auf Abruf oder Verträge für Arbeitsstellen mit Löhnen, die unter einem bestimmten Schwellenwert liegen (siehe Abbildung 2). Gemeinsames Merkmal dieser Verträge ist der Umstand, dass mit ihnen keine umfassenden Ansprüche auf Sozialversicherungsleistungen wie Arbeitslosengelder und Altersrenten verbunden sind.

Abb 2: Zeitlich befristete Arbeitsverhältnisse in verschiedenen europäischen Ländern, 2000 und 2015

Anteil der zeitlich befristeten Arbeitsverhältnisse am Gesamtvolumen der abhängigen Erwerbsarbeit.

OECD / Die Volkswirtschaft

Zusammengenommen verändern diese Reformen die Bedeutung der sozialen Sicherungssysteme, insbesondere der Alterssicherung. Die verhältnismässig grossen Kohorten von atypischen Beschäftigten, die seit den Neunzigerjahren in Ländern mit stark regulierten Arbeitsmärkten – wie Italien, Spanien oder Frankreich – zur Erwerbsbevölkerung gestossen sind, werden keinen finanziell abgesicherten Ruhestand geniessen können. Bei vielen Arbeitsplätzen, die in diesen Ländern geschaffen wurden, handelt es sich um befristete Verträge, Stellen von Selbstständigerwerbenden oder andere Formen von atypischen Beschäftigungsverhältnissen, die durch das Sozialversicherungssystem nur unzureichend oder überhaupt nicht abgesichert sind. In Italien, Spanien und Frankreich nähern sich ganze Kohorten nicht mehr junger Erwerbstätiger mit nur sehr geringen Rentenansprüchen dem Pensionsalter. Diese Beschäftigten leiden unter dem unstabileren Arbeitsmarkt und dem weniger grosszügigen öffentlichen Rentensystem.

Doch atypische Erwerbstätige sind nicht nur hinsichtlich der Altersversorgung benachteiligt. Sie sind auch gegen die meisten anderen beschäftigungsbezogenen sozialen Risiken wie Arbeitslosigkeit, Krankheit oder Invalidität nur ungenügend abgesichert. Nach Auffassung verschiedener Kommentatoren hat sich sowohl der Arbeitsmarkt als auch die Gesellschaft insgesamt dualisiert. Dies bedeutet, dass sich eine immer grössere Kluft zwischen zwei Hauptgruppen von Beschäftigten öffnet. Auf der einen Seite stehen die «Insider», die den standardmässigen Kündigungsschutz und nach wie vor verhältnismässig gute Sozialversicherungsleistungen geniessen. Ihnen gegenüber stehen die «Outsider», die abwechselnd (zu einem tiefen Lohn) beschäftigt oder erwerbslos sind. Da sie oftmals in prekären Beschäftigungsverhältnissen angestellt sind, geniessen sie keinen Kündigungsschutz, und auch innerhalb des Sozialversicherungssystems sind sie nur unzureichend geschützt.

Die grösste Bedrohung für das europäische Sozialmodell ist nicht der Sparkurs, sondern die Dualisierung. Diese ist im Wesentlichen darauf zurückzuführen, dass es den europäischen Regierungen nicht gelingt, die Kosten von wirtschaftlichen Anpassungen gleichmässig auf die sozialen Schichten zu verteilen. Schwache Regierungen haben die Sparmassnahmen hauptsächlich den ohnehin benachteiligten Gesellschaftsgruppen aufgebürdet. Das hat zur Folge, dass sie nicht in den Gesellschaftsvertrag eingebunden sind, der Europa in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts in Bezug auf den sozialen Zusammenhalt und die Gleichstellung zu einem einzigartigen Kontinent gemacht hat.

Wohlfahrtschauvinismus ignoriert demografische Alterung

Die meisten Europäer sind sich an ethnisch und religiös homogene Gesellschaften gewöhnt. Das Auftreten unterschiedlicher Lebensstile, Werte und Verhaltensweisen ist nicht immer einfach zu akzeptieren. Hinzu kommt, dass die gegenwärtige Zuwanderung in einem wirtschaftlichen Umfeld erfolgt, in dem verhältnismässig grosse Teile der Bevölkerung wegen der oben erläuterten wirtschaftlichen Veränderungen und der Krise mit sozialen Härten konfrontiert sind. Die Verlierer dieser Entwicklungen sind hauptsächlich Einzelpersonen und Familien des unteren Mittelstands, da sie am stärksten davon betroffen sind. Vor allem auf dem Arbeitsmarkt ist es für sie schwieriger geworden, da der technische Fortschritt viele Arbeitsplätze mit mittlerem Anforderungsprofil, wie Sekretärinnen oder Sachbearbeiter, vernichtet hat. Deshalb sind sie häufig gezwungen, eine Stelle mit tiefem Anforderungsprofil anzunehmen, womit sie im direkten Wettbewerb mit gering qualifizierten Zuwanderern stehen. Dies hat zur Folge, dass sich die Verlierer der jüngsten wirtschaftlichen Veränderungen relativ einfach von politischen Meinungsführern vereinnahmen lassen, die ihnen versprechen, die Entwicklung zu einer multikulturellen Gesellschaft zu stoppen und die Zuwanderung stark einzuschränken.

In den letzten zehn Jahren waren politische Parteien, die eine restriktive Einwanderungspolitik vertreten, in mehreren europäischen Ländern sehr erfolgreich. In Frankreich konnte der Front National bis zu 20 Prozent der Wählerstimmen für sich verbuchen und wurde nur durch ein Wahlsystem von der Macht ferngehalten, das Parteien begünstigt, die Koalitionen eingehen. Auch in den skandinavischen Ländern waren einwanderungskritische Parteien in den letzten Jahren recht erfolgreich. Bei den jüngsten Wahlen erzielten sie meist Wähleranteile zwischen 10 und 20 Prozent. Was den Sozialstaat betrifft, neigen diese Parteien zu einer ähnlichen Auffassung, wie sie in der Fachliteratur als «Wohlfahrtschauvinismus» bezeichnet wird. Im Gegensatz zu anderen Rechtsparteien befürworten diese Parteien einen grosszügigen Sozialstaat, der jedoch hauptsächlich Staatsbürgern und weniger Zuwanderern zugutekommen soll. Der Wohlfahrtschauvinismus spricht die Verlierer der laufenden wirtschaftlichen Veränderungen an, da er ihnen einen guten sozialen Schutz und hochstehende Leistungen verspricht. Aus ihrer Sicht würden die finanziellen Probleme, welche die europäischen Sozialstaaten zu Leistungskürzungen zwingen, dadurch gelöst, dass die Zahl der Leistungsberechtigten durch das Stoppen der Zuwanderung verringert würde.

Die Vision der Wohlfahrtschauvinisten gewinnt inner- und ausserhalb Europas an Bedeutung, wobei verschiedene Probleme damit verbunden sind. Das grösste Problem besteht darin, dass der Wohlfahrtschauvinismus die demografische Herausforderung nicht bewältigen kann. Denn die höheren Kosten des Sozialstaats sind nicht in erster Linie auf die Zuwanderung, sondern vielmehr auf die demografische Alterung zurückzuführen. Da grössere Kohorten das Pensionsalter erreichen, erhöht sich die Summe der ausgerichteten Altersrenten. Um den Sozialstaat wieder ins finanzielle Lot zu bringen, ist die Beschränkung der Zuwanderung angesichts der alternden Gesellschaft nicht nur eine unwirksame Massnahme. Sie ist sogar ganz offensichtlich kontraproduktiv, nicht zuletzt auch deshalb, weil die Geburtenraten in vielen europäischen Ländern dank den Zuwanderern wieder ansteigen.

Soziale Investition in produktivere Erwerbstätige

Das Konzept der sozialen Investition bezieht sich auf eine andere Vision für die Zukunft des Sozialstaats. Demgemäss kann der soziale Zusammenhalt angesichts der gegenwärtigen Herausforderungen nur erhalten und gefördert werden, wenn Staaten deutlich mehr in Humankapital investieren. Das Konzept der sozialen Investition wurde zwischen Anfang und Mitte der Neunzigerjahre entwickelt, als sich zeigte, dass der Neoliberalismus zur Bewältigung gewisser anstehender sozialer Herausforderungen ungeeignet ist. Es orientiert sich am traditionellen Ansatz, der in den skandinavischen Ländern, vor allem in Schweden, für die soziale Sicherheit angewandt wird.

Investitionen in Humankapital werden in allen Lebensphasen als äusserst wichtig betrachtet, von der frühen Kindheit bis zum lebenslangen Lernen. Forschungsarbeiten zur Entwicklung von Kindern haben gezeigt, dass erlebte Benachteiligung in frühen Lebensjahren langfristige Folgen haben kann. Denn so werden beispielsweise die Erfolgschancen in der Bildung und Ausbildung sowie anschliessend auf dem Arbeitsmarkt beeinträchtigt. Durch lebenslanges Lernen hingegen bleiben die Arbeitskräfte am Ball, sodass sie den Herausforderungen eines sich verändernden Arbeitsmarktes gewachsen sind. Ganz allgemein wird Humankapital für Erwerbstätige angesichts der Entwicklung unserer Gesellschaft zu einer Wissensgesellschaft ein immer wichtigeres Kriterium.

Der Ansatz der sozialen Investition beruht auf Elementen wie gute Kinderbetreuung, frühkindliche Bildung, Berufsbildung, lebenslanges Lernen, Gesundheitsvorsorge und aktive Arbeitsmarktpolitik. Nach Auffassung der Befürworter können soziale Investitionen in einer multiethnischen und alternden Gesellschaft eine zukunftsfähige Lösung sein, da sie die Produktivität aller Menschen im erwerbsfähigen Alter verbessern. In den letzten Jahren hat sich die soziale Investition zu einem der Schlüsselbegriffe der politischen Handlungskonzepte entwickelt, die von der Europäischen Kommission unterstützt werden.

Ein Ansatz, der auf der sozialen Investition beruht, scheint die vielversprechendste Strategie zu sein, um die derzeitigen Herausforderungen zu bewältigen. Es handelt sich jedoch um einen kostenintensiven Ansatz, dessen Nutzen sich erst in mehreren Jahren zeigen wird. Für Politiker ist das Konzept der sozialen Investition daher eine weniger attraktive Option als die Dualisierung oder der Wohlfahrtschauvinismus.

Welche Lehren lassen sich für die Schweiz ziehen?

Im Vergleich mit anderen europäischen Ländern hat sich die Schweiz in den letzten 20 Jahren wirtschaftlich gut entwickelt. Nach der Wirtschaftskrise Mitte der Neunzigerjahre ist unser Land in eine lang anhaltende Phase mit wirtschaftlichem Wachstum eingetreten. Es wurden verschiedene Anstrengungen für eine Reform der Sozialpolitik unternommen, die dem Wandel des wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Umfelds gewachsen ist. Insgesamt ist es der Schweiz gelungen, ein anhaltendes Wirtschaftswachstum zu gewährleisten, die Arbeitslosigkeit auf einem tiefen Niveau zu halten und die öffentlichen Finanzen im Griff zu haben. Trotzdem sieht sich die Schweiz mit ähnlichen Herausforderungen wie andere europäische Länder konfrontiert: demografische Alterung, abnehmende Nachfrage nach gering qualifizierten Arbeitskräften, hohe Zuwanderung und hohe Kosten von staatlichen Sozialleistungen, insbesondere im Gesundheitssektor. Diese Dynamik hat zu verschiedenen politischen Entwicklungen geführt.

Da in der Schweiz eine verhältnismässig flexible Arbeitsgesetzgebung gilt, ist die Dualisierung kein grosses Thema. Gleichwohl besteht im Arbeitsmarkt eine grosse Kluft zwischen gut integrierten, dynamischen Arbeitskräften und einer Minderheit von Erwerbstätigen, die zunehmend Schwierigkeiten haben, im Arbeitsmarkt richtig Fuss zu fassen. Dies kommt in der zunehmenden Zahl der Sozialhilfeempfänger und im verhältnismässig hohen Anteil zeitlich befristeter Arbeitsverträge zum Ausdruck. Verschiedene Reformen des schweizerischen Sozialstaats waren unter anderem darauf ausgerichtet, Sozialhilfeempfänger wieder zurück in den Arbeitsmarkt zu führen. Anscheinend reichen aber diese Anstrengungen nicht aus, um die zunehmende Polarisierung zu stoppen.

Soziale Investitionen sind relativ verbreitet: Instrumente für Investitionen in Humankapital wurden sowohl in der Arbeitslosen- und Invalidenversicherung als auch in einigen kantonal geregelten Sozialhilfesystemen erfolgreich eingeführt. Doch aus den politischen Anstrengungen auf gesamtschweizerischer Ebene, einen umfassenderen rechtlichen Rahmen für eine solche Politik zu schaffen – beispielsweise im Bereich der präventiven Gesundheitspolitik –, resultierte bislang nur Stückwerk. Ausserdem fanden Volksinitiativen für die Einführung einer Einheitskrankenkasse nur geringe politische Unterstützung. Die Finanzierung der Gesundheitsversorgung beruht somit weiterhin auf einem regulierten Krankenkassenmarkt. Die Versicherten müssen entweder hohe Krankenkassenprämien entrichten oder eine hohe Selbstbeteiligung übernehmen (den höchsten Eigenanteil im Vergleich mit anderen europäischen Ländern). Dieses System stellt Personen mit niedrigem Einkommen – wie beispielsweise junge Leute, Immigranten oder ältere Menschen mit tiefen Renten – vor erhebliche Probleme. Unter Umständen verzichten diese Personen wegen der hohen Kosten darauf, notwendige Gesundheitsleistungen in Anspruch zu nehmen.

Was schliesslich den zunehmenden Wohlfahrtschauvinismus betrifft, bildet die Schweiz keine Ausnahme. Mit der Annahme der Masseneinwanderungsinitiative im Februar 2014 wurde ausdrücklich die Möglichkeit eingeführt, den Bezug von Sozialleistungen für Ausländer einzuschränken. Solche Initiativen sind nicht nur kontraproduktiv, wenn der Sozialstaat wieder ins finanzielle Gleichgewicht gebracht werden soll. Sie gefährden auch ganz allgemein die Schweizer Wirtschaft, da sie die Beziehungen mit der EU belasten, die der wichtigste Handelspartner der Schweiz ist.

Die ungelösten Probleme, mit denen Europa bereits vor der Krise von 2008 konfrontiert war, und ihre mittelfristigen Auswirkungen erweisen sich als enorme Herausforderung für das europäische Sozialmodell. Falls Europa nicht auf den Pfad des wirtschaftlichen Wachstums zurückfindet, dürfte es sehr schwierig sein, diese Herausforderung erfolgreich zu bewältigen. Dank ihrer insgesamt stärkeren Wirtschaft hat sich die Schweiz bislang vergleichsweise gut geschlagen. Doch sie ist keineswegs vor den demografischen, wirtschaftlichen und politischen Risiken gefeit, von denen ein grosser Teil Europas bedroht ist.