Die Volkswirtschaft

Plattform für Wirtschaftspolitik

Dieser Artikel ist Teil des Schwerpunkts «Flexibler Arbeitsmarkt - quo vadis?»

Der lange Weg des Zuwanderungsartikels

Die Umsetzung des mit der Masseneinwanderungsinitiative angenommenen neuen Zuwanderungsartikels in der Bundesverfassung gewichtet die bilateralen Verträge mit den EU-Staaten hoch. Mit dem Parlamentsentscheid vom Dezember gehen für die Bundesverwaltung drei intensive Jahre zu Ende. Eine weitere Herausforderung bilden nun die Ausführungsbestimmungen.

Kurz vor der Pressekonferenz zur Umsetzung des Zuwanderungsartikels: Aussenminister Didier Burkhalter und Justizministerin Simonetta Sommaruga schreiten zur Medienkonferenz. (Bild: Keystone)

Abstract lesen...

Eine Umsetzung des Zuwanderungsartikels, die sowohl die Anforderungen des Verfassungsartikels als auch des Abkommens über die Personenfreizügigkeit (FZA) zwischen der Schweiz und den EU-Staaten entspricht, ist nicht möglich. Der Bundesrat bevorzugte im Umsetzungskonzept vom Juni 2014 eine Regelung, die den Anforderungen des Zuwanderungsartikels entspricht, dafür aber grundlegende Anpassungen des FZA erforderlich gemacht hätte. Für den Fall, dass die Verhandlungen mit der EU nicht rechtzeitig abgeschlossen werden können, schlug er Anfang 2016 eine einseitige Schutzklausel vor. Im vergangenen Herbst stellte es sich heraus, dass eine fristgerechte Einigung mit der EU nicht möglich war. Angesichts dieser Ausgangslage beschlossen die eidgenössischen Räte Ende 2016 insbesondere eine Stellenmeldepflicht zur Förderung der stellensuchenden Personen in der Schweiz, die FZA-konform umgesetzt werden kann. Damit wird der Zuwanderungsartikel allerdings nicht vollständig umgesetzt.

Am 9. Februar 2014 befürworteten in der Abstimmung über die eidgenössische Volksinitiative «Gegen Masseneinwanderung» 50,3 Prozent der Stimmenden und 17 Kantone eine eigenständige Steuerung der Zuwanderung insbesondere mit jährlichen Kontingenten und Höchstzahlen sowie die Neuverhandlung des Personenfreizügigkeitsabkommens innerhalb eines Zeitraums von drei Jahren.

Kurz nach Annahme der Initiative setzte das ehemalige Bundesamt für Migration (heute Staatssekretariat für Migration, SEM) im Auftrag des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements (EJPD) eine Expertengruppe mit Vertretern der Vollzugsbehörden, der Kantone sowie der Sozialpartner ein. Die Experten diskutierten Grundsatzfragen, konsultierten betroffene Kreise, prüften verschiedene Umsetzungsmodelle und erstellten einen Synthesebericht. Zusammen mit dem Eidgenössischen Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) und dem Eidgenössischen Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung (WBF) erarbeitete das EJPD daraufhin ein Konzept zur Umsetzung des Zuwanderungsartikels.

Das Umsetzungskonzept des Bundesrates vom Juni 2014 beruhte auf drei Säulen:

  • Anpassung des Ausländerrechts;
  • Anpassung des Abkommens über die Personenfreizügigkeit (FZA) zwischen der Schweiz und den EU-Staaten;
  • Begleitmassnahmen insbesondere zur Förderung des inländischen Arbeitskräftepotenzials (zum Beispiel Verstärkung der Fachkräfteinitiative).

Gemäss dem Umsetzungskonzept sollten sämtliche Bewilligungsarten für Aufenthalte von Ausländern, welche länger als vier Monate dauern, Höchstzahlen und Kontingenten unterstellt werden – unabhängig vom Herkunftsstaat und vom Aufenthaltszweck. Zudem waren ein Inländervorrang und vorgängige Kontrollen der Lohn- und Arbeitsbedingungen vorgesehen. Angehörige der EU- und Efta-Staaten hätten jedoch auch dann zugelassen werden können, wenn es sich nicht um Spezialisten handelte (duales Zulassungssystem). Zudem wurden Varianten für Erleichterungen bei der Prüfung des Inländervorrangs und der Kontrolle der Lohn- und Arbeitsbedingungen vorgeschlagen. Auf ein starres Reduktionsziel bei der Zuwanderung wurde verzichtet.

Entwurf sah Änderung des Ausländergesetzes vor

Als der Bundesrat die Vorschläge im Februar 2015 in die Vernehmlassung schickte, war er der Ansicht, dass die neuen Regelungen für Angehörige von Drittstaaten durch eine Änderung des Ausländergesetzes umgesetzt werden sollten. Die notwendigen Änderungen bei der Zulassung von Angehörigen der EU- und Efta-Staaten sollten hingegen durch Verhandlungen mit der EU über eine Anpassung des FZA erreicht werden. Der Bundesrat wies darauf hin, dass der Ausgang der Verhandlungen über eine Anpassung des FZA für die Umsetzung von zentraler Bedeutung ist. Sollten sich im Rahmen von allfälligen Verhandlungen mit der EU weitere Optionen für eine Steuerung der Zuwanderung ergeben, müsste die Vorlage angepasst werden. Denn der Vernehmlassungsentwurf entsprach den Anforderungen des Zuwanderungsartikels, nicht jedoch dem bestehenden FZA.

Gleichzeitig wurde eine Zusatzbotschaft zu einer bereits im Parlament hängigen Änderung des Ausländergesetzes zur Verbesserung der Integration in die Vernehmlassung gegeben. Das Parlament hatte diese Vorlage zuvor mit dem Auftrag an den Bundesrat, eine Anpassung an den in der Zwischenzeit angenommenen Zuwanderungsartikel vorzunehmen, zurückgewiesen.

Bilateralen Weg weitergehen

Eine klare Mehrheit der Vernehmlassungsteilnehmer wünschte in erster Linie eine Lösung, mit der die bilateralen Verträge mit der EU weitergeführt werden können. Sie sprach sich auch für eine Vereinfachung der Zulassungsbestimmungen für Angehörige der EU- und Efta-Staaten aus.

Auch der Bundesrat strebte zur Sicherung des bilateralen Weges weiterhin eine einvernehmliche Lösung mit der EU an. Die Gespräche mit der EU wurden jedoch im Hinblick auf das Referendum vom Juni 2016 über den Verbleib von Grossbritannien in der EU unterbrochen (Brexit). Um die verfassungsmässige Frist zur Steuerung der Zuwanderung einhalten zu können, schlug der Bundesrat im März 2016 in einer Botschaft vor, bei der Zulassung von Angehörigen von EU- und Efta-Staaten eine einseitige Schutzklausel einzuführen.

Geplant war, dass der Bundesrat jährliche Höchstzahlen für die Bewilligungen von Personen aus den EU- und Efta-Staaten festlegt, wenn ihre Zuwanderung einen bestimmten Schwellenwert überschreitet. Dabei sollte der Bundesrat die gesamtwirtschaftlichen Interessen abwägen und sich auf die Empfehlung einer neu zu schaffenden Zuwanderungskommission stützen. Bei dieser einseitigen Schutzklausel sollte der Inländervorrang lediglich bei der Festlegung der Höchstzahlen berücksichtigt werden. Auf eine vorgängige Kontrolle der Lohn- und Arbeitsbedingungen wurde verzichtet. Gleichzeitig war vorgesehen, dass der Bundesrat Massnahmen ergreift, um insbesondere das inländische Arbeitskräftepotenzial zu fördern. Auch den Vollzug des Ausländerrechts galt es bei Bedarf anzupassen.

Die Vorlage des Bundesrates umfasste auch Massnahmen zum verbesserten Vollzug des bestehenden FZA. Diese sollten beispielsweise verhindern, dass ausländische Stellensuchende in der Schweiz Sozialhilfe beziehen. Weiter wurden Kriterien definiert, wann eine arbeitslose Person ihr Aufenthaltsrecht verliert. Zudem war ein Datenaustausch zwischen den Behörden vorgesehen, wenn Ergänzungsleistungen bezogen werden.

Ebenfalls im März 2016 hat der Bundesrat auf Wunsch des Parlaments eine Zusatzbotschaft zu den Integrationsbestimmungen im Ausländergesetz verabschiedet. Für Personen, die mit einer vorläufigen Aufnahme oder als anerkannte Flüchtlinge in der Schweiz bleiben dürfen, soll die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit erleichtert werden. So sollen die Bewilligungsverfahren durch ein einfaches Meldeverfahren ersetzt und die Sonderabgabe auf Erwerbseinkommen bei Personen aus dem Asylbereich abgeschafft werden. Diese Massnahmen sollten ebenfalls der Förderung des inländischen Arbeitskräftepotenzials dienen.

Brexit bringt Stein ins Rollen

Nach dem angenommenen Brexit-Referendum wurden die Konsultationen mit der EU über eine Lösung im Rahmen des FZA fortgesetzt. Im Fall einer Einigung wollte der Bundesrat das Resultat in geeigneter Weise in die parlamentarischen Beratungen einbringen. Nachdem es sich herausgestellt hatte, dass eine solche Einigung nicht mehr zu erreichen war, entschied sich das Parlament für eine gesetzliche Regelung, die FZA-konform umgesetzt werden kann, aber den Zuwanderungsartikel nicht vollständig umsetzt. Dem Erhalt des FZA, und damit auch den bilateralen Abkommen I, wurde der Vorrang gegeben. Die vom Bundesrat vorgeschlagene einseitige Schutzklausel wurde abgelehnt.

Die im Dezember 2016 vom Parlament beschlossene Änderung des Ausländergesetzes sieht bei einer über dem Durchschnitt liegenden Arbeitslosigkeit in bestimmten Berufsgruppen, Tätigkeitsbereichen oder Wirtschaftsregionen die Einführung einer zeitlich befristeten Stellenmeldepflicht vor. Sie fördert die Vermittlung von Personen, die in der Schweiz bei der öffentlichen Arbeitsvermittlung als stellensuchend registriert sind. Damit soll auch der Bedarf an ausländischen Arbeitskräften gesenkt werden, die neu zuwandern.

Höchstzahlen und Kontingente sind wie bisher nur für erwerbstätige Personen aus Staaten ausserhalb der EU und der Efta vorgesehen (Drittstaaten). Die vom Bundesrat vorgeschlagene Einführung von Höchstzahlen für nicht erwerbstätige Personen, beim Familiennachzug sowie im Asylbereich wurde abgelehnt. Auf die Schaffung einer neuen Zuwanderungskommission wurde ebenfalls verzichtet. Demgegenüber wurde die Bestimmung übernommen, wonach der Bundesrat Massnahmen zur Ausschöpfung des inländischen Arbeitsmarktpotenzials festlegt. Ebenfalls angenommen wurden die vom Bundesrat vorgeschlagenen Massnahmen zur Integration von Ausländern und zur Verbesserung des Vollzugs der FZA.

Die Referendumsfrist für diese Gesetzesänderungen dauert noch bis am 7. April. Zurzeit werden die für die Umsetzung dieser Gesetzesänderungen notwendigen Verordnungsbestimmungen ausgearbeitet.

Chef Stabsbereich Recht, Staatssekretariat für Migration (SEM), Wabern bei Bern

Chef Stabsbereich Recht, Staatssekretariat für Migration (SEM), Wabern bei Bern