Die Volkswirtschaft

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Dieser Artikel ist Teil des Schwerpunkts «Eine bargeldlose Schweiz ist in weiter Ferne»

Schattenwirtschaft: Ursachen statt Bargeld bekämpfen

Die Schattenwirtschaft lässt sich kaum mit der Abschaffung des Bargeldes beseitigen. Dies zeigt eine aktuelle Studie. Vielmehr sollten die Ursachen – wie etwa überhöhte Steuern und Regulierungen – bekämpft werden.

Griechenland führt die Rangliste der OECD-Staaten mit dem grössten Schattenwirtschaftsanteil an. Beleuchtete Akropolis in Athen. (Bild: Alamy)

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Die Grösse und Entwicklung der Schattenwirtschaft in europäischen Ländern beruht auf Schätzungen. Im Jahr 2017 liegt die Schweiz im Vergleich zu den OECD-Ländern im unteren Drittel mit 6,2 Prozent, während Länder wie Griechenland, Italien und Spanien Schattenwirtschaften von 22, 20 und 18 Prozent aufweisen. Die meisten Schattenwirtschaftsaktivitäten werden bar bezahlt. Trotzdem zeigen die ersten empirischen Ergebnisse eindeutig, dass die Abschaffung oder Beschränkung von Bargeld keinen nennenswerten Einfluss auf den Rückgang der Schattenwirtschaft und der Kriminalität mit sich bringt, da die Ursachen nicht beseitigt werden. Deshalb sollten die Bürger und Steuerzahler selber über die Abschaffung von Bargeld entscheiden können.

Ein beträchtlicher Teil der Wertschöpfung in den Industrie- und Schwellenländern findet in der Schattenwirtschaft statt. Anders als für die offizielle Wirtschaft liegen jedoch für die Wertschöpfung in der Schattenwirtschaft – beziehungsweise für die Schattenarbeitsmärkte – keine amtlichen Statistiken vor. Dies hängt damit zusammen, dass es das Wesen der Schattenwirtschaft ist, sich einer Erfassung zu entziehen. Eine Abschätzung der Schattenwirtschaft durch zugrunde liegende Phänomene ist jedoch Voraussetzung für ein planvolles Vorgehen in der Politik sowie für eine informierte öffentliche Diskussion.

In der öffentlichen Diskussion besteht vielfach Unklarheit über die Abgrenzung der Schattenwirtschaft. Gerade im Ländervergleich besteht aufgrund unterschiedlicher gesetzlicher Bestimmungen, aber auch aufgrund unterschiedlicher sozialer Normen ein unterschiedliches Verständnis darüber, welche Aktivitäten zur Schattenwirtschaft zählen.[1] Üblicherweise sind mit Schattenwirtschaft alle nicht staatlich erfassten ökonomischen Aktivitäten gemeint, die zur Wertschöpfung, das heisst zum offiziellen Bruttosozialprodukt, beitragen. Gemäss dieser Definition betrachtet man also ökonomische Aktivitäten, aus denen Einkommen erzielt wird, wobei staatliche Regulierung, Besteuerung oder Erfassung vermieden werden.

Ferner sind Schattenwirtschaft und Schwarzarbeit zu unterscheiden. Unter Schwarzarbeit sind Tätigkeiten zu verstehen, die im Prinzip auch legal ausgeübt werden könnten. Diese werden dem Staat jedoch absichtlich nicht gemeldet, damit keine Steuern und Sozialversicherungsbeiträge bezahlt werden müssen. Demgegenüber ist Schattenwirtschaft breiter gefasst. Hierzu gehört auch die illegale Beschäftigung, insbesondere illegale Arbeitnehmerüberlassung und illegale Ausländerbeschäftigung. Ferner werden durch den Begriff Schattenwirtschaft zum Teil auch kriminelle Aktivitäten wie zum Beispiel die Prostitution oder das Glücksspiel erfasst.

Direkte und indirekte Methoden

Um die Grösse und Entwicklung der Schattenwirtschaft zu bestimmen, gibt es zahlreiche Schätzverfahren. Allerdings sind diese Methoden mit Problemen behaftet, was letztlich zu ungenauen Schätzungen führt.[2] Die wesentliche Schwierigkeit bei der Erfassung der Grösse der Schattenwirtschaft liegt darin, dass die Beteiligten einen starken Anreiz haben, ihr Tun zu verheimlichen. Da sie trotzdem Spuren hinterlassen, ist es möglich, Verfahren zur Messung der Schattenwirtschaft zu entwickeln. Aufgrund der Analyse dieser Spuren kann man zwischen direkten und indirekten Methoden der Erfassung der Schwarzarbeit unterscheiden.

Direkte Methoden sind beispielsweise Analysen aufgedeckter Fälle zur Steuerhinterziehung und andere Ansätze auf der Basis von Daten aus Ermittlungsverfahren sowie Umfragen über die Schwarzarbeit oder Schattenwirtschaft. Zu den indirekten Methoden zählen sogenannte Diskrepanzansätze, monetäre Ansätze, physikalische Inputmethoden sowie kausale Methoden wie das Mimic- oder das Lisrel-Verfahren (siehe Kasten). Mithilfe solcher Modellansätze ist es möglich, anhand von bestimmten Einflussfaktoren und Indikatoren auf die Grösse der Schattenwirtschaft rückzuschliessen.[3] Beispiele für Einflussfaktoren sind die direkte und die indirekte Steuerbelastung, die Belastung durch staatliche sowie regulative Einschränkungen, die Steuermoral und die Arbeitslosigkeit. Indikatorvariablen sind etwa die offizielle Erwerbsquote, das Wachstum des offiziellen Sozialproduktes und das Bargeld im Nichtbankenpublikum.

Ein Vergleich der OECD-Staaten für 2016 zeigt, dass insbesondere die südeuropäischen EU-Staaten eine relativ grosse Schattenwirtschaft aufweisen (siehe Abbildung): In Griechenland beträgt das Verhältnis zwischen den Niveaus der Schattenwirtschaft zum Bruttoinlandprodukt (BIP) 22 Prozent; aber auch Italien (20%), Spanien (18%) und Portugal (17%) weisen relativ hohe Werte auf. Im Mittelfeld liegen Deutschland und Irland mit je 11 Prozent sowie Kanada mit 10 Prozent. Die Schweiz befindet sich mit 6 Prozent im unteren Drittel – knapp hinter der USA.

Die relativ geringe Ausprägung der Schattenwirtschaft in der Schweiz ist zum Teil auf eine relativ geringe Besteuerung des Faktors Arbeit zurückzuführen. Positiv auf die Steuermoral wirken sich zudem vermutlich die föderale Struktur und die Institution der direkten Demokratie aus, welche dazu beitragen, dass die Bürger wesentlich mehr Mitbestimmung bei staatlichen Entscheidungen haben und dadurch weniger politikverdrossen sind.

Niveau der Schattenwirtschaft in ausgewählten OECD-Ländern (2016; im Verhältnis zum BIP)

Quelle: Schneider (2017a) / Die Volkswirtschaft

Bargeld bringt auch Nutzen

In der jüngsten Zeit ist eine rege Diskussion entbrannt, ob durch die Abschaffung oder starke Einschränkung des Bargeldes – beispielsweise ein Abhebungslimit von 1000 Euro pro Person und Tag – die Kriminalität und die Schattenwirtschaft bekämpft werden können. Prominente Befürworter sind die US-Wissenschaftler Kenneth S. Rogoff und Peter Sands.[4]

Analysiert man Bargeld, so stellt man fest, dass die Nutzung von Bargeld sowohl Vor- als auch Nachteile hat. Positiv zu vermerken ist: Bargeld ist seit Jahrhunderten ein legales, effizientes und bewährtes Zahlungsmittel; es ist anonym und funktioniert beispielsweise auch bei einem Stromausfall. Zudem ist es praktisch und hat insbesondere auch eine erzieherische Funktion in Form des Taschengeldes. Die Nachteile von Bargeld sind, dass es natürlich für kriminelle Zwecke und auch Schwarzarbeit «missbraucht» werden kann. Schliesslich entstehen bei der Bargeldproduktion und bei der Wartung erhebliche Kosten. Natürlich gibt es zu Bargeld immer mehr elektronische Substitute. Die Kredit- und Bankomatkarte ist sowohl Substitut als auch Komplement für Bargeld, und in vielen Bereichen – wie zum Beispiel im Supermarkt – wird es immer bequemer, elektronisch zu bezahlen.

Die entscheidende Frage ist nun, ob durch eine Beschränkung oder gar Abschaffung des Bargeldes die Schattenwirtschaft beziehungsweise die Kriminalität wesentlich eingeschränkt werden kann. Schafft man als extremste Massnahme das Bargeld ganz ab, dann steigen natürlich die Transaktionskosten, da es praktisch ist, den Schwarzarbeiter bar zu bezahlen und dies kaum Spuren hinterlässt. In diesem Fall würden sicherlich einige Tätigkeiten nicht mehr in der Schattenwirtschaft stattfinden.

Allerdings: Solange die Ursachen für die Schattenwirtschaft, die enorme Belastung des Faktors Arbeit mit Steuern und Sozialabgaben und die überhöhte Regulierung in vielen OECD-Ländern, nicht beseitigt sind, wird es keinen nennenswerten Rückgang in der Schattenwirtschaft geben. Dies zeigt eine aktuelle Studie des Autors.[5] In der empirischen Untersuchung widerspiegelt Bargeld einerseits die Schwarzaktivitäten. Andererseits wurde die Beschränkung von Bargeld auch als Ursache untersucht.

Demnach wäre selbst bei einer Abschaffung des Bargeldes lediglich ein maximaler Rückgang von 10 bis 15 Prozent der Schattenwirtschaft zu beobachten. Um die These, dass eine Abschaffung von Bargeld die Schattenwirtschaft wesentlich reduziert, wurde bestmöglich versucht, die Ceteris-Paribus-Bedingungen herzustellen. Dabei zeigte sich kein nennenswerter Rückgang.

Einen ähnlichen Effekt gibt es auf das Ausmass von Korruption. Gerade bei kleinen Korruptionsfällen spielt Bargeld häufig eine grosse Rolle. Auch hier zeigt sich: Wenn man Bargeld beseitigt, nimmt die Korruption vielleicht um 10 bis 15 Prozent ab. In Bezug auf die organisierte Kriminalität ist festzustellen, dass diese heute weitgehend bei der Überweisung grösserer Zahlungsströme bargeldlos verläuft. Nur noch im «Tatort»-Krimi werden Millionen in Koffern über die Grenze verschoben – die organisierte Kriminalität hat schon längst andere Möglichkeiten mithilfe von Scheinfirmen und gefälschten Transaktionen ohne Papiere gefunden, bargeldlos grosse Summen von A nach B zu überweisen.

Bürger sollen entscheiden

Was wissen wir und was wissen wir nicht über den Zusammenhang zwischen Schattenwirtschaft und Bargeld? Die ersten empirischen Ergebnisse zeigen eindeutig: Die Abschaffung oder Beschränkung von Bargeld bringt keinen nennenswerten Einfluss auf den Rückgang von Schattenwirtschaft und Kriminalität mit sich, da die Ursachen damit nicht beseitigt werden. Auf der anderen Seite hätte die Abschaffung von Bargeld in unserer Gesellschaft gravierende Nachteile. So würde erstens ein wichtiges Zahlungsmittel entfallen. Zweitens sind wir mit bargeldloser Zahlung gläsern und in dem Sinne überwachbar, dass Firmen, Institution und Staaten feststellen können, wofür wir was ausgeben. Und drittens funktionieren bei einem längeren Stromausfall die bargeldlosen Zahlungssysteme nicht mehr, was zu erheblichen weiteren Störungen in der Gesellschaft führen kann.

Es wäre daher nach meiner Meinung die wichtigste Schlussfolge, dass die Bürger und Steuerzahler selber entscheiden sollen, ob sie Bargeld verwenden. Sollte dereinst tatsächlich niemand mehr bar zahlen, dann kann man es abschaffen – aber Bargeld sollte weiterhin ein legales Zahlungsmittel bleiben. Auf die Schattenwirtschaft und die Kriminalität hat die Abschaffung von Bargeld keinen nennenswerten Einfluss.

  1. Vgl. Feld und Schneider (2010), Schneider und Williams (2013), Williams und Schneider (2016) und Schneider (2017a). []
  2. Vgl. dazu Schneider und Enste (2000), Feld und Schneider (2010) sowie Schneider (2017a). []
  3. Vgl. Feld und Schneider (2010) sowie Schneider (2017a). []
  4. Rogoff (2014) und Sands (2016). []
  5. Schneider (2017b). []

Professor für Volkswirtschaftslehre, Johannes Kepler Universität Linz, Österreich

Indirekte Methoden zur Erfassung von Schattenwirtschaft

Die Grösse der Schattenwirtschaft lässt sich beispielsweise über einen Diskrepanzansatz erfassen. Auf der makroökonomischen Ebene wird etwa die Differenz zwischen der Verwendungs- und der Verteilungsrechnung oder der Unterschied zwischen der tatsächlichen und der offiziellen Erwerbsquote berechnet. Auf der mikroökonomischen Ebene kann man die Differenz zwischen Einnahmen und Ausgaben der Haushalte betrachten. Eine weitere indirekte Messmethode ist der monetäre Ansatz. Hier werden etwa der Bargeldumlauf grosser Banknoten sowie die Bargeldnachfrage untersucht. Die physikalische Inputmethode wiederum misst beispielsweise den Elektrizitätsverbrauch. Schliesslich basieren kausale Methoden auf Modellen wie Lisrel (linear independent structure relationship) und Mimic (multiple indicators multiple causes – Verfahren)a , in denen Ursachen der Schwarzarbeit (Steuerbelastung des Faktors Arbeit, Regulierungsdichte etc.) mit Indikatoren (Verwendung von Bargeld) verbunden und analysiert werden.

aVgl. Schneider (2017a).

Literatur

  • Feld, Lars P. und Schneider, Friedrich (2010). Survey on the Shadow Economy and Undeclared Earnings in OECD-Countries, German Economic Review, 11/2, 109–149.
  • Rogoff, Kenneth S. (2014). Costs and Benefits to Phasing Out Paper Currency, Washington (DC), National Bureau of Economic Research NBER, Working Paper 20/126.
  • Sands, Peter (2016). Making It Harder for the Bad Guys: The Case for Eliminating High Denomination Notes, Boston, Harvard Kennedy School, M-RCBG Associate Working Paper Series No. 52, February 2016.
  • Schneider, F. (2017a). Estimating a Shadow Economy: Results, Methods, Problems and Open Questions, Open Economics, 1/1, 1–29.
  • Schneider, F. (2017b). Restricting or Abolishing Cash: An Effective Instrument for Fighting the Shadow Economy, Crime and Terrorism?, Department of Economics, University of Linz.
  • Schneider, F. und Enste, D. (2000). Shadow Economies: Size, Causes and Consequences, The Journal of Economic Literature, 38/1, 77–114.
  • Schneider, F und Williams, C.C. (2013). The Shadow Economy, Institute of Economic Affairs IEA, London.
  • Williams, Collin C. und Schneider, Friedrich (2016). Measuring the Global Shadow Economy: The Prevalence of Informal Work and Labor, Cheltenham (UK), Edward Elgar Publishing Company.

Professor für Volkswirtschaftslehre, Johannes Kepler Universität Linz, Österreich