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4. AVIG-Revision: Ein ausgewogenes Paket

Trotz guter Konjunkturlage und einem Rückgang der Arbeitslosigkeit betrug die Darlehensschuld der Arbeitslosenversicherung (ALV) Ende 2007 weiterhin 4,8 Mrd. Franken. Mit einer Teilrevision soll ein Rechnungsausgleich und die Entschuldung erreicht werden. Dabei geht die Revision vom Gedanken aus, dass die ALV sich in der letzten Rezession bewährt hat und es somit keinen Anlass gibt, das Leistungsgerüst grundlegend zu verändern. Die mit der Botschaft vom 3. September 2008 vom Bundesrat vorgelegte Teilrevision trägt diesem Gedanken Rechnung: Die Ziele sollen durch ein ausgewogenes Verhältnis zwischen Mehreinnahmen und Einsparungen erreicht werden.

Das Arbeitslosenversicherungsgesetz (AVIG) wurde in Folge des starken Anstiegs der Arbeitslosigkeit Anfang der Neunzigerjahre im Jahr 1995 bedeutend revidiert. Mit der Schaffung der regionalen Arbeitsvermittlungszentren (RAV) wurde die Vermittlung von stellensuchenden Personen professionalisiert, die Versicherung stark auf die Wiedereingliederung ausgerichtet und der gesetzliche Rahmen für ein breites Instrumentarium an Integrationsmassnah-men gesetzt. Durch Professionalisierung der Vermittlung und mittels gezieltem Einsatz der laufend optimierten Instrumente zur arbeitsmarktlichen Integration sind die RAV immer besser in der Lage, schnell und bedarfsgerecht auf Verschlechterungen auf dem Arbeitsmarkt zu reagieren. So wurde angesichts der stark steigenden Jugendarbeitslosigkeit in den Neunzigerjahren rasch und zielgerichtet mit der Einführung der Motivationssemester reagiert. Ebenso hat die ALV die interinstitutionelle Zusammenarbeit initiiert, welche durch verstärkte Zusammenarbeit - insbesondere zwischen ALV, Invalidenversicherung (IV) und Sozialhilfe - Doppelspurigkeiten verhindert sowie Übergänge und Schnittstellen optimiert.

Auch in der Hochkonjunktur kein Schuldenabbau

In den Neunzigerjahren stieg die Arbeitslosigkeit stark an. Die ALV hat sich in dieser Periode stark verschuldet. Mit der Revision vom 22. März 2002 (in Kraft seit Mitte 2003) wurde ein neues Finanzierungskonzept zur Verhinderung längerfristiger Verschuldung eingeführt. Mit durchschnittlich 100000 Arbeitslosen sollten sich die Einnahmen (Beiträge) und Ausgaben (Leistungen) über einen Konjunkturzyklus ausgleichen. 2003 bis 2006 lag die Zahl der Arbeitslosen jedoch deutlich über 100000. George Sheldon 1 Sheldon, G. (2006), Höhe der konjunkturneutralen Arbeitslosigkeit in der Schweiz, Studie erstellt im Auftrag des Staatssekretariats für Wirtschaft SECO, Basel, März. zeigte 2006 mit einer Studie auf, dass die ALV langfristig mit einer durchschnittlichen Arbeitslosenquote von 3,2% rechnen muss. Im untersuchten Zeitraum (2000-2005) entsprach dies einer Arbeitslosenzahl von 125000. 2 Basis der offiziellen Arbeitslosenquote ist die Erwerbsbevölkerung gemäss Volkszählung 2000. Unter Berücksichtigung der laufenden Erhöhung der Erwerbsbevölkerung entsprechen 3,2% ab 2010 einer Arbeitslosenzahl von 130000. Die Erhöhung der durchschnittlichen Arbeitslosenzahl von 100000 auf 125000 bedeutet für die ALV einen Mehraufwand von rund 20%, was gegenüber dem heute gültigen Referenzmodell 3 Das Referenzmodell basiert auf den Daten des Jahres 2006, basierend auf durchschnittlich 100000 Arbeitslosen. jährlichen Mehrausgaben in der Grössenordnung von rund 900 Mio. Franken entspricht. Die zu tief angelegte Zahl der durchschnittlichen Arbeitslosigkeit hat bewirkt, dass die ALV trotz guter Konjunkturlage und einem Rückgang der Arbeitslosigkeit in den letzten Jahren nicht in der Lage war, ihre Schulden zurückzuzahlen.

Es droht das Erreichen des Schuldenstandes

Die ALV ist finanziell nicht im Gleichgewicht; die Schulden drohen weiter anzusteigen. Erreicht der Schuldenstand 2,5% der versicherten Lohnsumme, so muss der Bundesrat innert Jahresfrist eine Gesetzesrevision vorlegen und als Sofortmassnahme erstens den Beitragssatz um bis zu 0,5 Prozentpunkte anheben und zweitens für Löhne zwischen 126000 und 315000 Franken einen Solidaritätsbeitrag von maximal 1% erheben. Wenn heute die Chance für eine Revision nicht genutzt wird, dann wird der Schuldenstand aufgrund heutiger Prognosen bereits im Jahr 2012 die 2,5%-Marke überschreiten. Dies könnte bedeuten, dass die Beitragssätze für Arbeitgeber und Arbeitnehmende zu einem wirtschaftlich schlechten Zeitpunkt erhöht werden müssten.

Drei Hauptziele der Revision

Angesichts dieser Aussichten hat der Bundesrat am 22.11.2006 das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement (EVD) beauftragt, für eine langfristige Finanzierung der ALV ein Packet mit einnahme- und ausgabeseitig ausgeglichenen Massnahmen auszuarbeiten. Mit der Botschaft vom 3. September 2008 liegen diese Massnahmen nun vor. Sie verfolgen drei Hauptziele: den Rechnungsausgleich durch Erhöhung der Einnahmen und durch Kostensenkung sowie den Schuldenabbau.

Rechnungsausgleich durch Erhöhung der Einnahmen

Aufgrund der neu berechneten durchschnittlichen Arbeitslosenquote von 3,2% muss der normale Beitragssatz von heute 2% auf neu 2,2% erhöht und der Bundessowie der Kantonsbeitrag an die höhere Arbeitslosenzahl angepasst werden. Mit diesen Massnahmen könnten die Einnahmen um jährlich 486 Mio. Franken gesteigert werden.

Rechnungsausgleich durch Kostensenkung

Die Kosten sollen vor allem mittels Stärkung des Versicherungsprinzips, durch das Beseitigen von Fehlanreizen und durch Steigerung der Effizienz der Wiedereingliederungsmassnahmen um jährlich 533 Mio. Franken gesenkt werden. Dazu sind hauptsächlich folgende Massnahmen vorgesehen: - Erzielte Verdienste in von der öffentlichen Hand finanzierten arbeitsmarktlichen Massnahmen (AMM) sind nicht mehr versichert. Die Teilnahme an einer Massnahme der Sozialhilfe soll nicht mehr zum Anspruch auf Leistungen der ALV führen. Das gemeinsame Ziel, Stellensuchende möglichst rasch in das normale Erwerbsleben zurückzuführen, soll mit gezielten Anreizen gefördert und falsche Anreize, die heute zum so genannten Drehtüreffekt führen, verhindert werden. - Die Bezugsdauer wird - dem Versicherungsprinzip folgend - vermehrt von der Länge der Beitragszeit abhängen: Mit 12 Monaten Beitragszeit können maximal 260 Taggelder 4 260 Taggelder entsprechen rund 12 Monaten, 400 Taggelder 18 und 520 Taggelder 24 Monaten Bezugszeit (bei 5 Taggeldern pro Woche). bezogen werden (heute 400). Wer 18 Monate Beitragszeit nachweist, kann nach wie vor 400 Taggelder beziehen. Über 55-Jährige können 520 Taggelder beziehen, wenn sie 22 Monate Beitragszeit nachweisen (heute 18).  - Kompensationszahlungen der ALV beim so genannten Zwischenverdienst sollen bei der Berechnung des versicherten Verdienstes in einer Folgerahmenfrist nicht mehr berücksichtigt werden. Diese Massnahme hat zur Folge, dass der versicherte Verdienst in nacheinander folgenden Rahmenfristen stärker sinkt als bisher. Sie setzt einen stärkeren Anreiz für Betroffene, sich frühzeitig um dauerhafte Anstellungen ohne Kompensationszahlungen zu bemühen. Die positiven Anreize des Zwischenverdienstes (höheres Einkommen, Erwerb von neuen Beitragszeiten, längerer Taggeldanspruch) bleiben dabei erhalten. - Die Bezugsdauer für beitragsfrei Versicherte wird von heute 260 auf 90 Taggelder gekürzt. Versicherte, die keinen oder nur einen geringen Beitrag bezahlt haben, sollen nicht für die gleiche Zeitdauer Leistungen erhalten können wie Personen, die 12 Monate und länger Beiträge entrichtet haben. Neu werden sämtliche Schul- und Studienabgängerinnen und -abgänger eine Wartezeit von 120 Tagen erhalten. Für Personen ohne Bildungsabschluss und Versicherte nach Beendigung der obligatorischen Schulzeit gilt diese Wartezeit bereits heute. Nicht betroffen sind Jugendliche, die eine Lehre abgeschlossen und somit Beiträge an die ALV entrichtet haben. Von dieser Massnahme sind Jugendliche und junge Erwachsene überdurchschnittlich betroffen, da Schul- und Studienabgängerinnen und -abgänger sowohl eine längere Wartezeit als auch eine Kürzung der Bezugsdauer zu gewärtigen haben. Durch den Einsatz gewisser AMM - wie z.B. Motivationssemester - können negative Auswirkungen abgefedert werden. - Aus Effizienzgründen soll jeweils der Kanton, aus dem eine nicht versicherte Person in eine AMM der ALV zugewiesen wurde, 50% statt wie bisher 20% der Kosten tragen. Damit soll erreicht werden, dass solche Massnahmen gezielter und auf die Person bezogener eingesetzt werden. Stellensuchende ohne Taggeldanspruch können bei Bedarf weiterhin die Vermittlungsdienste der RAV in Anspruch nehmen.  - Der Plafond für die Finanzierung der AMM wird reduziert. Der Höchstbetrag (Plafond), den die Kantone für AMM zur Verfügung haben, basiert neu auf einem degressiven Modell mit unterschiedlichen Ansätzen für unterschiedlich hohe Arbeitslosenquoten. Damit soll auch kleinen Kantonen ermöglicht werden, bei tiefer Arbeitslosigkeit ein Mindestangebot an AMM aufrechtzuerhalten. Spezielle AMM werden neu ausserhalb des Plafonds vergütet und sind daher nicht mehr begrenzt. Damit sollen insbesondere die Einarbeitungszuschüsse gefördert werden, welche in erster Linie älteren erwerbslosen Personen helfen, wieder eine Stelle zu finden. Das neue Modell wird durch die Anpassung der entsprechenden Departementsverordnung auf den 1. Januar 2009 umgesetzt. - Die Möglichkeit zur Verlängerung des Taggeldbezugs für besonders von Arbeitslosigkeit betroffene Regionen wird gestrichen. Heute kann der Bundesrat in einem Kanton, der von erhöhter Arbeitslosigkeit betroffen ist, auf dessen Gesuch hin den Anspruch um höchstens 120 Taggelder vorübergehend und unter Kostenbeteiligung des Kantons erhöhen. Die Erfahrungen haben gezeigt, dass sich die Verlängerung der Bezugsdauer kaum positiv auf die Wiedereingliederungschancen der Stellensuchenden ausgewirkt hat. Aussteuerungen konnten zwar hinausgezögert, selten jedoch verhindert werden.

Schuldenabbau

Mit den vorgeschlagenen Einsparungen und der Erhöhung des normalen Beitragssatzes kann der Rechnungsausgleich auf der Grundlage einer durchschnittlichen Arbeitslosenquote von 3,2% hergestellt werden. Mit diesen Massnahmen allein ist es hingegen nicht möglich, die Schulden der ALV zurückzuzahlen. Deshalb wird vorgeschlagen, für den Schuldenabbau vorübergehend den Beitragssatz von 2,2% auf 2,3% zu erhöhen. Gleichzeitig soll ein Solidaritätsbeitrag in der Höhe von 1% auf dem Einkommensteil zwischen dem Höchstbetrag des versicherten Verdienstes und dessen Zweieinhalbfachen (zurzeit 126000 bis 315000 Fr.) eingeführt werden. Damit könnten die im Zeitpunkt des geplanten Inkrafttretens dieser Teilrevision erwarteten Schulden von rund 5 Mrd. Franken innert zehn Jahren abbezahlt werden. Die Erhöhung des normalen Beitragssatzes um 0,1 Prozentpunkte und die Einführung des Solidaritätsbeitrags von 1% soll befristet werden bis zum Zeitpunkt, in welchem der Ausgleichsfonds eine Vermögensreserve von 1 Mrd. Franken gebildet hat.

Mögliche Alternativen

Es wurden verschiedene alternative Regelungen geprüft und als weniger zielführend eingestuft. Ein Abstellen auf reine Beitragserhöhungen hätte Arbeitgeber und Arbeitnehmende - zusätzlich zur Mehrwertsteuererhöhung für die IV - übermässig belastet. Eine Lösung ohne Beitragserhöhungen wäre sozialpolitisch kaum zu begründen. Die Leistungen müssten um das Doppelte wie vorgesehen gekürzt werden, was ohne einen Abbau bei den Grundleistungen unmöglich und somit nicht gerechtfertigt wäre. Zu starke Einschnitte bei der ALV hätten negative Auswirkungen auf die Kosten der anderen Sozialwerke. Beide Varianten sind gegenüber der vorgeschlagenen Lösung mit moderaten Beitragserhöhungen und vertretbaren Einsparungen unterlegen. Ein Verzicht auf die Revision ist wirtschaftlich gesehen deutlich negativer einzustufen als die Wirkungen, die durch die vorgeschlagene Revision erwartet werden. Der ALV kommt im Konjunkturverlauf die Rolle eines automatischen Stabilisators zu. In guten Zeiten übersteigen die Einnahmen die Ausgaben. Der Wirtschaft werden Mittel entzogen, was zu einer Beruhigung der Nachfrage führt. In schlechten Zeiten stützen die Arbeitslosengelder die Einkommen und stabilisieren damit die Konsumausgaben. Der maximale Nettoeffekt liegt in der Grössenordnung von rund 2 Mrd. Franken pro Jahr, was etwa 0,5 Prozentpunkten des BIP entspricht. Die vorgeschlagene Revision gleicht die Einnahmen und Ausgaben der ALV aus; sie erhöht damit die Symmetrie und die Wirkung der automatischen Stabilisation. Die vorgelegte AVIG-Revision, so unsere Erwartungen, soll sich positiv auf die Wirtschaftstätigkeit auswirken - dies umso mehr, als die ALV schneller und dosierter reagiert als jedes andere ausgabengestützte Konjunkturprogramm.

Auswirkungen der Revision

Mit der vorgeschlagenen Revision werden Arbeitnehmende und Arbeitgeber bis zu einer Lohnsumme von 126000 Franken mit zusätzlichen 0,3 Prozentpunkten belastet (je 0,15 Prozentpunkte). Der Lohnbestandteil, welcher darüber hinausgeht, wird bis 315000 Franken vorübergehend mit einem Solidaritätsprozent belastet (Arbeitgeber und Arbeitnehmer je 0,5%). Die ALV hat in der letzten Revision den Beitragssatz von 3% auf 2% gesenkt. Im Vergleich dazu sind die heute vorgeschlagenen Beitragserhöhungen als äusserst moderat einzustufen. Auf der Leistungsseite sind die Zusammenhänge komplizierter. Zusammenfassend kann Folgendes festgehalten werden: - Die vorgeschlagene, gezielte Verstärkung des Versicherungsprinzips führt zu einem ausgewogenen Verhältnis zwischen Beitragszahlungen und Leistungen. 12 Monate Beiträge generieren 12 Monate Leistung, 18 Monate Beiträge generieren 18 Monate Leistung, 22 Monate Beiträge generieren 24 Monate Leistung. Stellensuchende mit weniger als 18 Monaten Beitragsdauer und beitragsbefreite Versicherte werden weniger lange Leistungen erhalten als heute. - Der vorgeschlagene Abbau von falschen Anreizen soll verhindern helfen, dass Personen zu lange ausserhalb der Erwerbsarbeit verweilen und dadurch den Anschluss verlieren. Betroffen sind in erster Linie ältere Stellensuchende und potenzielle Langzeitarbeitslose. Sie sollen stärker dazu angehalten werden, schnell eine Stelle anzunehmen, während die RAV schneller vermitteln sollen. Um Langzeitarbeitslosigkeit zu verhindern, muss es sowohl für die RAV als auch für Stellensuchende das Ziel sein, innerhalb der ersten 12 Monate alles zu unternehmen, um in den Arbeitsprozess zurückzukehren. Für ältere Arbeitnehmende sieht die Revision zusätzliche massgeschneiderte Massnahmen vor.  Die verschiedenen Sparmassnahmen treffen unterschiedliche demografische Gruppen. Auf einzelne Gruppen dürften die Auswirkungen der gesamten Revision eher moderat ausfallen.

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Dora Makausz
Dora Makausz
Leiterin Ressort Integration/Koordination, Staatssekretariat für Wirtschaft SECO, Bern

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