Les finances de la Confédération dans le miroir de l’histoire

L’histoire des finances publiques est marquée par la prédominance des cantons, dont l’influence transparaît dans la législation fédérale, et plus particulièrement au niveau du financement et de l’utilisation du budget de la Confédération. L’économiste allemand Georg Schanz (1890) décrivait déjà le fédéralisme suisse comme un laboratoire d’expérience avant-gardiste. L’étude historique des finances de la Confédération révèle aussi la pertinence de la loi de Popitz sur la force d’attraction de l’État central et donc le glissement permanent des rapports de force entre la Confédération et les cantons
Voir Popitz (1927)..

Les premières ébauches d’une politique budgétaire à l’échelle de la Suisse sont antérieures à la naissance de la Confédération en 1848. Lorsque l’invasion française précipita la chute de l’ancienne Confédération, Hans Conrad Finsler devint le premier ministre des Finances de la toute nouvelle République helvétique (1798–1799). Par la loi du 23 avril 1798, la fortune des cantons fut transférée à la République, sachant qu’après l’intervention française, il ne restait plus grand-chose dans les trésors publics
Voir von Burg (1916).. Finsler proposa de remplacer la dîme par un système de prélèvements moderne comprenant des impôts sur la fortune et sur les successions, des droits de mutation et de timbre, des taxes sur les produits de luxe et les boissons
Voir Weber (1969)..Le principe d’une politique budgétaire unique fit long feu, tout comme la République helvétique. En effet, l’idée d’un État central comme d’un système fiscal centralisé fondé sur les principes de la généralité et de la proportionnalité de l’imposition de la fortune et des revenus des contribuables (principe de l’imposition selon la capacité contributive) tranchait trop nettement avec les idées qui prévalaient jusque-là. Sous l’Acte de Médiation, les compétences fédérales furent limitées et confiées à la Diète fédérale, donc restituées aux cantons. Chaque canton rétribuait lui-même ses députés. Les autres dépenses fédérales étaient financées par les contingents d’argent des cantons, tandis que la rémunération du directeur de la Diète, le Landammann, et celle des deux fonctionnaires de la chancellerie fédérale étaient prises en charge par les cantons directeurs.

Surcharge budgétaire: premières mises en garde du Conseil fédéral

L’instauration de l’État fédéral alla de pair avec l’établissement d’un budget fédéral dès 1849, mais la mise en place d’une politique budgétaire fédérale au sens propre du terme ne se fit que progressivement. Les compétences attribuées à la Confédération concernaient notamment l’armée et, dans le domaine des affaires civiles, les grandes corrections des cours d’eau, la construction de routes dans les Alpes ainsi que, en 1854, la création de l’École polytechnique fédérale. Toutes ces dépenses furent financées par les droits de douane, qui passèrent intégralement sous la souveraineté de la Confédération, ainsi que par la régale des postes.La révision de la Constitution en 1874 permit à la Confédération, désormais autorisée à prélever la taxe d’exemption du service militaire, d’étoffer quelque peu ses bases de financement. Les recettes tirées des droits de douane augmentèrent quant à elles régulièrement jusqu’en 1914 avec l’intensification du trafic de marchandises. Cependant, le budget fédéral souffrait déjà d’une surcharge structurelle, ce qui contraignit le Conseil fédéral à mettre en garde les deux Chambres lors des délibérations sur le budget. Ainsi, le ministre des Finances alors en poste exhorta les parlementaires à mettre un terme à la surenchère et à la course effrénée aux nouvelles dépenses qui caractérisaient les débats sur le budget et nombre de postulats. Il les avertit que, en l’absence de nouvelles sources de recettes, il faudrait procéder à des coupes claires
Voir Weber (1969)..

Imminence de la guerre et crise économique mondiale

En matière de politique budgétaire, la Confédération n’était pas prête à affronter la Grande Guerre de 1914–1918, bien que les tensions politiques aient été perceptibles depuis plusieurs années. Les dépenses de la Confédération augmentèrent massivement: la défense nationale, l’approvisionnement en matières premières et le chômage furent des défis inédits pour la politique budgétaire
Voir Weber (1969).. Étant donné que la guerre avait fortement réduit le produit des droits de douane – principale source de revenus de la Confédération –, ce fut la Banque nationale suisse (BNS) qui prit le relais. Elle se définissait comme une «banque de guerre, dont la tâche principale était d’escompter les bons du Trésor de la Confédération et les effets des Chemins de fer fédéraux»
Voir BNS (2007).. La Suisse connut une forte inflation, et l’indice des prix à la consommation passa de 100 au début de la guerre à 204 à la fin des hostilités. Ce n’est qu’en 1916/17 que de nouvelles recettes vinrent renflouer les caisses de l’État, grâce à la perception d’un impôt de guerre non renouvelable – le premier impôt fédéral direct sur le revenu et la fortune –, qui fut accepté en votation populaire du 6 juin 1915. Plus tard vinrent s’y ajouter un impôt sur les bénéfices de guerre et des droits de timbre fédéraux permanents. Le Conseil fédéral s’accommoda des déficits budgétaires consécutifs aux années de guerre sans commentaires ou presque (voir graphique 2), alors que la question de la pertinence de la politique mise en œuvre par la banque centrale donna lieu à une large controverse
Voir BNS (2007)..Le passage, à la fin des hostilités, à l’élection du Conseil national à la proportionnelle (1919) n’entraîna pas uniquement de profonds changements dans les rapports politiques au niveau fédéral. Il donna également lieu, au plan de la politique budgétaire, à d’intenses discussions sur de nouveaux projets fiscaux et modèles d’assurances sociales. Toutefois, ces projets n’aboutirent pas. Le produit des droits de douane enregistrant une hausse aussi forte qu’inattendue, les comptes de la Confédération renouèrent en effet, dès 1924, avec les chiffres noirs (voir graphique 1).La situation se dégrada à nouveau à partir de 1929: le budget de la Confédération fut lui aussi mis à mal par la crise économique mondiale. Les milieux dirigeants du pays estimèrent alors que l’équilibre budgétaire passait par des efforts d’économie et des recettes supplémentaires, ainsi que par le maintien de l’étalon-or. On assista à un débat au sujet de la «politique déflationniste», qui se termina par une dévaluation du franc suisse de 30% le 26 septembre 1936
Voir BNS (2007)..Face au spectre d’une nouvelle guerre, la politique budgétaire prit un nouveau tournant: des crédits destinés à renforcer la défense nationale furent votés, et on introduisit, pour les couvrir, un «impôt compensatoire» sur le chiffre d’affaires des grossistes. Un projet de réforme en profondeur des finances fédérales, qui visait à instaurer une base constitutionnelle pour les impôts introduits au titre du droit de nécessité, fut rejeté en 1938, tout comme le concept d’un «frein au dépenses».

De nouvelles ressources fiscales

Les années de guerre (1939–1945) grevèrent lourdement les comptes fédéraux (voir graphique 2). Les fonds alloués à la défense nationale représentèrent à eux seuls 8,2 milliards de francs. La quote-part des dépenses passa quasiment du simple au double, soit de 10% à peine à quelque 19% du produit national de l’époque. Soucieux de ne pas répéter ses erreurs de politique budgétaire des années 1914–1918, le Conseil fédéral décida, le 12 janvier 1940, sur la base des pouvoirs extraordinaires qui lui avaient été conférés, la perception d’un impôt sur les bénéfices de guerre destiné à financer les charges spéciales. D’autres sources de recettes vinrent s’y ajouter rapidement: deux contributions uniques au titre de sacrifice pour la défense nationale, une contribution à la défense nationale due par les personnes quittant la Suisse, un impôt sur les produits de luxe, l’impôt pour la défense nationale, l’impôt sur le chiffre d’affaires et, comme mesure d’accompagnement de l’amnistie fiscale de 1944, l’impôt anticipé. Ces trois derniers instruments fiscaux constituèrent par la suite le fondement de l’État providence
Voir UBS (1963)..La Confédération se procura les capitaux nécessaires par le biais de crédits, tant et si bien que la dette publique atteignit la somme de 8,7 milliards de francs en 1947, soit l’équivalent de près de 60% du produit national (voir graphique 3). Ernst Wetter, le Conseiller fédéral alors à la tête du Département fédéral des finances, fit certes part de ses réticences faces aux nombreuses demandes de crédit émanant de la direction de l’armée, mais céda finalement sous la pression des faits.

Après-guerre: échec de l’instauration d’un régime financier séparant fiscalités fédérale et cantonales

La politique budgétaire de l’après-guerre fut marquée par les efforts déployés par le Conseil fédéral en vue d’ancrer de manière permanente dans la Constitution les sources d’impôts instaurées pendant les années de guerre sur la base de ses pleins pouvoirs. Les milieux scientifiques et économiques, les partis, la presse et les autorités espéraient, dans un premier temps, voir émerger une définition nouvelle et durable de l’autonomie financière ainsi qu’une délimitation claire entre les ressources de la Confédération et celles les cantons. Or, dans son message du 22 janvier 1948, le Conseil fédéral se contenta de proposer la poursuite du régime des pleins pouvoirs: outre les droits de timbre et les impôts sur le tabac et sur le chiffre d’affaires, il préconisa la perception d’un impôt sur le revenu et d’un impôt sur la fortune. Comme ce projet fut rejeté en votation populaire du 4 juin 1950, les politiques ne purent que s’accorder sur la prorogation du régime fiscal en vigueur.Stimulées par la reprise conjoncturelle, les recettes fiscales et, plus particulièrement, l’impôt pour la défense nationale ainsi que celui sur le chiffre d’affaires enregistrèrent une progression bien supérieure aux attentes. Aussi le gouvernement ne fut-il soumis à aucune pression pour retrouver le niveau de dépenses de l’avant-guerre. Au contraire, il décida même d’en introduire de nouvelles, notamment pour assainir les CFF et pour financer l’AVS, qui était entrée en vigueur le 1er janvier 1948. L’effet de déplacement ou de cliquet des dépenses publiques décrit plus tard par Peacock et Wisemann (1961), à savoir qu’à chaque crise les dépenses augmentent par palier, se vérifia ainsi une nouvelle fois pour la Suisse. Finalement, la Confédération réussit, durant la période de l’après-guerre, à équilibrer ses comptes financiers pendant de nombreuses années. Malgré les efforts réitérés en vue d’instaurer un régime financier solide, aucun projet susceptible de rallier la majorité autour d’une véritable réforme financière basée sur des entités fiscales séparées pour la Confédération et les cantons ne vit le jour.

Une politique budgétaire au service de la stabilisation de la conjoncture?

Contrairement aux années Trente, la Confédération se concentra, après la Seconde Guerre mondiale, sur une politique anticyclique pour stabiliser la conjoncture. Elle entendait tirer les leçons des erreurs com-mises en matière de politique budgétaire et économique durant la crise économique. L’article économique et conjoncturel introduit en 1947 et en 1978 dans la Constitution fédérale (art. 31quinquies Cst.) ainsi que la réorientation constitutionnelle des finances de la Confédération (art. 42bis Cst.) de 1958 servirent de base
Voir Frey (2007).. Déjà dans son message relatif au compte d’État 1951, le Conseil fédéral énonçait que, globalement, l’État doit dégager des excédents en période de plein emploi et plutôt s’endetter en période de récession
Voir UBS (1963).. Pour faire face à la profonde crise économique consécutive au choc pétrolier, au cours de laquelle le produit national de la Suisse recula de plus de 7% (entre 1974 et 1976), les responsables de la politique économique mirent en œuvre trois programmes de création d’emplois. Ceux-ci furent suivis d’autres plans de stabilisation durant les récessions de 1978, 1982, 1991, 1993, 2003 et 2008/2009
Pour une vue d’ensemble, voir Balastèr (2009)..Une politique budgétaire coordonnée et anticyclique basée sur les théories de Keynes (1936) ne fut jamais vraiment possible en Suisse, étant donné le haut degré d’autonomie des cantons, le rapport particulier des citoyens avec la démocratie directe et le financement ciblé et lié au but des prestations publiques qui en découlent. Les avantages et les inconvénients en furent par la suite amplement discutés dans la littérature scientifique
Voir CESifo Forum (2009/2).. Cela étant, la politique budgétaire menée au cours des 60 dernières années n’a pas démérité par ses effets stabilisateurs. Celle de la Confédération a été anticyclique lors de chaque récession; les cantons agirent de même durant un peu plus de la moitié des années de récession, en s’impliquant de plus en plus
Voir Schaltegger et Weder (2009)..

La RPT et le passage à une politique budgétaire fondée sur des règles

La politique budgétaire actuelle de la Confédération s’articule autour de deux projets majeurs: la réforme de la péréquation financière (RPT) et le frein à l’endettement. La RPT est en vigueur depuis le 1er janvier 2008. Le système de transferts entre la Confédération et les cantons appliqué jusqu’à la fin de 2007 était un produit de l’histoire que le Conseil fédéral avait déjà tenté à maintes reprises de réformer: ainsi, en 1938, une commission d’experts avait soumis un projet de nouvelle répartition des tâches entre la Confédération et les cantons. Aucune délimitation claire n’ayant toutefois pu être trouvée, le projet ne déboucha sur aucune réforme digne de ce nom
Voir Weber (1969).. L’article sur l’encouragement de la péréquation financière fut finalement ancré dans la Constitution en 1958 (art. 42ter Cst.). Au fil des ans, il en résulta une centralisation croissante des tâches étatiques. Le fédéralisme d’exécution relatif aux tâches et aux financements communs de la Confédération et des cantons entraîna un affaiblissement progressif de la responsabilité en matière de tâches et de recettes et multiplia les tentations débouchant sur un emploi inefficace des moyens alloués.S’agissant de l’équivalence fiscale des prestations publiques, la RPT a permis de désenchevêtrer les tâches et les compétences entre la Confédération et les cantons et donc de créer les bases nécessaires à une exécution des tâches efficace. Ce système de péréquation entièrement nouveau a, en outre, permis de corriger les effets pervers de l’ancienne péréquation financière. Il a, pour l’essentiel, remplacé les suppléments péréquatifs affectés par des contributions à libre disposition. Cependant, l’efficacité du nouveau système dépendra en grande partie des taux d’absorption marginaux auxquels les cantons devront faire face sur la base de la péréquation horizontale des ressources. Si la capacité économique d’un canton augmente légèrement du fait de l’implantation de nouvelles entreprises et que cela influence positivement l’indice des ressources, ce canton devra verser un montant légèrement supérieur à la péréquation horizontale des ressources ou, s’il est bénéficiaire, percevra une subvention légèrement inférieure. Il devient ainsi moins tentant de jouer sur la base d’imposition
Voir Feld (2009).. Depuis que le peuple et les cantons ont voté sur la RPT le 28 novembre 2004, le principe de l’équivalence fiscale a été à maintes reprises violé, par exemple dans le cadre de la politique de formation ou familiale. Le principe de la péréquation et de la redistribution continue donc de primer la question de l’attribution appropriée des compétences en matière de dépenses et de recettes.Le frein à l’endettement introduit en 2003 à l’échelle fédérale en vue de soumettre la politique budgétaire à des règles avait aussi été précédé de plusieurs tentatives. Des projets visant à réduire les dépenses avaient déjà été soumis au peuple en 1953, 1956 et 1974, pour être systématiquement rejetés. Étant donné les effets peu concluants du frein aux dépenses adopté en 1995, les politiques remirent l’ouvrage sur le métier et présentèrent un projet abouti qui fut accepté le 2 décembre 2001 à une majorité de 85% des voix
Voir Frey (2007).. Les expériences des cantons – Saint-Gall, dès 1929, avait introduit avec succès des règles budgétaires – servirent de base conceptuelle. La diminution de l’endettement public observée ces dernières années est due non seulement à l’évolution conjoncturelle favorable, mais aussi et surtout au frein à l’endettement et à son application, qui a nécessité deux programmes d’allègement budgétaire (PAB03 et PAB04). Depuis 2004, le déficit de la Confédération a ainsi pu être réduit de 13 milliards de francs. En vigueur depuis le début de 2010, la règle complémentaire au frein à l’endettement, qui porte sur les dépenses extraordinaires de la Confédération, doit éviter une augmentation incontrôlée de l’endettement.Il est encore trop tôt pour se prononcer sur la capacité du frein à l’endettement à assainir durablement le budget de la Confédération. Une fois la crise financière et économique surmontée, les efforts de stabilisation conjoncturelle pourront être abandonnés pour redonner la priorité aux mesures visant la durabilité du taux d’endettement. Les années à venir seront donc une véritable épreuve du feu pour la politique budgétaire suisse et sa réglementation
Voir Weder et Schaltegger (2009)..

Graphique 1 «Recettes et dépenses de la Confédération, 1920–2010»

Graphique 3 «Évolution des dettes dans quelques pays, 1920–2010»

Graphique 2 «Déficits de la Confédération (1920–2010)»

Encadré 1: Chronologie de la politique fiscale de la Confédération1848 Perception de droits de douane fédéraux, avec dédommagement des cantons par une participation à leur produit; compétence de la Confédération de percevoir des contingents d’argent auprès des cantons (ils ne furent perçus qu’une seule fois, en 1849)1874 Introduction de la taxe d’exemption du service militaire; suppression de la participation des cantons aux droits de douane fédéraux1885 Monopole de l’alcool de la Confédération avec compétence d’imposition correspondante1915 Perception d’un impôt de guerre non renouvelable sur la fortune et le produit du travail des personnes physiques ainsi que sur le capital des personnes morales pour les années 1916 et 19171916 Perception d’un impôt sur les bénéfices de guerre, à savoir sur les rendements supplémentaires acquis pendant les années 1915 à 1920 dans les branches du commerce, de l’artisanat et de l’industrie, par rapport aux années 1912 à 19131919 Perception d’un nouvel impôt de guerre extraordinaire sur la fortune, le produit du travail, le capital et le bénéfice pour les années 1921/1924, 1925/1928 et 1929/1932 1921 Introduction d’un droit de timbre sur les coupons1925 Compétence d’imposition du tabac pour l’assurance-vieillesse et survivants1934 Perception d’une contribution fédérale de crise sur le revenu des personnes physiques et sur le bénéfice net des sociétés anonymes et des sociétés coopératives; introduction d’un impôt général sur les boissons ne frappant pas les producteurs indigènes de vin et de cidre 1940 Perception, en vertu des pouvoirs extraordinaires conférés au Conseil fédéral en 1939, d’une contribution unique au titre de sacrifice pour la défense nationale prélevée sur la fortune des personnes physiques et assortie d’une amnistie fiscale générale, d’un impôt pour la défense nationale sur le revenu, la fortune, le bénéfice net, le capital et les réserves, ainsi que d’un impôt sur le chiffre d’affaires (impôt dit compensatoire) 1941 Perception d’une contribution à la défense nationale sur la fortune due par les ressortissants suisses quittant le pays1941 Perception d’un impôt sur le luxe sur le chiffre d’affaires des détaillants1944 Introduction, en même temps qu’une amnistie fiscale générale, d’un impôt anticipé remboursable frappant les mêmes rendements que ceux soumis à l’impôt pour la défense nationale perçu à la source et destiné à encourager la probité fiscale1958 Acceptation par le peuple et les cantons d’un nouveau régime financier de la Confédération: les impôts pour la défense nationale et sur le chiffre d’affaires instaurés sur la base des pleins pouvoirs de la Confédération sont ancrés dans la Constitution et entrent en vigueur en 1959. L’impôt sur la fortune des personnes physiques est aboli et les principes de la péréquation financière sont inscrits dans la Constitution.1974 Loi fédérale sur la compensation des effets de la progression à froid lorsque le renchérissement cumulé atteint 7% depuis la dernière adaptation1977 Le peuple et les cantons rejettent la réforme du régime de l’impôt sur le chiffre d’affaires (transformation de l’impôt sur le chiffre d’affaires en un impôt fondé sur le système de la valeur ajoutée) et du régime de l’impôt fédéral direct (remplacement de l’impôt pour la défense nationale), mais acceptent les principes d’une harmonisation fiscale formelle entre les cantons.1978 Introduction de l’article conjoncturel dans la Constitution fédérale et donc du droit de mettre en œuvre des instruments de politique fiscale en vue de stabiliser la conjoncture1979 Rejet par le peuple et les cantons de la réforme de l’impôt sur le chiffre d’affaires et de l’impôt fédéral direct1984 Approbation par le peuple et les cantons de l’introduction d’une taxe sur les poids lourds et d’une vignette pour l’utilisation des routes nationales1990 Acceptation de la loi fédérale sur l’impôt fédéral direct (LIFD) ainsi que de la loi fédérale sur l’harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (LHID) 1993 Approbation par le peuple et les cantons du passage de l’impôt sur le chiffre d’affaires à la taxe sur la valeur ajoutée 1994 Acceptation par le peuple et les cantons de la perception d’une redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations (= possibilité de remplacer la taxe forfaitaire par une taxe kilométrique) 1996 Introduction d’un taux de TVA spécial pour l’hôtellerie 1997 Acceptation de la réforme de l’imposition des sociétés 1997 par les Chambres fédérales: introduction de l’impôt proportionnel sur le bénéfice des sociétés (taux de 8,5%); abolition de l’impôt sur le capital; extension de la réduction pour participation pour les holdings 2000 Sur la base de la suppression de l’interdiction des maisons de jeu, introduction d’un impôt sur les casinos perçu sur le produit brut des jeux 2004 Acceptation par le peuple et les cantons de la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons2004 Introduction d’une retenue d’impôt pour tous les intérêts versés par un agent payeur sis en Suisse à une personne physique ayant son domicile fiscal dans un État membre de l’UE (accord sur la fiscalité de l’épargne)2008 Acceptation par le peuple et les cantons de la réforme de l’imposition des entreprises II prévoyant un allègement de l’impo-sition des dividendes

Encadré 2: Bibliographie – Balastèr P., «La politique financière de la Confédération face à la conjoncture, de 1975 à nos jours», dans La Vie économique, 3/2009, p. 26–30. – Banque Nationale Suisse, Banque nationale suisse 1907–2007, éd. Neue Zürcher Zeitung, Zurich, 2007.– Burg W. von, Die Entwicklung der schweizerischen Bundesfinanzen 1848–1912, Tanner, Berne, 1916.– CESifo Forum 10/2, Fiscal Policy in Recession, CESifo, Munich, 2009.– Feld L.P., Une harmonisation fiscale matérielle est-elle nécessaire en Suisse?, economiesuisse, Zurich, 2009. – Frey, Die Finanzpolitik des Bundes seit 1960. Bericht im Auftrag der Kommission für Konjunkturfragen, Bâle, 2007, CREMA.– Keynes J.M., The General Theory of Employment, Interest and Money, Londres, 1936, MacMillan.– Peacock A.T. et Wiseman J., The Growth of Public Expenditures in the United Kingdom, Princeton University Press, Princeton, 1961.– Popitz J., «Der Finanzausgleich», dans W. Gerloff et F. Meisel (éd.), Handbuch der Finanzwissenschaft, vol. 2, Tübingen, 1927, pp. 338–375.– Schaltegger C.A. et Weder M., Fiskalpolitik als antizyklisches Instrument? Eine Betrachtung der Schweiz, Crema-Working Paper n° 2009/24, 2009.– Schanz G., Die Steuern der Schweiz in ihrer Entwicklung seit Beginn des 19. Jahrhunderts, 5 vol., 1890.– Union de Banques Suisses, Ein Vierteljahrhundert Bundesfinanzen, UBS, Zurich, 1963.– Wagner A., Grundlegung der politischen Ökonomie, C. F. Winter’sche Verlagshandlung, Leipzig, 1892.– Weber M., Geschichte der schweizerischen Bundesfinanzen, Berne, 1969, Paul Haupt.– Weder M. et Schaltegger C.A., Hausse de l’endettement: un défi pour l’après-crise, economiesuisse, Zurich, 2009.