Partenaire ou concurrente de la Banque mondiale ?

Du point de vue chinois, la Banque asiatique d’investissement dans les infrastructures (AIIB) dans les infrastructures représente un outil indispensable pour améliorer la présence d’une puissance économique émergente dans l’architecture multilatérale du développement. L’AIIB enrichira indubitablement le paysage des banques multilatérales de développement. Ce sera d’abord une nouvelle concurrente – principalement de la Banque asiatique de développement[1] – en ce qui concerne la solidité des projets d’investissement préparés, la qualification du personnel ou la mobilisation de fonds étrangers.
L’AIIB pourra aussi renforcer le respect, par les banques de développement existantes, de normes de qualité élevées et harmonisées, soit par le financement commun de grands projets d’infrastructure, soit par le partage de conseils en matière de stratégie. La création de l’AIIB devrait encourager la Banque mondiale[2] (voir tableau) à accélérer les réformes en cours.

Les cinq institutions du Groupe de la Banque mondiale

Source : ministère allemand de la Coopération économique et du développement / La Vie économique

Dépendance des banques de développement vis-à-vis de la Chine

La Chine est le pays qui enregistre les balances courantes excédentaires les plus importantes et constitue de la sorte le plus grand épargnant du monde. Elle absorbe à peu près 50 % de la production mondiale de matières premières. Elle investit à l’étranger des sommes colossales, tant sur le plan bilatéral que multilatéral, dans des projets tels que la construction d’une nouvelle voie maritime à travers le Nicaragua pour concurrencer le canal de Panama. Elle assume en outre un rôle de leader des pays en développement dans la plupart des négociations internationales de premier plan. En d’autres termes, ce pays est devenu l’un des acteurs incontournables du développement. Aucun des Objectifs de développement durable, convenus cette année par l’ONU, ne sera atteint sans le soutien de la Chine, de ses finances et de ses entreprises.
La Chine a compris que, pour renforcer sa légitimité en tant qu’acteur du développement en Asie, en Afrique et en Amérique latine, il lui faut engager une partie de ses excédents dans des canaux multilatéraux. Elle a également compris qu’elle doit s’orienter vers le respect des normes et des politiques d’investissement internationales. L’AIIB lui permettra de mieux réaliser cet objectif que la banque moins équilibrée des Brics[3]. C’est dans ce contexte qu’il faut situer l’invitation très large faite aux membres fondateurs de constituer et de capitaliser l’AIIB, de même que le dialogue en cours avec des organisations multilatérales comme la Banque mondiale pour concevoir les statuts et règlements de l’AIIB.
Le succès du système des banques multilatérales de développement dépend de son effort collectif pour intégrer à part entière la plus grande économie nationale du monde. Pour des raisons politiques, la Banque asiatique de développement n’a pas été en mesure de s’adapter à la nouvelle réalité chinoise.
Du point de vue de la Banque mondiale, il est crucial d’avoir de bons rapports avec le nouvel acteur, car cette institution est étroitement liée à la Chine, soit par les achats publics de biens d’infrastructure – dont ce pays est de loin le fournisseur le plus important –, soit par le financement commun de programmes de la Société financière internationale (SFI). La Banque mondiale n’a donc aucun intérêt à rechercher la confrontation et devra tenter d’intégrer l’initiative chinoise dans le système multilatéral. Il est d’ailleurs normal que l’arrivée d’un nouvel acteur suscite des tensions. Il en résultera un nouvel équilibre et des formes efficaces de coopération entre les banques de développement.

La mondialisation exige une nouvelle définition du rôle de la Banque mondiale

Au cours des sept décennies écoulées depuis sa fondation à Bretton Woods en 1944, la Banque mondiale a consolidé sa réputation de banque multilatérale visionnaire. Elle a fait preuve d’agilité et a abandonné son mandat initial, à savoir la reconstruction des pays victimes de la guerre, pour se consacrer à la réduction de la pauvreté.
Le Groupe de la Banque mondiale (GBM) n’a cessé d’adapter sa palette d’instruments et son organisation aux nouvelles exigences. Ainsi, en 1988, a été fondée l’Agence multilatérale de garantie des investissements (AMGI), qui assure les investissements privés contre les risques politiques. Depuis les années nonante, la Banque mondiale soutient en outre la transition en Europe de l’Est. Elle n’a cependant jamais abandonné son cœur de métier, soit le financement à long terme des infrastructures publiques de base. Celles-ci représentent toujours 70 % du portefeuille, les trois secteurs principaux étant les transports, l’énergie et l’eau.
Grâce à ses compétences spécialisées ainsi qu’à sa portée et à sa présence universelles, la Banque mondiale assume un rôle de leader dans les questions urgentes de développement de ses pays partenaires. Ces quinze dernières années, elle a lancé et gère de plus en plus de fonds de développement soit thématiques, soit géographiques, fréquemment financés par des fonds étrangers issus de donneurs bilatéraux. De nos jours, plus d’un tiers des 15 000 collaborateurs de la Banque mondiale travaillent dans de tels fonds fiduciaires. La valeur totale des quelque 800 fonds inscrits à son portefeuille s’élève à 45 milliards de dollars.
La Banque mondiale a fait ses preuves en tant qu’instrument multilatéral capable de mettre sur pied des biens publics mondiaux dans des domaines comme la protection du climat, la sécurité alimentaire, le désendettement des pays les plus pauvres ou, tout récemment, la maîtrise de l’épidémie d’Ebola en Afrique occidentale. À travers la SFI, elle finance en outre le secteur privé dans les pays en développement d’une manière à la fois novatrice et profitable.
La Banque mondiale fait cependant face à un défi. Si elle entend rester en phase avec le dynamisme inhabituel de la mondialisation, elle doit adapter la façon dont elle conçoit son rôle. Ainsi, son actionnariat est toujours dominé par les pays donateurs traditionnels, principalement les États-Unis, le Japon et les Européens. Or, Washington, dont la part de capital dépasse 15 %, n’est pas près de renoncer à sa minorité de blocage. Les pays émergents à forte croissance, comme la Chine, l’Inde ou l’Indonésie, restent donc nettement sous-représentés.
À cela s’ajoute que la présidence de la Banque mondiale est traditionnellement attribuée aux États-Unis et celle du Fonds monétaire international (FMI) à l’Europe. Il n’est pas surprenant que, des 25 directeurs exécutifs de la Banque mondiale, presque un tiers proviennent actuellement du Vieux Continent[4]. La recherche d’une formule moderne et équilibrée d’attribution des parts de capital est en cours.

De la banque à l’établissement de conseil

Contrairement à la situation qui prévalait pendant les décennies qui ont immédiatement suivi la Deuxième Guerre mondiale, la Banque mondiale n’est plus l’unique, ni même la première source de financement des pays en développement. Même les pays pauvres disposent d’un vaste choix avec les banques régionales et nationales de développement, les œuvres d’entraide privées, les investissements étrangers directs ou les partenariats public-privé. Les recettes fiscales ont, par ailleurs, augmenté dans la plupart des pays en développement. Enfin ces États ont plus de facilité à emprunter sur les marchés de capitaux privés qu’autrefois. Le programme de la Banque mondiale ne finance donc plus qu’un petit pourcentage des budgets publics des pays en développement.
Comment la Banque mondiale pourrait-elle améliorer sa raison d’être ? L’alternative est la suivante : soit elle augmente substantiellement son capital, soit elle change de modèle d’affaires et passe de la banque de développement à un établissement fournissant des conseils stratégiques, application comprise, tout en mobilisant, administrant et regroupant de façon optimale les ressources d’autres acteurs. En fait, la Banque mondiale s’est déjà réorientée fortement dans ce sens et est aujourd’hui un hybride des deux modèles. Elle agit avec succès comme catalyseur de capitaux indigènes et internationaux, selon la devise « des milliards aux billions ».
En ce nouveau millénaire, la distinction entre pays en développement et pays industrialisés est dépassée, mais, à la Banque mondiale, elle constitue toujours le critère des questions de gouvernance et d’accès aux crédits. Or, ce sont justement les pays émergents, Chine en tête, qui mettent à l’épreuve la crédibilité et l’efficacité du système multilatéral : eux-mêmes revendiquent toujours des fonds (modestes) pour se développer, mais ne participent qu’avec réticence à l’octroi de fonds concessionnels. Le système actuel des deux catégories menace non seulement de provoquer des blocages au sein de la Banque mondiale, mais s’est encore avéré extrêmement handicapant et tenace dans d’autres processus multilatéraux, à commencer par les négociations de l’ONU sur le climat.
Réexaminer ces questions améliorerait encore l’acceptation et la force de frappe du financement multilatéral du développement, notamment celles de l’Association internationale de développement (IDA), qui fait partie du GBM. La fondation de l’AIIB permettra à la Chine de renforcer son rôle multilatéral et ses responsabilités. Parallèlement, cela devrait encourager la Banque mondiale à avancer rigoureusement dans les questions de stratégie évoquées plus haut.

L’AIIB respecte les normes environnementales et sociales

En matière d’octroi de crédits, l’AIIB connaîtra un problème familier à toutes les banques de développement : si les investissements requis dans les pays en développement pour les infrastructures sont pratiquement illimités – en Asie, on les estime par exemple à plus de 700 milliards de francs par an –, les projets satisfaisant à tous les critères des banques de développement sont extrêmement rares.
À l’origine, on craignait qu’en se soustrayant aux normes environnementales et sociales, l’AIIB ne « débauche » des projets de la Banque mondiale et n’en mine les efforts en faveur de la durabilité. Or, toutes les démarches entreprises jusqu’ici par ce nouvel acteur démontrent heureusement qu’il entend mettre sur pied un système moderne de normes environnementales et sociales, qui s’inspire étroitement de celui de la Banque mondiale. Il en va de même de la politique de l’AIIB en matière d’achats publics ou d’accès aux informations. Cette harmonisation des normes facilite donc l’examen et le financement communs de grands projets d’infrastructure en liaison avec d’autres banques de développement, ce qui est un but avoué de l’AIIB.
Contrairement à la Banque mondiale, l’AIIB cultive à dessein une structure de gouvernance extrêmement svelte, ne prévoyant par exemple pas de conseil d’administration permanent. Si cela a l’avantage de réduire les coûts, l’inconvénient est un ancrage plus faible dans les pays membres. Quant aux ressources humaines, il faudra continuer d’observer si l’AIIB débauche de façon ciblée des cadres supérieurs de la Banque mondiale pour se garantir un envol rapide et professionnel. En principe, vu les barrières linguistiques et autres (image et qualité de la vie à Pékin, etc.), l’AIIB devrait avoir plus de peine à attirer des spécialistes étrangers que les institutions de Bretton Woods.
En revanche, si l’AIIB pratique une stratégie agressive en matière de mobilisation de fonds étrangers, la Banque mondiale en sera affectée. Les banques privées, caisses de retraite ou fonds publics qui investissent parallèlement à la SFI orientent leurs décisions davantage en fonction du gain que des priorités politiques de Washington ou de Pékin. Ces bailleurs de fonds se tourneront donc de préférence vers l’AIIB si leurs investissements leur promettent des rendements supérieurs.
Pour sponsoriser le développement, l’AIIB parviendra-t-elle en outre à s’ouvrir d’autres sources externes d’approvisionnement en Chine même, par exemple des entreprises publiques disposant de capitaux importants ou des millionnaires chinois, devenus entre-temps nombreux ? Cela aussi serait concevable.

Les villes et les provinces, des clientes potentielles

Les cibles potentielles de l’AIIB sont en particulier les villes, les provinces et leurs entreprises de distribution, car le GBM ne couvre que partiellement cette clientèle, qui ne dispose souvent pas de garantie d’État. En effet, alors que la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (Bird) se focalise sur les gouvernements nationaux, la SFI se concentre sur le secteur privé. Si l’AIIB parvenait donc à combler cette lacune stratégique, le paysage multilatéral en serait complété de façon parfaite. À ce propos, il faut noter que, dans le monde entier, une grande partie des infrastructures sont financées et construites à l’échelon infranational et que le nombre de clients potentiels est considérable dans des pays comme la Chine, l’Inde ou l’Indonésie.
Enfin, la Banque mondiale et l’AIIB devront aussi coopérer pour accorder leurs programmes nationaux à moyen terme ou mener le dialogue politique avec les gouvernements partenaires. Une stratégie concertée pourrait considérablement améliorer leur crédibilité et leur efficacité, alors que les recommandations contradictoires des partenaires au développement se neutralisent ou sèment la confusion.
Grâce à ses compétences spécialisées, l’AIIB s’imposera sans doute comme acteur qualifié. Elle cherchera à avoir la primauté dans les questions régionales urgentes et les initiatives spécifiques. Ce faisant, elle concurrencera davantage la Banque asiatique de développement que la Banque mondiale. En effet, cette dernière ne bénéficie pas seulement de l’avantage d’occuper déjà avec succès plusieurs terrains thématiques, mais est encore prédestinée, en tant qu’institution mondiale, à mettre en œuvre un programme universel, comme le sont les Objectifs de développement durable de l’ONU.

La concurrence stimule les affaires

Il n’en reste pas moins que l’AIIB sera en concurrence avec la Banque mondiale. L’essentiel est que cette compétition soit loyale et que l’AIIB s’engage à respecter les normes internationales, ce qui semble être son ambition, à en croire l’état actuel des débats. Dans ces conditions, les banques de développement subissent la même règle que le secteur privé : la concurrence stimule les affaires. Chose intéressante, la devise de l’AIIB, « lean, clean and green » (économique, propre et vert), correspond à maints égards aux réformes en cours au sein de la Banque mondiale.
La Suisse devrait s’engager activement dans les deux institutions – Banque mondiale et AIIB – en faveur du respect des normes harmonisées et d’une collaboration fructueuse. Elle devra veiller à ce qu’avec presque 30 % du capital, l’État dominant (où la banque a aussi son siège), soit la Chine, n’instrumentalise pas l’AIIB à son profit. Il faut que les décisions d’investir servent en premier lieu à la réduction de la pauvreté et non à des fins géopolitiques. Enfin, en matière d’infrastructures, l’AIIB devrait mobiliser les connaissances et les fonds du secteur privé plutôt que de suivre les modèles purement étatiques d’inspiration chinoise. Tout cela devrait lui permettre de renforcer le système des banques multilatérales de développement.

1. La Banque asiatique de développement (BAD) compte 67 membres, dont la Chine, les États-Unis et la Suisse. []
2. Par Banque mondiale, on désigne ici l’ensemble du Groupe de la Banque mondiale (GBM). Toutes les institutions du GBM sont énumérées dans le tableau final. []
3. La Nouvelle banque de développement (New Development Bank, NDB) a été fondée le 15 juillet 2014 par le Brésil, la Russie, l’Inde, la Chine et l’Afrique du Sud. Sa capitalisation et Sa structure de gouvernance sont axées unilatéralement sur ces cinq pays émergents. []
4. Grande-Bretagne, France, Allemagne, Italie, Pays-Bas, Belgique, Finlande et Suisse. []