Pas de fonds souverain sans stratégie

On débat actuellement de l’éventualité d’un fonds souverain en Suisse. Du côté des partisans, on y voit la possibilité de stimuler l’industrie nationale ou le moyen d’affaiblir systématiquement le franc. Les adversaires, eux, craignent une perte d’indépendance pour la Banque nationale suisse (voir encadré). Un bon moyen de départager les arguments des uns et des autres est de regarder ce qui se passe à l’étranger. Quels États gèrent un fonds souverain ? Quels buts poursuivent-ils ? Comment investissent-ils leur patrimoine ?

Selon le Fonds monétaire international (FMI), les fonds souverains sont des fonds de placement étatiques à visée économique. Leur financement est souvent assuré par des réserves de devises, investies à long terme pour le bien des générations futures. Dans la plupart des cas, dont le fonds norvégien souvent cité, l’argent provient des exportations de pétrole ou de gaz. Cela n’empêche pas certains pays pauvres en matières premières, comme Singapour, de disposer d’un fonds souverain pour gérer les réserves de devises.

Selon les sources, il existe entre quarante et septante fonds souverains. Leur valeur est estimée à quelque 7 billions de francs, soit plus que les 6,5 billions de francs d’actifs gérés par les fonds spéculatifs et les fonds de capital-risque privés^[1]. Les dix principaux fonds souverains gèrent à eux seuls les trois quarts des actifs de tous les fonds souverains (voir tableau). À l’exception de la Norvège, ils se situent tous dans la zone arabo-asiatique. Leurs capitaux proviennent pour moitié des ventes de pétrole. Le reste découle de la vente de matières premières, telles que le gaz ou le charbon, des droits de concession pour leur extraction, de la vente de sociétés ou de biens étatiques, ou encore, de manière générale, des excédents de la balance commerciale.

Les dix principaux fonds souverains (juin 2015)

Pays	Fonds souverain	Fortune en milliards de francs	Année de création	Source de richesse
Norvège	Government Pension Fund Global	824	1990	Pétrole
Émirats arabes unis	Abu Dhabi Investment Authority	722	1976	Pétrole
Chine	China Investment Corporation	610	2007	Autres
Arabie saoudite	Sama Foreign Holdings	707	n. d.	Pétrole
Koweït	Kuwait Investment Authority	512	1953	Pétrole
Chine	Safe Investment Company	511	1997	Autres
Chine (Hong Kong)	Hong Kong Monetary Authority	374	1993	Autres
Singapour	Government of Singapore Investment	321	1981	Autres
Qatar	Qatar Investment Authority	239	2005	Pétrole, gaz
Chine	National Social Security Fund	220	2000	Autres

Source : Swfinstitute.org / La Vie économique

Stabilité et économie sont les principales motivations

Les fonds souverains poursuivent des objectifs différents. Souvent, il s’agit de fonds de stabilisation, réputés fournir des ressources financières au pays lorsque les recettes issues de la vente des matières premières diminuent ou que les ressources s’épuisent. Un peu moins connus, les fonds d’épargne pour les générations futures permettent d’éviter une forte réévaluation de la monnaie nationale par le truchement des ventes de matières premières. Ce mécanisme, aussi baptisé « syndrome hollandais », apparaît lorsqu’un pays exporte des matières premières en grandes quantités, entraînant un important excédent commercial. Outre une forte appréciation de la monnaie du pays concerné, il provoque un ralentissement des exportations d’industries tierces, ce qui se traduit par une forte augmentation du chômage. Les Pays-Bas ont vécu une telle expérience dans les années soixante, après la découverte d’importants gisements de gaz naturel et l’exportation de gaz à grande échelle, d’où le nom de ce phénomène.

Ces réserves de devises poursuivent encore d’autres objectifs : elles doivent générer des rendements élevés, promouvoir des projets socioéconomiques ou des industries précises et garantir les prestations des caisses de retraite. Le fonds norvégien se compose, par exemple, d’une partie globale et d’une autre nationale. Alors que la première s’emploie d’abord à obtenir des rendements conformes au marché, la seconde poursuit un but politique en encourageant l’industrie nationale. La réflexion sous-jacente est évidente : l’industrie norvégienne doit ainsi pouvoir compenser ses pertes de revenu, lorsque ses gisements pétroliers se tariront.

Aucune stratégie de placement cohérente

La majorité des fonds souverains, surtout ceux de la zone arabo-asiatique, restent plutôt discrets sur leurs placements. Il est donc difficile d’analyser la question sans alimenter des critiques toujours plus vives. Il y a lieu de se référer aux rapports de gestion publiés par ces fonds, mais aussi aux diverses études universitaires réalisées à leur propos.

Selon une étude réalisée en 2008 par Christopher Balding, un enseignant étasunien à Pékin, les fonds souverains devraient préserver le patrimoine de l’État. Cela les contraindrait à suivre une stratégie de placement plutôt conservatrice, en investissant d’abord dans des placements liquides, tels qu’emprunts d’État, obligations d’entreprises et actions à forte capitalisation. Selon une autre étude datant de 2011, les fonds souverains ont tendance à investir davantage dans des placements illiquides, tels que les fonds privés de capital-risque, à l’instar des caisses de retraite[2]. En outre, une grande partie des actifs sont injectés dans des placements nationaux, en particulier dans des entreprises du secteur financier[3]. Cela confirme la thèse que les fonds souverains poursuivent aussi des objectifs de politique économique, car ils investissent généralement dans les entreprises nationales en période de crise. Ils font ainsi office de « prêteur en dernier ressort »[4]. Dans les pays émergents, ils servent à stimuler le transfert de connaissances en investissant en particulier dans des sociétés financières.

Stratégies de placement des fonds souverains

Remarque : ce tableau reflète la stratégie de placement des dix principaux fonds souverains. Trois d’entre eux ne fournissent aucune information dans leur rapport de gestion : Sama, AFE et Qatar Investment Authority. Les informations sont rudimentaires pour les fonds suivants : Kuwait Investment Authority, Hong Kong Monetary Authority et National Social Security Fund.

Source : rapports de gestion des fonds souverains / La Vie économique

Il est impossible de déterminer une stratégie de placement « spécifique » en lisant les rapports de gestion des dix principaux fonds souverains. La part en actions du fonds de Hong Kong se monte à 18 %, tandis que celle du fonds norvégien atteint 60 %. La part des placements alternatifs (y compris immobiliers) varie entre 5 % (Norvège) et 38 % (China Investment Corporation).

Les diverses catégories de placements présentent des différences considérables. Le fonds norvégien investit majoritairement dans les emprunts d’État et les actions cotées en Bourse dans les pays développés, et seulement 5 % en immobilier^[5]. D’autres fonds, en revanche, n’investissent que très peu en emprunts d’État, mais davantage en placements alternatifs illiquides, tels que les fonds privés de capital-risque, les infrastructures ou les fonds spéculatifs.

Un consensus improbable en Suisse

En conclusion, l’analyse montre que les fonds souverains n’ont pas de stratégie de placement qui leur soit « typique », contrairement aux caisses de retraite suisses. Leurs objectifs ne sont, toutefois, pas les mêmes et elles n’ont pas la même tolérance au risque.

Les fonds souverains gèrent une masse considérable d’actifs sur le plan mondial, mais on manque souvent de données précises à leur sujet : l’appel à une meilleure transparence est donc amplement justifié. En ce qui concerne la Suisse, force est de constater qu’un fonds souverain peut servir des intérêts et des objectifs très différents, souvent concurrents. Il paraît donc peu probable qu’une telle idée réunisse un large consensus. Or, cette base est indispensable.

1. Actifs des septante principaux fonds souverains du monde. Source : Sovereign Wealth Fund Institute (SWFI), décembre 2014 et Preqin (2015). []
2. Dyck et Morse (2011). []
3. Balding (2008) ; Chhaochharia et Laeven (2009); Bernstein, Lerner et Schoar (2013). []
4. Raymond (2010). []
5. La quote-part immobilière s’élève actuellement à 1 % et sera amenée progressivement à 5 %. []