Terrorismus und seine Herausforderungen in der Aussenpolitik

Mit den Anschlägen vom 11. September 2001 hat der internationale Terrorismus eine neue Dimension erreicht. Sie führten allen Staaten die Aktualität und Dimension der terroristischen Gefahr vor Augen. Die Anschläge hatten – nebst unmittelbarem Leid der Direktbetroffenen – weit reichende, zum Teil verheerende Auswirkungen: Krieg in Afghanistan und Irak, Zunahme der Privatisierung staatlicher Funktionen in Konflikten, Umwälzungen in verschiedenen Wirtschaftsbereichen wie Luftfahrt, Tourismus oder Versicherungswesen, steigende Ausgaben für Sicherheit und Militär, Stilisierung der Muslime zum Feindbild sowie Verletzungen des humanitären Völkerrechts im «Krieg gegen den Terrorismus».

Weltweite Bedrohung

Im Bericht «Lage- und Gefährdungsanalyse Schweiz nach den Terroranschlägen vom 11. September 2001» vom 20. Juni 2002 des Bundesrates zuhanden des Parlaments1 wird die Wahrscheinlichkeit als gering eingeschätzt, dass die Schweiz und schweizerische Einrichtungen oder Personen ein primäres Ziel terroristischer Akte darstellen könnten. Angesichts der Potenziale und Absichten terroristischer Organisationen sei es aber jederzeit möglich, dass die Schweiz oder ihre Einwohnerinnen und Einwohner von Terrorakten betroffen sein können. Das Bild des terroristischen Attentäters hat sich gewandelt. Ging man früher von einem sektiererischen Einzeloder Kleingruppenkämpfer aus, wurden die Anschläge in Madrid oder London durch zumeist gebildete, erwerbstätige, in die westliche Gesellschaft integrierte Täter verübt. Damit ist es schwieriger geworden, einen «Gegner» auszumachen, ihn berechnen und schliesslich zur Verantwortung ziehen zu können. Terrorismus ist plötzlich zu einer weltweiten Bedrohung geworden, welche jede und jeden betrifft oder mittelbar in seinem Verhalten beeinflusst. Die Breite der Koalition gegen den internationalen Terrorismus zeigt, dass die meisten Staaten im Terrorismus einen Angriff auf die Gesellschaft sehen. Es erstaunt daher nicht, dass seit dem 11. September 2001 in fast allen internationalen Foren das Thema Terrorismusbekämpfung prominent behandelt wird. Früher eher ein Randthema, das etwa von regional besonders betroffenen Staaten aufgegriffen wurde, zieht sich das Thema heute wie ein roter Faden durch die Debatten der internationalen Organisationen (UNO, Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa OSZE, Europarat). Im Folgenden beschränken sich die Ausführungen weitgehend auf die Bemühungen innerhalb der UNO.

Fehlende international anerkannte Definition

Eine international anerkannte Definition von Terrorismus gibt es (noch) nicht. Nach wie vor wird zwischen dem absoluten Gewaltverbot einerseits und dem Recht von Befreiungsbewegungen auf Selbstbestimmung anderseits unterschieden. Mit anderen Worten: Des einen Terrorist ist des anderen Befreiungskämpfer. Die Verhandlungen innerhalb der UNO zu einer Globalkonvention gegen den Terrorismus scheitern immer wieder an der Frage der Definition, die zum grössten Hindernis wurde. Die Europäische Union (EU) hat 2002 eine Definition verabschiedet, wonach es sich beim Terrorismus um Taten handelt, die darauf abzielen, «die Bevölkerung einzuschüchtern oder die politischen, wirtschaftlichen und sozialen Strukturen eines Landes oder einer internationalen Organisation zu zerstören». Auch wenn es keine international anerkannte Definition von Terrorismus gibt, so scheint eine allgemeine Auffassung darüber zu bestehen, was unter einem terroristischen Akt zu verstehen ist: nämlich der vorsätzliche Angriff auf Zivilisten oder Eigentum mit dem Ziel, in der Bevölkerung Angst und Schrecken zu verbreiten, um damit Einfluss auf eine Drittpartei zu nehmen. Terrorismus jeglicher Herkunft und Form ist ein durch nichts zu rechtfertigendes oder zu entschuldigendes Verbrechen.

Aktivitäten der Schweiz zur Bekämpfung des Terrorismus

Die Schweiz kooperiert – aus Solidarität mit den direkt betroffenen Staaten und nicht zuletzt ihrer eigenen Sicherheit wegen – auf internationaler Ebene im Kampf gegen den Terror. In erster Linie soll der Terrorismus als kriminelle Aktivität mit polizeilichen und nachrichtendienstlichen Methoden bekämpft sowie durch zwischenstaatliche Zusammenarbeit im Bereich der Bekämpfung von grenzüberschreitender Kriminalität unterbunden werden. Wichtige Faktoren der Terrorismusbekämpfung sind: – Informationsgewinnung, z.B. Ermittlungen durch Nachrichtendienste; – Extremismusbekämpfung, d.h. Durchgreifen staatlicher Autoritäten zur Verhinderung terroristischer Gewalt; – nationale Kooperation der Behörden, z.B. der Polizei, Bundespolizei; – internationale Kooperation, etwa der Nachrichtendienste und Polizeibehörden; – Verhinderung der Terrorismusfinanzierung, z.B. durch Kontrollmassnahmen oder neue Rechtsnormen wie das Geldwäschereigesetz oder den Straftatbestand gegen die Terrorismusfinanzierung aus dem Jahr 2003.

Internationale Zusammenarbeit

Die Schweiz arbeitet eng mit den ausländischen Polizeibehörden zusammen, sei es über den Interpol-Kanal oder über die Verbindungspersonen des Bundesamtes für Polizei (Fedpol), die in verschiedenen europäischen Ländern sowie in den USA stationiert sind. Im Kampf gegen internationale Kriminalität ist die direkte Mitwirkung der Schweiz bei bestimmten Instrumenten der EU zu erwähnen (Europol, Schengen). Die Schweiz hat mit allen Nachbarstaaten bilaterale Abkommen über die polizeiliche Zusammenarbeit abgeschlossen und eine besonders enge Zusammenarbeit auf dem Gebiet der illegalen Einwanderung, der Fluchthelfernetze, des Menschenhandels, der Geldwäscherei und des Extremismus aufgebaut. Als einer der wichtigsten Finanzplätze der Welt setzt sich die Schweiz für die Erarbeitung von griffigeren Normen für die Bekämpfung von Geldflüssen kriminellen Ursprungs ein. Die Schweiz ist Mitglied der Financial Action Task Force (FATF) und arbeitete aktiv an der Abfassung der 40 Empfehlungen dieser Gruppe mit. Diese Empfehlungen bilden die international anerkannte Norm für die Massnahmen, die von einem Land zur wirksamen Bekämpfung der Geldwäscherei ergriffen werden müssen.

Resolutionen der UNO

Bei der Terrorismusbekämpfung hat der UNO-Sicherheitsrat eine zunehmend bedeutendere Rolle für sich in Anspruch genommen. In seinen Resolutionen 1267 (1999), 1373 (2001) und 1566 (2004) hat er umfassende Massnahmen – inklusive Sanktionen – gegen mutmassliche Terroristen angeordnet.

Counter Terrorism Committee (CTC)

Mit der Resolution 1373 wurde ein 15-köpfiger Anti-Terror-Ausschuss, das Counter Terrorism Committee (CTC), geschaffen. Dieses setzt sich aus den Mitgliedern des Sicherheitsrates zusammen. Es überwacht die Anwendung der Resolution 1373, indem es die Berichte der Staaten über ihre Bemühungen entgegennimmt, die Staaten auf Anfrage berät und dem Sicherheitsrat Bericht erstattet. Bei Staaten, die Schwierigkeiten bei der Umsetzung haben, bemüht sich das CTC, diesen geeignete Hilfsmittel auf bilateraler oder multilateraler Basis zugänglich zu machen. Die Schweiz hat ihren ersten umfassenden Bericht 2001 unterbreitet.3 Darin wurden die Massnahmen der Schweiz gegen die Finanzierung des Terrorismus und gegen terroristische Akte erläutert. Zu Beginn des Jahres 2005 wurde bereits der vierte Bericht abgegeben. Dieser geht nur noch auf die vom CTC gestellten Zusatzfragen ein, etwa bezüglich der Anzahl Meldungen bei der Meldestelle für Geldwäscherei (MROS) oder zur ratio legis des Artikels 260quinquies Strafgesetzbuch zur Terrorismusfinanzierung. Das CTC sieht eine grosse Bedeutung darin, die Staaten zu unterstützen. Hierfür unterhält das CTC eine Matrix, mit welcher die gegenseitige Hilfe zwischen den Staaten koordiniert wird. Die Schweiz unterstützt zahlreiche Projekte in anderen Ländern im Bereich der Bekämpfung der Terrorismusfinanzierung. Mit der Resolution 1535 (2004) schuf der Sicherheitsrat ein neues Exekutivorgan des CTC, das Counter Terrorism Committee Executive Directorate (CTED). Das CTED, das seine Arbeit 2005 aufgenommen hat, soll einerseits die Analysekapazitäten des CTC verbessern und andererseits den Dialog mit den Mitgliedstaaten zur Umsetzung der Resolution 1373 intensivieren.

Al-Kaida-/Taliban-Sanktionskomitee

Mit der Resolution 1267 (1999) werden im Zusammenhang mit Al-Kaida und Taliban auf UNO-Ebene Listen von Individuen und Organisationen veröffentlicht, deren Konten einzufrieren sind und die weiteren Beschränkungen im Geschäftsverkehr unterliegen. Seit der Resolution 1390 (2002) sind die Beschränkungen nicht mehr ausschliesslich auf afghanisches Hoheitsgebiet beschränkt. Seither wird von einem speziellen Komitee des Sicherheitsrates eine ständig aktualisierte Liste von Individuen und Organisationen aufgestellt, die den Taliban und/oder Al-Kaida angehören oder mit ihnen in Verbindung stehen. Dieses Komitee sowie das CTED führen Besuche in Staaten durch, um die Umsetzung der Resolutionen zu prüfen. Der letzte Besuch des Sanktionskomitees in der Schweiz fand im Dezember 2004 statt. Unmittelbar nach dem Terroranschlag in Beslan schuf der Sicherheitsrat mit Resolution 1566 (2004) eine neue Arbeitsgruppe, die Massnahmen gegen terroristische Organisationen prüfen soll, welche vom Al-Kaida-/Taliban-Sanktionskomitee (1267) nicht erfasst werden.

Sektorielle UNO-Übereinkommen zur Terrorismusbekämpfung

Aufgrund mangelnder Übereinstimmung unter den UNO-Mitgliedstaaten war es bisher nicht möglich, ein umfassendes Abkommen zur Terrorismusbekämpfung zu vereinbaren. Dennoch wurden seit 1963 in 13 Übereinkommen verschiedene terroristische Straftaten definiert (siehe Kasten 1). Die Schweiz hat 12 Übereinkommen ratifiziert, so z.B das Übereinkommen zur Bekämpfung der Terrorismusfinanzierung. Dies hatte auch eine entsprechende Revision des Strafgesetzbuches zur Folge. Die während vieler Jahre ausgehandelte und im April 2005 von der UNO-Generalversammlung verabschiedete Konvention zur Bekämpfung des Nuklearterrorismus wurde im September 2005 für die Schweiz von Bundespräsident Samuel Schmid unterzeichnet.

Einhaltung der Menschenrechte

Bei allen Bemühungen um die Bekämpfung des Terrorismus darf nicht vergessen werden, dass die Menschenrechte im so genannten «Krieg gegen den Terrorismus» weiter gelten. Leider sind dabei immer wieder Missbräuche geschehen (Stichwort Abu Ghraib). Fundamentale Menschenrechte – wie das Folterverbot, die Unschuldsvermutung, Anspruch auf rechtliches Gehör und das Recht auf Leben – müssen gewahrt bleiben. Der Anspruch auf rechtliches Gehör gilt auch für Personen, die auf Sanktionenlisten gesetzt werden. Daher sollten ein Mechanismus zur regelmässigen Überprüfung der Listen und die Möglichkeit eines effizienteren Verfahrens zur Streichung von einer Liste (De-Listing) eingeführt werden. Diesbezüglich setzt sich die Schweiz innerhalb der UNO – zusammen mit gleich gesinnten Staaten – für eine Verbesserung des Systems ein.

Wahrung des humanitären Völkerrechts

Auch das humanitäre Völkerrecht steht im Kampf gegen den Terrorismus vor neuen Herausforderungen. Insbesondere stellen sich Fragen zur Anwendung des Völkerrechts in Bezug auf: – den Umgang mit gefangen genommenen Terroristen; – das Gewaltverbot; – die Abgrenzung legitimer Kriegsführung gegenüber terroristischen Aktivitäten.

Mindestregeln in bewaffneten Konflikten

Das humanitäre Völkerrecht beinhaltet völkerrechtlich verbindliche Mindestregeln für internationale und nicht internationale bewaffnete Konflikte, besonders im Hinblick auf die Behandlung von verwundeten und kranken Militärangehörigen sowie den Umgang mit Kriegsgefangenen und der Zivilbevölkerung. Grundlagen des humanitären Völkerrechts sind die vier Genfer Konventionen von 1949 und deren Zusatzprotokolle von 1977 zu internationalen und nicht internationalen bewaffneten Konflikten.  Das humanitäre Völkerrecht ist in Situationen bewaffneter Konflikte von allen Konfliktparteien und Einzelpersonen – also auch unbeteiligten Zivilisten – anzuwenden. Dies gilt unabhängig von der behaupteten oder vielleicht gar völkerrechtlichen Rechtfertigung des Gewaltgebrauchs an sich.

Kriegsverbrechen

Kriegsverbrechen stellen ebenfalls Verstösse gegen das humanitäre Völkerrecht dar. Kriegsverbrechen sind völkerrechtlich kriminalisierte Verletzungen des humanitären Völkerrechts. Beispiele sind etwa ein gezielter Angriff auf die Zivilbevölkerung, Folter und Misshandlungen von Gefangenen oder die Verweigerung eines ordentlichen Gerichtsverfahrens, soweit sie im Zusammenhang mit einem bewaffneten Konflikt stehen. In Artikel 8 des Statuts des internationalen Strafgerichtshofs sind 50 Einzeltatbestände von Kriegsverbrechen erfasst, die mit schweren Strafen belegt sind.

Terroristische Netzwerke

Grenzüberschreitende Angriffe durch nicht staatliche Akteure sind eine Herausforderung an die Anwendung des humanitären Völkerrechts. So genannte «asymmetrische» Konflikte respektive Kriegführung sind zwar an sich nichts Neues; transnationale terroristische Netzwerke in ihrer gegenwärtigen Ausprägung sind es hingegen schon. Wichtig ist daher die erwähnte internationale Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Verbrechensbekämpfung.

Status von Gefangenen

Das humanitäre Völkerrecht regelt auch den Status von Gefangenen. Wird eine Person im Zusammenhang mit einem bewaffneten Konflikt gefangen genommen oder wird sie anderweitig wehrlos, so geniesst sie gewisse Schutzrechte aufgrund des humanitären Völkerrechts. Die Bezeichnung dieser Person als «Terrorist/in» kann sie in keiner Weise dieses Rechtsschutzes berauben. Die einschlägigen Regeln und Grundsätze stellen ein (international anerkanntes) Gleichgewicht zwischen militärischen und humanitären Erwägungen dar. Somit kann keine so genannte «militärische» Sicherheit oder andere Notwendigkeit die Nichtbeachtung des Kriegsvölkerrechts rechtfertigen.

Kampf gegen Terrorismus mit rechtsstaatlichen Mitteln

Terroristen allgemein als Kombattanten im Sinne des humanitären Völkerrechts zu qualifizieren, käme aber den Interessen der Terroristen entgegen, die oft genau diese internationale Anerkennung anstreben. Diesbezüglich formuliert der deutsche Politiker Erhard Eppler treffend: «Bin Ladens Selbstmörder wollten verletzen, töten. Ihre Gewalt war grausamste ,violence‘; aber indem Bin Laden dieses Tötenwollen zum Krieg stilisierte, erhob er den Anspruch, er übe, wie andere, Macht aus und müsse dies leider ,by force‘ tun.» Der Kampf gegen den internationalen Terrorismus ist daher in erster Linie mit den rechtsstaatlichen Mitteln der Verbrechensbekämpfung zu führen. Die Schweiz wird sich weiterhin dafür einsetzen, dass die Anwendung des humanitären Völkerrechts verstärkt wird. Sie hat sich immer klar gegen Missbräuche im Kampf gegen den Terrorismus geäussert, indem sie bilateral bei entsprechenden Verletzungen – z.B. in Guantánamo und Abu Ghraib – intervenierte. Überdies hat sie vor dem UNO-Sicherheitsrat mehrfach dazu aufgerufen, nicht nur die Terrorakte, sondern auch deren tiefer liegende Ursachen zu bekämpfen.

Kasten 1: Internationale Übereinkommen zur Terrorismusbekämpfung – Internationales Übereinkommen vom 14. September 1963 über strafbare und bestimmte andere an Bord von Luftfahrzeugen begangene Handlungen;- Internationales Übereinkommen vom 16. Dezember 1970 zur Bekämpfung der widerrechtlichen Inbesitznahme von Luftfahrzeugen;- Internationales Übereinkommen vom 23. September 1971 zur Bekämpfung widerrechtlicher Handlungen gegen die Sicherheit der Zivilluftfahrt;- Internationales Übereinkommen vom 14. Dezember 1973 über die Verhütung, Verfolgung und Bestrafung von Straftaten gegen völkerrechtlich geschützte Personen, einschliesslich Diplomaten;- Internationales Übereinkommen vom 17. Dezember 1979 gegen Geiselnahme;- Internationales Übereinkommen vom 3. März 1980 über den physischen Schutz von Kernmaterial;- Protokoll vom 24. Februar 1988 zur Bekämpfung widerrechtlicher gewalttätiger Handlungen auf Flughäfen, die der internationalen Zivilluftfahrt dienen;- Internationales Übereinkommen vom 10. März 1988 zur Bekämpfung widerrechtlicher Handlungen gegen die Sicherheit der Seeschifffahrt;- Protokoll vom 10. März 1988 zur Bekämpfung widerrechtlicher Handlungen gegen die Sicherheit fester Plattformen, die sich auf dem Festlandsockel befinden;- Internationales Übereinkommen vom 1. März 1991 über die Markierung von Plastiksprengstoffen zum Zweck des Aufspürens;- Internationales Übereinkommen vom 15. Dezember 1997 zur Bekämpfung terroristischer Bombenanschläge; – Internationales Übereinkommen vom 9. Dezember 1999 zur Bekämpfung der Finanzierung des Terrorismus;- Internationales Übereinkommen vom 13. April 2005 zur Bekämpfung des Nuklearterrorismus.