Regulierungsfolgenabschätzung: Die Revision des Lebensmittelrechts

Zur Sicherstellung der schweizerischen Exporte von Milch und Milchprodukten in die Europäische Union (EU) muss das schweizerische Lebensmittelrecht zum 1. Januar 2006 an das neue EG-Hygienerecht angepasst werden. Die Anerkennung der Gleichwertigkeit schweizerischer Normen durch die EU soll dabei schon bald über den Milchsektor hinaus auf sämtliche Produkte tierischer Herkunft ausgedehnt werden. Die gleichzeitige umfassende Neuordnung des Lebensmittel-Verordnungsrechts soll ähnliche Rechtsanpassungen in Zukunft erleichtern.

Lebensmittelrecht und autonomer Nachvollzug

Lebensmittelsicherheit «vom Stall bis auf den Tisch» – dieser Grundsatz des neuen Lebensmittelrechts der Europäischen Gemeinschaft (EG) soll in Zukunft auch für die schweizerischen Lebensmittel gelten. Dabei geht es nicht nur darum, das umfassende, europaweit geltende System der Lebensmittelsicherheit zu übernehmen. Es soll vor allem auch gewährleistet werden, dass der heutige Export an tierischen Lebensmitteln erhalten und ausgedehnt werden kann.  Im Landwirtschaftsabkommen mit der EG (Bilaterale Verträge I) wurde die gegenseitige Anerkennung der Gleichwertigkeit (Äquivalenz) der Hygienevorschriften für Milchprodukte ausgehandelt, was die Reduktion technischer Handelshemmnisse ermöglichte. Zudem wurde die Möglichkeit einer späteren Ausdehnung der Äquivalenz auf die übrigen Lebensmittel tierischer Herkunft – wie Fleischprodukte, Eier, Honig – festgehalten. Als Spätfolge der BSE-Krise hat die EG in den vergangenen Jahren ein europaweites System der Lebensmittelsicherheit mit neuen Bestimmungen über die Lebensmittelhygiene und -kontrolle erlassen.1 Vgl. Radaelli, 2005.

4 Vgl. hierzu den nachfolgenden Beitrag von Pascal Muller in diesem Heft. Zur Aufrechterhaltung der Äquivalenz – und damit des Handels mit Milchprodukten – muss das entsprechende schweizerische Verordnungsrecht im Bereich der Lebensmittelhygiene dem neuen EG-Recht angepasst werden. Darüber hinaus wird die Absichtserklärung des Bundesrates zur Ausdehnung der Äquivalenz auf alle Lebensmittel tierischer Herkunft nun umgesetzt werden.2 Botschaft vom 23. Juni 1999 zur Genehmigung der sektoriellen Abkommen zwischen der Schweiz und der EG, BBl 1999 6128, Ziff. 245.121 ff. Eine umfassende Restrukturierung und Flexibilisierung des gesamten Verordnungsrechts im Lebensmittelbereich soll gleichzeitig eine rasche, effiziente und stufengerechte Überführung zukünftiger Änderungen im europäischen Lebensmittelrecht ermöglichen.  Die Ausarbeitung der neuen Verordnungen für den Lebensmittelbereich erfolgte in einer koordinierten Projektarbeit durch das Bundesamt für Gesundheit (BAG), das Bundesamt für Veterinärwesen (BVET) und das Bundesamt für Landwirtschaft (BLW).

Das Instrument der Regulierungsfolgenabschätzung

Die Zusammenarbeit der drei Bundesämter erstreckte sich auch auf die Regulierungsfolgenabschätzung (RFA), welche erstmals im Rahmen einer gemeinsamen Studie der federführenden Bundesämter zusammen mit dem Staatssekretariat für Wirtschaft (seco) durchgeführt wurde.  Eine RFA evaluiert vorausblickend die möglichen volkswirtschaftlichen Auswirkungen staatlicher Rechtsnormen. Im Streben nach «intelligenterer» Regulierung findet dieses Instrument in vielen OECD-Ländern zunehmende Verbreitung. Es wurde jedoch beobachtet, dass sich die Idee und äussere Form der RFA international schneller verbreitet haben als ihr eigentlicher Inhalt. Professor Claudio Radaelli, ein führender europäischer RFA-Experte, hat das Resultat daher mit der abgewandelten Metapher «Unterschiedlicher Wein in ähnlichen Schläuchen» umschrieben.3 Der Charakter der RFA ist folglich stark vom nationalen politischen Kontext gefärbt. Das gilt auch für die Schweiz, wo das Instrument der RFA seit dem Jahr 2000 zur Anwendung kommt. Anwendungsbereich und Inhalt der RFA werden durch die Richtlinien des Bundesrates für die Darstellung der volkswirtschaftlichen Auswirkungen von Vorlagen des Bundes (erlassen am 15. September 1999) festgelegt. Eine RFA ist demnach erforderlich zu allen Gesetzen und Verordnungen sowie im Falle rechtsanwendender Akte mit grosser wirtschaftlicher Bedeutung (z.B. Bahnneubaustrecken).

Zweck und Methode der Untersuchung zum Lebensmittelrecht

Eine eingehendere Folgenabschätzung zum neuen Lebensmittelrecht schien besonders angezeigt aufgrund der komplexen und potenziell weit verzweigten Wirkungen. Betroffen sind mehrere Politikbereiche – wie etwa Gesundheit, Aussenhandel, Veterinärwesen und Landwirtschaft – und Unternehmen in allen drei Wirtschaftssektoren. Schon zu einem früheren Zeitpunkt wurde vom seco ein KMU-Verträglichkeitstest durchgeführt.4 Vgl. hierzu den nachfolgenden Beitrag von Pascal Muller in diesem Heft. Im Rahmen der Regulierungsfolgenabschätzung wurde vom Bundesamt für Veterinärwesen eine vertiefende Studie zum Fleischsektor mit Befragungen Betroffener durchgeführt (vgl. Kasten 1).  Das gemeinsame Vorgehen verschiedener Bundesämter und des seco nutzte die vorhandenen Synergien zwischen dem Fachwissen der Ämter in den betroffenen Politikbereichen und der Expertise des seco in den Bereichen Wirtschaft und RFA. Es steht zudem im Einklang mit Empfehlungen sowohl der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates (Bericht vom 20. Mai 2005) als auch der OECD.  Im Zentrum des Analyserahmens zum revidierten Lebensmittelrecht standen drei Elemente:  – die rechtlichen Massnahmen; – die ökonomischen Effekte; – die betroffenen Gruppen und Akteure.    Die Folgenabschätzung erforderte daher eine Kombination rechtlichen Fachwissens mit grundlegenden ökonomischen Zusammenhängen sowie mit empirischen Daten zu den betroffenen gesellschaftlichen Gruppen. Grafik 1 illustriert diese Vorgehensweise und die Zusammenhänge zwischen den untersuchten Massnahmen, Effekten und betroffenen Gruppen.    Die Revision umfasste zwei wichtige Aspekte: – die Teilrevision des Hygienerechts; – die Neuordnung des Lebensmittelrechts insgesamt.    Während die Neuordnung des Lebensmittelrechts auf die Erleichterung zukünftiger Rechtsanpassungen abzielt, ist die Anpassung des Hygienerechts primär durch den Abbau technischer Handelshemmnisse und sekundär durch die erwarteten positiven Wirkungen auf die Lebensmittelsicherheit motiviert. Durch den Rechtsvollzug können sich zusätzliche administrative Beoder Entlastungen ergeben. Der angestrebte Haupteffekt, der Abbau technischer Handelshemmnisse, betrifft in erster Linie Unternehmen und deren Beschäftigte. Administrative Be- und Entlastungen können sich bei der Umsetzung sowohl für Unternehmen wie auch für den öffentlichen Sektor ergeben. Die Reduktion technischer Handelshemmnisse kann für Konsumentinnen und Konsumenten zu niedrigeren Lebensmittelpreisen führen. Sie sind auch die Hauptgewinner einer erhöhten Lebensmittelsicherheit. Die Erleichterung von Rechtsanpassungen durch das neue Lebensmittelrecht betrifft in erster Linie den öffentlichen Sektor, der damit effektiver und effizienter handeln kann.

Wer ist von der Revision betroffen – und auf welche Weise?

Die Hauptresultate der RFA werden im Folgenden kurz vorgestellt. Dabei wird insbesondere auf die wichtigsten potenziell von der Revision des Lebensmittelrechts betroffenen Gruppen und Akteure eingegangen: Unternehmen der Lebensmittelbranche, Konsumentinnen und Konsumenten sowie Bund und Kantone.  Der Geltungsbereich der neuen Verordnungen umfasst Unternehmen und Betriebe aller drei Wirtschaftssektoren, von der landwirtschaftlichen Produktion und Verarbeitung bis hin zum Detailhandel mit Lebensmitteln (vgl. Tabelle 1). Für die meisten der Betriebe im Lebensmittelbereich gilt denn auch eine Meldepflicht bezüglich ihrer Tätigkeit. Im Allgemeinen bringt die Revision jedoch kaum wesentliche neue Kosten für Unternehmen der Lebensmittelbranche.

Tierische Lebensmittel

Konkrete Auswirkungen sind schwergewichtig im Bereich der tierischen Lebensmittel zu erwarten. Ein Mehraufwand ist hier im Fleischsektor – vor allem für schlachtende Betriebe – gegeben. Zur Entlastung von Kleinbetrieben sind daher in wichtigen Bereichen EG-konforme Ausnahmeregelungen vorgesehen. Dies etwa bei der möglichen Anwendung von Branchenleitlinien für die gute Verfahrenspraxis anstelle individuell auszuarbeitender Hygienekonzepte.

Exportunternehmen

Für Exportunternehmen im Bereich der tierischen Lebensmittel bedeutet die Anerkennung der Gleichwertigkeit, dass Doppelspurigkeiten bei den Anforderungen an Exportbetriebe und -kontrollen eliminiert werden. Zudem bietet sich aufgrund der reduzierten Handelshemmnisse die Möglichkeit, neue (Nischen-)Märkte zu erschliessen – insbesondere mit Produkten, die eine hohe Wertschöpfung aufweisen.

Milchsektor

Im Milchsektor profitieren Unternehmen auf allen Produktionsstufen von der Absicherung der gegenwärtigen schweizerischen Exporte von Milchprodukten (hauptsächlich Käse) in die EU im Wert von gegen 450 Mio. Franken im Jahre 2004. Dies entspricht etwa drei Viertel der weltweiten Schweizer Exporte von Milchprodukten und immerhin 0,5% der gesamten schweizerischen Warenexporte in die EU.

Fleischsektor

Im Fleischsektor wird die Äquivalenz auf den 1. Januar 2007 hin angestrebt. Gegenüber dem Käse, wo das Landwirtschaftsabkommen einen schrittweisen Liberalisierungsprozess vorsieht, bleiben für Fleisch und Fleischprodukte die Zölle und mengenmässigen Beschränkungen im Moment bestehen. Es kann daher davon ausgegangen werden, dass sich die Exporte im Fleischsektor aufgrund der Äquivalenz moderater erhöhen werden als im Milchsektor und dass der Wettbewerbsdruck von aussen vorerst nicht stark zunehmen wird. In Kombination mit der möglichen zukünftigen Senkung beziehungsweise Abschaffung von Zöllen und mengenmässigen Beschränkungen – im Rahmen der Welthandelsorganisation (WTO) oder weiterer bilateraler Verhandlungen mit der EU – könnten sich jedoch sowohl Wettbewerbsdruck als auch Exportchancen bei Fleischprodukten erhöhen.

Konsumentinnen und Konsumenten

Für die 7,4 Mio. Konsumentinnen und Konsumenten in der Schweiz bringt das revidierte Lebensmittelrecht zusätzlich punktuelle Verbesserungen der Lebensmittelsicherheit – so z.B. durch die verbesserte Rückverfolgbarkeit von Lebensmitteln oder die neue Verpflichtung zum Rückruf fehlerhafter Lebensmittel. Verstärkt durch andere Liberalisierungsschritte – etwa im tarifären Bereich – kann die Reduktion der technischen Hemmnisse im Handel mit der EU längerfristig den Wettbewerb intensivieren und zu niedrigeren Lebensmittelpreisen beitragen.

Bund und Kantone

Die Bedeutung der Revision für den öffentlichen Sektor erstreckt sich sowohl auf die Bundesebene wie auch auf den kantonalen Vollzug. Auf Bundesebene können durch die Äquivalenz inländische Exportkontrollen und – in einem weiteren Schritt – zukünftig auch die grenztierärztlichen Untersuchungen abgebaut werden. Die Einsparungen stehen entsprechenden Gebührenausfällen in diesem Bereich gegenüber. Zusätzliche Kosten verursacht hingegen die Verstärkung der Koordination für die Sicherstellung eines einheitlichen Vollzugs (Kontroll- und Notfallpläne). Für den kantonalen Vollzug erfordert die Umsetzung des neuen Kontrollsystems und der Registrierungs- und Bewilligungspflicht der Betriebe vorübergehend zusätzlichen Ressourcenaufwand. Zudem sind die intensivierten Kontrollen in Schlachtbetrieben teilweise durch die öffentliche Hand zu tragen. Die Erstellung eines nationalen Kontrollplans durch die Bundesämter nach Anhörung der kantonalen Vollzugsbehörden stellt ein Novum in der Kontrollstruktur dar, welche die Koordination zwischen Bundesebene und kantonaler Ebene verstärkt institutionalisiert.

Welche Alternativen sind denkbar?

Der autonome Nachvollzug des EG-Rechts lässt wenig Raum für alternative Regelungen. Soll die Anerkennung der Äquivalenz der Vorschriften durch die EG erreicht werden, muss die vom Gemeinschaftsrecht vorgegebene Regulierungsform eingehalten werden. Damit steht der geplanten Revision nur die Grundalternative des Verzichts auf die Gleichwertigkeit der Vorschriften gegenüber. Eine Zwischenlösung wäre allenfalls, lediglich die Erhaltung der Äquivalenz im Milchsektor anzustreben. Auch bei einem «Drittlandstatus» der Schweiz oder einer Beschränkung der Äquivalenz auf den Milchbereich müssten die grundsätzlichen Elemente des EG-Rechts in das Schweizer Lebensmittelrecht übernommen werden, damit die EG die Schweiz als Handelspartnerin anerkennt. Die Äquivalenz hat demgegenüber den Vorteil, dass der Kontrollaufwand für Exporte im Inland und an der Grenze reduziert und bessere Voraussetzungen für Fleischexporte geschaffen werden, während sich der anfallende Zusatzaufwand in den Betrieben in relativ engen Grenzen bewegt.

Zweckmässigkeit im Vollzug

Zwei wichtige Faktoren für einen zweckmässigen Vollzug des revidierten Lebensmittelrechts sind eine sinnvolle Koordination unterschiedlicher Kontrollen im Rahmen nationaler Kontrollpläne sowie die Ausschöpfung von Ausnahmeregelungen zur Entlastung kleiner Betriebe. Zwar erhöht sich bei der Umsetzung der neuen Vorschriften vorübergehend der Aufwand, so etwa durch striktere Anforderungen bei der Ausbildung von Fleischkontrolleurinnen und -kontrolleuren. Dem steht aber ein Gewinn an Qualität und Effizienz bei den Kontrollen gegenüber. Nach der Anhörung und dem KMU-Verträglichkeitstest wurden zusätzliche Erleichterungen für Klein- und Mittelunternehmen in den Verordnungsentwürfen festgeschrieben. Dazu gehören etwa die Anwendung von brancheninternen Hygieneleitlinien anstelle eines selbst zu erarbeitenden Hygienekonzepts.

Schlussfolgerungen

Insgesamt kommt die Regulierungsfolgenabschätzung zu einer positiven Einschätzung des revidierten Lebensmittelrechts. Kurz- und mittelfristig können konkrete Gewinne durch die Erhaltung der heutigen Exportmöglichkeiten im Bereich der Milchprodukte und durch verbesserte Exportbedingungen bei weiteren tierischen Lebensmitteln erwartet werden. Gleichzeitig dürfte sich die Lebensmittelsicherheit weiter verbessern. Konsumentinnen und Konsumenten können ausserdem längerfristig mit Preissenkungen bei bestimmten Lebensmitteln rechnen, falls der Wegfall technischer Handelshemmnisse durch das neue Lebensmittelrecht in Zukunft noch mit weiteren Liberalisierungsschritten kombiniert werden sollte. Die volkswirtschaftlichen Vorteile dürften den geringen bis mässigen Mehraufwand für einige betroffene Unternehmen und öffentliche Institutionen daher klar übertreffen.

Kasten 1: Fleischbranche: Gewinne trotz Mehraufwand für Schlachthöfe Bei der Erweiterung des Äquivalenzbereiches stehen die Erleichterungen für exportierende Unternehmen des Fleischsektors an zentraler Stelle. Die heutigen Vorschriften zur Gewährleistung der Lebensmittelsicherheit decken sich weitgehend mit dem EG-Recht. Trotzdem sind in einigen Bereichen Anpassungen notwendig. Beispiele dafür sind die Bewilligungspflicht aller Betriebe, die tierische Lebensmittel herstellen, sowie die spezifischen Kontrollanforderungen in Schlachtanlagen (Ausdehnung der Schlachttieruntersuchung auf alle Tierarten, obligatorische Trichinellenuntersuchung von Schweine- und Pferdefleisch, Ausbildungsanforderungen an die amtlichen Tierärzte). Aus der Sicht der kleinen Schlachtbetriebe haben diese Anforderungen einen organisatorischen und finanziellen Mehraufwand zur Folge. Um Wettbewerbsverzerrungen vorzubeugen, werden aber die vom EG-Recht vorgesehenen Ausnahmen für Betriebe mit geringer Kapazität soweit wie möglich ausgeschöpft. Für einzelne Schlachtbetriebe mit sehr geringen Gewinnmargen kann jedoch auch ein moderater Mehraufwand bereits von existenzieller Bedeutung sein. Erleichterungen für die Betriebe wurden demgegenüber auf dem Gebiet der Selbstkontrolle geschaffen. Die heute als kompliziert und aufwändig empfundenen Selbstkontrollkonzepte können in Zukunft durch brancheninterne ,,Leitlinien für eine gute Verfahrenspraxis“ ersetzt werden. Nicht nur für die Unternehmen, sondern auch für die kontrollierenden Behörden werden die zusätzlichen Kontrollen Mehraufwand verursachen. Organisiert und finanziert werden muss etwa die ständige Anwesenheit des amtlichen Tierarztes bei der Schlachtung. Letzteres ist bereits heute in Grossbetrieben der Fall, nicht jedoch in kleineren Schlachtbetrieben. Auch in diesem Bereich ist der Mehraufwand für Kleinbetriebe abhängig von den im Rahmen der Äquivalenz gewährten Ausnahmen. Die grosse Chance und Herausforderung für die Zukunft besteht in der Fleischbranche in den neuen Möglichkeiten des Exports von verarbeiteten Fleischprodukten. Produzenten von innovativen Nischenprodukten können nach der Umsetzung der Äquivalenz ihre Produkte ohne zusätzliche Exportkontrollen in die EG ausführen. Es eröffnet sich für diese Branche ein möglicher Exportmarkt von rund 455 Mio. Konsumentinnen und Konsumenten.

Kasten 2: Literatur – Canadian Food Inspection Agency, Regulatory Impact Analysis Statement on Regulations Amending the Meat Inspection Regulations, 2004. – Eidgenössisches Volkswirtschaftsdepartement, Handbuch Regulierungsfolgenabschätzung, Bern, 8. März 2000. – European Commission, Impact Assessment Guidelines, SEC(2005) 791, Brüssel, 15 Juni 2005. – Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates, KMU-Tests des Bundes und ihr Einfluss auf die Gesetz- und Verordnungsgebung, Bericht vom 20. Mai 2005. – Kantonales Laboratorium Bern, Jahresbericht 2004, Bern, Januar 2005. – Kölliker, Alkuin und Fabienne Marti, Regulierungsfolgenabschätzung zur Revision des Lebensmittelrechts, Gemeinsamer Bericht von seco/BVET/BAG/BLW, Bern, Oktober 2005. – Parlamentsdienste, Lebensmittelsicherheit: Evaluation des Vollzugs in der Schweiz, Bericht zuhanden der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates, Bern, 26. Juni 2003. – Radaelli, Claudio, Diffusion without Convergence: How Political Context Shapes the Adoption of Regulatory Impact Assessment, in: Journal of European Public Policy 12/5, Oktober 2005, S. 924-943. – Secrétariat d’Etat à l’économie, Test de compatibilité PME du nouveau droit des denrées alimentaires, Berne, juillet 2005. – World Health Organization / Surveillance Programme for Control of Foodborne Infections and Intoxications in Europe, 8th Report 1999-2000, Country Reports: Switzerland, online version, December 2003.