Regulierungsreform in der Schweiz: OECD-Examen und Empfehlungen

Im Rahmen einer Peer Review zur Regulierungsreform hat die Schweiz die OECD beauftragt, ihre Praktiken und Reformen im Regulierungsbereich zu untersuchen. Die Ergebnisse dieser Analyse und die entsprechenden Empfehlungen der OECD sind in voller Länge im Bericht «Schweiz: Wachstumschancen nutzen» nachzulesen. Generelles Ziel ist es, eine Gesamtstrategie für Reformen zu entwickeln, die der Schweiz ermöglicht, auf den Wachstumspfad zurückzukehren. Dazu bedarf es einer Reform der Regulierungen und einer Stärkung der Koordinationsmechanismen auf politischer Ebene. Gleichzeitig braucht es mehr Öffnung für den Wettbewerb auf nationaler und internationaler Ebene sowie eine Modernisierung des Regulierungsrahmens bei den Netzindustrien.

Die Schweiz hat lange von einer effizienten Wirtschaftspolitik profitiert

Die solide Wirtschaftsleistung der Schweiz widerspiegelt sich in einem hohen Lebensstandard der Bürgerinnen und Bürger sowie in effizienten öffentlichen Leistungen auf sozialer, regionaler und ökologischer Ebene. Wesentlich zu dieser Erfolgsgeschichte beigetragen haben eine geschickte Steuerung der Wirtschaft, stabile Wechselkursverhältnisse und eine extrem niedrige Inflation. Die Schweiz konnte dabei von ihrer zentralen geografischen Lage im Herzen Europas und von ihrer Ausrichtung auf wirtschaftliche Aktivitäten mit hoher Wertschöpfung profitieren. Die Offenheit der Schweiz für internationale Waren- und Finanzmittelströme gründet auf einer traditionell liberalen Handelspolitik. Das Spektrum der Unternehmen ist stark diversifiziert und reicht von zahlreichen kleinen und mittleren Unternehmen (KMU) bis hin zu grossen multinationalen Konzernen. Der internationale Wettbewerbsdruck variiert allerdings je nach Sektor stark, und die Marktöffnung zeigte grosse Schwächen. Der Arbeitsmarkt funktioniert gut: Die Erwerbsquote zählt zu den höchsten innerhalb der OECD, und die Arbeitslosenquote ist niedrig. Der Finanzsektor nimmt einen wichtigen Platz in der Volkswirtschaft des Landes ein. Der hohe Stellenwert des Finanzsektors ist zum einen das Resultat der Öffnung, zum anderen aber auch des günstigen Steuerklimas und eines erfolgsversprechenden Aktionsrahmens, der eine Mischung von protektionistischen Massnahmen auf der einen und einer nicht interventionistischen Geld- und Haushaltspolitik auf der anderen Seite kennt. Gewisse Bereiche des Finanzsektors – wie Risikokapital und Kantonalbanken – sind allerdings weniger leistungsfähig und weniger dem Wettbewerb ausgesetzt. Die Schweizer Volkswirtschaft verfügt über eine hohe Innovationsfähigkeit, auch wenn neuerdings die Tendenz sichtbar wird, dass der Qualitätsoptimierung vor der etwas riskanteren Entwicklung neuer Produkte und Verfahrensweisen der Vorzug gegeben wird. Letzteres gilt insbesondere für die wegweisenden Informations- und Kommunikationstechnologien (IKT).

Das besondere politische System bringt wirtschaftliche Stabilität

Das politische System der Schweiz basiert auf stark dezentralisiertem Föderalismus und direkter Demokratie. Dies bewirkt ein hohes Mass an Vertrauen in die Regierung sowie in staatliche Institutionen und sichert die Legitimität staatlichen Handelns. Wo politische Akzeptanz vorhanden ist, können Veränderungen auf einer soliden Basis umgesetzt werden. Dieses System kann jedoch auch Entscheidfindungsprozesse verlangsamen und die Reformdynamik lähmen. Die Ergebnisse der Volksabstimmungen der letzten Jahre machen deutlich, dass es in der Regel mehrere Jahre braucht, um eine Einigung zu erzielen.

Schwaches Wachstum und nachlassende Produktivität

Das Grundproblem der Schweiz ist das schwache Wirtschaftswachstum, das seit zwei Jahrzehnten unter dem Durchschnitt der OECD-Länder liegt. Im Laufe der Neunzigerjahre stagnierte das durchschnittliche jährliche BIP pro Kopf, während es in den anderen Industriestaaten im Schnitt etwas über 1% wuchs. Die Fortsetzung dieses Trends würde die Errungenschaften der Vergangenheit infrage stellen und mittelfristig den Lebensstandard der Schweiz – im Vergleich zu anderen Ländern – verschlechtern. Die Schweiz würde nicht über ausreichende Mittel verfügen, um den Bedürfnissen einer schnell alternden Gesellschaft entsprechen zu können. Der Anteil der über 65-Jährigen im Vergleich zu den Erwerbstätigen, der heute 25% beträgt, wird 2035 bei 44% liegen.  Die Wachstumsschwäche ist auf niedrige Arbeitsproduktivitätsgewinne zurückzuführen. In geringerem Masse ist sie auch das Resultat einer ineffizienten Nutzung des Produktivkapitals, was sich in einem schwachen Wachstum der totalen Faktorproduktivität ausdrückt. Regulierungsbedingt leiden die Waren- und Produktmärkte unter einem unzureichenden Wettbewerb, und die staatlichen oder beitragsfinanzierten Leistungen sind teuer. Dies wiederum wirkt sich auf das allgemeine relative Preisniveau aus: Es korreliert zwar in der Regel mit dem Pro-Kopf-BIP (siehe Grafik 1 und Grafik 2), doch die Preise in der Schweiz liegen deutlich höher, als sie sich durch den Reichtum des Landes erklären liessen. Die Preise sind höher als in den USA, Luxemburg oder Irland, die ein höheres BIP vorzuweisen haben als die Schweiz! Die sektorspezifische Untersuchung des Preisniveaus verdeutlicht, dass die Abweichungen in stark regulierten Binnenmarktbereichen – wie z.B. Bauwesen, Gesundheit oder Nahrungsmittel – am grössten sind.

Sanierung der Staatsfinanzen

Bedingt durch die unzureichende Kontrolle der Staatsausgaben nahmen das Haushaltsdefizit und die Verschuldung der Öffentlichen Hand seit Anfang der Neunzigerjahre stetig zu. Eine Fortsetzung dieser Tendenz gefährdet die Wachstumsaussichten auf mittlere Sicht. Besondere Beachtung verdient in diesem Zusammenhang die Kontrolle der Gesundheitskosten und der Sozialausgaben.

Notwendigkeit von Reformen wird allgemein anerkannt

In der Schweiz wächst das Bewusstsein immer mehr, dass Reformen notwendig sind, um die Wachstumsschwäche zu bekämpfen. Der 1992 in einer Volksabstimmung abgelehnte Beitritt zum Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) führte zu einem umfassenden «Revitalisierungsprogramm» und in vielen Wirtschaftsbereichen zum Beginn von Verhandlungen mit der EU. Eine der ständigen Aufgaben der Schweiz ist es, dem Rhythmus der Struktur- und Regulierungsreformen der EU zu folgen. Die Schweiz unterscheidet sich hierin kaum von anderen europäischen Ländern. Der Einfluss der EU begünstigt Reformen, die ansonsten nur schwer umzusetzen wären, insbesondere jene in den Netzwerkindustrien. Bei Abweichungen zur EU-Gesetzgebung riskieren Schweizer Unternehmen und Verbraucher Benachteiligungen, indem sie vom europäischen Binnenmarkt im weiteren Sinne ausgeschlossen sind. Der Grad der Verankerung im Binnenmarkt ist allerdings noch unterschiedlich. Oft bleiben die Reformen lückenhaft und abgeschwächt, wie etwa beim Aufbau des schweizerischen Binnenmarktes, wo zahlreiche Integrationsmöglichkeiten ungenutzt sind. Die sektorspezifischen Reformen verlaufen unterschiedlich schnell; unabhängige Regulatoren werden nur zaghaft eingeführt. Bemühungen um einen systematischen Rahmen im Bereich der Netzindustrien, der die Zukunft universeller Dienstleistungen definiert, sind im Gange, dies vor dem Hintergrund einer Bevölkerung, die sehr an den Service Public gewöhnt ist, der auch in den ländlichen Gebieten und abgelegenen Bergregionen gewährleistet sein muss. Angesichts dieser Herausforderungen initiierte das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement (EVD) ein Paket aus 17 Massnahmen zur Förderung des Wachstums, das vom Bundesrat verabschiedet wurde und im Laufe der Legislaturperiode 2003-2007 umgesetzt werden soll. Dabei soll vor allem der Wettbewerb auf dem Binnenmarkt verstärkt werden. Parallel zielt die im Januar 2005 vom Bundesrat verabschiedete Strategie zur Aussenwirtschaftspolitik darauf ab, schweizerische Unternehmen stärker an die Weltwirtschaft anzubinden.

In vielen Bereichen sind Reformen unabdingbar

Die Notwendigkeit von Reformen wird auch in den Untersuchungen der OECD zum Thema «Regulierung der Produktmärkte» deutlich. Die Schweiz schneidet punkto Behinderung der Unternehmen mit am schlechtesten innerhalb der OECD ab, jedenfalls schlechter als vergleichbare europäische Nachbarländer. Vgl. Artikel von P. Balastèr und S. Michal, S. 6 in dieser Ausgabe. Die Stärkung des Binnenwettbewerbs ist deshalb dringend erforderlich. Die Änderung des Bundesgesetzes über den Binnenmarkt muss – in Anwendung des Cassis-de-Dijon-Prinzips – jene Restriktionen aufheben, die weiterhin den Zugang zu den kantonalen Märkten beschränken. Das Prinzip, dass Produkte und vor allem Dienstleistungen – dank der gegenseitigen Anerkennung von gleichwertigen, jedoch unterschiedlich ausgestalteten Regelungen – frei angeboten werden können, lässt sich sowohl auf nationaler als auch auf internationaler Ebene anwenden. Voraussetzung dazu ist allerdings, dass auf kantonaler Ebene entsprechende Mechanismen zur Wahrung der Regulierungsqualität entwickelt werden und die Koordination zwischen Bund und Kantonen verstärkt wird. Zur Entwicklung des Binnenmarktes ist – trotz jüngster Fortschritte auf diesem Gebiet – auch die Wettbewerbspolitik zu stärken. Ungeachtet der in den Neunzigerjahren angestrengten Reformen bleibt das öffentliche Beschaffungswesen – ein Schlüsselelement zur Integration des Binnenmarktes – relativ geschlossen. Die OECD empfiehlt die Förderung eines Umfelds, das die internationalen Waren- und Finanzmittelströme begünstigt. Die Beseitigung technischer Handelshemmnisse durch das Cassis-de-Dijon-Prinzip könnte zu einer Intensivierung des internationalen Wettbewerbs führen. Als Nichtmitglied der europäischen Zollunion sollte die Schweiz ein Interesse daran haben, den Import durch einen integrierteren Agrarmarkt zu begünstigen und den Wettbewerb unter patentrechtlich geschützten Produkten durch Parallelimporte zu stärken. Die Märkte der EU sind äusserst wichtig für die schweizerische Volkswirtschaft: Im Jahr 2004 beliefen sich die Exporte der Schweiz in die EU auf 63% und die Importe aus EU-Ländern auf 83%.

Mehr Wirkung und Effizienz im öffentlichen Sektor

Hier gilt es insbesondere, die Mechanismen zur Qualitätskontrolle der Regulierungen auch auf die Reformen zur Limitierung der Staatsausgaben anzuwenden, das Aufgabenmanagement der öffentlichen Hand und der Staatsunternehmen zu optimieren sowie die Effizienz im Gesundheitswesen zu fördern. Neben dem Agrarsektor können noch weitere Sektoren mit weit reichenden Auswirkungen auf die Volkswirtschaft reformiert werden. Abgesehen vom Agrarsektor ist darauf zu achten, dass der Regulierungsrahmen der Finanzdienste effizient bleibt. Schliesslich wird der Finanzsektor mehr und mehr durch Regulierungen belastet. Zudem gilt es, die KMU durch einen Abbau der administrativen Belastungen bei der Beibehaltung ihres hohen Innovationsniveaus zu unterstützen. KMU leisten einen wesentlichen Beitrag zur schweizerischen Volkswirtschaft, repräsentieren sie doch zwei Drittel aller Beschäftigten und 99,6% der Unternehmen. Die OECD empfiehlt ausserdem, die Leistungsfähigkeit der Infrastruktur in den Netzindustrien – Strom- und Gaswirtschaft, Telekommunikation, Post sowie Schienen- und Flugverkehr – zu erhöhen. Diese volkswirtschaftlich so entscheidenden Bereiche sollten mit der EU harmonisiert werden, um eine effiziente Anbindung und verlässliche Märkte garantieren zu können. Der Rückstand der Schweiz gegenüber der EU ist zwar nicht in allen Bereichen gleich gross, doch Reformen sind überall beschleunigt anzugehen, speziell im Strombereich.

Entwicklung einer Gesamtstrategie zur Herbeiführung des Wandels

Die grundsätzliche Frage heisst: Wie lässt sich der Reformrhythmus beschleunigen? Bereits bestehende Systeme und Instrumentarien könnten besser genutzt werden. Mit den existierenden Konsultationsprozessen verfügt die Schweiz über ein grosses Plus. Dennoch gilt es, die Kommunikation bezüglich anstehender Reformen, ihrer Hintergründe, Auswirkungen und Vorteile zu verbessern und zu koordinieren. Unter allen Beteiligten sind insbesondere auch die Bürgerinnen und Bürger mit in das Geschehen einzubinden. Dadurch könnte vor allem jenen Gruppen entgegengetreten werden, die erworbene Pfründe oder spezifische Interessen verteidigen und die in den Diskussionen häufig im Mittelpunkt stehen. Der Reformprozess erfordert, dass alle Verwaltungsebenen auf eine hohe Qualität der Regulierungen hinarbeiten, wobei sie sich insbesondere auf die Prinzipien der OECD aus dem Jahr 2005 Vgl. Artikel von S. Jacobzone, S. 4 in dieser Ausgabe. stützen können. In diesem Zusammenhang wäre auch eine Stärkung der regulatorischen Institutionen von Nutzen. Es gilt daher, bestehende Strukturen, deren Rolle gestärkt werden soll, zu identifizieren und sie mit den erforderlichen Mitteln auszustatten. Die grosse Herausforderung der Schweiz ist es, angesichts stark dezentraler Strukturen und Entscheidfindungsverfahren ihre Politik besser zu koordinieren und kohärenter zu gestalten. Ein auf Dauer angelegter, sichtbarer und effizienter Koordinationsmechanismus würde eine stärkere Kohärenz des Regulierungsrahmens bewirken und dafür sorgen, dass das Augenmerk bei den grossen Prioritäten liegt und die Zielsetzungen der Regulierung eher erreicht werden. Die Einführung starker, unabhängiger Regulatoren würde zu einer Klärung der verschiedenen Aufgaben des Staates in seiner Funktion als Eigner und Regulator von Diensten führen, wie dies in etlichen OECD-Ländern bereits in Angriff genommen wurde (siehe Grafik 3). Dadurch könnte der Wettbewerbsrahmen zum Vorteil des Verbrauchers gestärkt werden. Eine engere Anbindung an die EU und eine weiter gefasste strategische Vision des bilateralen Wegs können die internen Reformbestrebungen unterstützen. Zu guter Letzt geht es darum, die Regulierungsinstrumente effizienter zu nutzen. Dies geht einher mit: – der Vereinfachung der Verwaltungswege; – der gegenseitigen Anerkennung der Regulierungen, um so die langen Fristen der Harmonisierung zu verkürzen; – der vergleichenden Evaluation der Regulierungspraktiken und des herrschenden Wettbewerbs zwischen den Unternehmen; – der systematischen Anwendung der Regulierungsfolgenabschätzung (RFA), die in den schweizerischen Entscheidfindungsprozessen noch zu wenig gut verankert ist.  Um den Erfordernissen der KMU besser zu entsprechen und deren administrative Belastung zu reduzieren, hat der Bundesrat 1999 die RFA offiziell eingeführt. Dieser Entscheid hatte Kontroversen ausgelöst und zu einer Debatte über die Rolle der traditionellen Konsultationsmechanismen geführt. Die Fehler und Mängel des aktuellen Systems waren Gegenstand eines vor kurzem veröffentlichten Berichts der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle (PVK). Sie empfiehlt, die RFA früher in die Gesetzgebungsverfahren einzubeziehen und mit ausreichenden Ressourcen auszustatten, damit die Qualität der Analysen gewährleistet bleibt. Gleichzeitig sind die Regulierungsfolgen auch in Bezug auf den Wettbewerb und die Öffnung der Märkte abzuschätzen. Vgl. Duperrut J., Regulierungsfolgeabschätzung: KMU-Test und Forum KMU: Beschränkter Einfluss, in: Die Volkswirtschaft 11/2005 sowie Kölliker A. u. Wallart N.: Regulierungsfolgenabschätzung: Bessere Evaluation der volkswirtschaftlichen Auswirkungen, in: Die Volkswirtschaft, 1-2/2006.

Fazit

Es ist möglich, das Wachstum mit Hilfe gut abgestimmter politischer und regulativer Mechanismen zu stimulieren, ohne dabei soziale und umweltpolitische Zielsetzungen zu gefährden. Jedoch müssen bestimmte traditionelle institutionelle Elemente korrigiert oder gestärkt werden. Zudem ist der Reformrhythmus zu beschleunigen, damit die Schweiz ihren relativen Vorsprung bezüglich Lebensstandard und wirtschaftlicher Leistung nicht einbüsst. Dazu bedarf es entschlossener Massnahmen in den Bereichen Wettbewerb und Marktöffnung, namentlich die Stärkung der Unabhängikeit und Mittelausttattung der Wettbewerbskommission (Weko) sowie die Einführung des Cassis-de-Dijon-Prinzips.  Eine systematische Abstimmung der Reformen, mit Hilfe derer die wichtigsten Akteure auf allen Staatsebenen und die Bürgerinnen und Bürger eingebunden werden, dient auch der Stärkung der direkten Demokratie. Dank des erzielten Konsens werden beschlossene Veränderungen auf breiter Basis akzeptiert. Diese für die Schweiz typischen Mechanismen der politischen Steuerung und Gouvernance tragen zur institutionellen Stabilität des Landes bei und unterstützen so jene Wirtschaftsleistung, die von zahlreichen OECD-Ländern beneidet wird. Da die Schweiz die Reformen auf vielen Gebieten relativ spät eingeleitet hat, kann sie von den Erfahrungen anderer Länder – vor allem der OECD-Länder – profitieren und optimale Wege ausfindig machen.

Grafik 1 «Relatives Preisniveau und BIP pro Einwohner, 2004»

Grafik 2 «Preisniveau in der Schweiz im Vergleich zur Europäischen Union, 2003»

Grafik 3 «Unabhängige Regulierungsinstanzen in den OECD-Mitgliedstaaten, 1926-2003»

Tabelle 1 «Empfehlungen der OECD»