Deregulierung von Netzindustrien – eine ökonomische Betrachtung

Die Deregulierung von Netzindustrien stellt beträchtliche Wohlfahrtsgewinne in Aussicht; sie ist aber auch mit Risiken verbunden. Allfällige Preissenkungen können unter Umständen mit empfindlichen Qualitätseinbussen einhergehen. Zudem sind sektorspezifische Regulierungen oft auch nach der Deregulierung notwendig, damit wirksamer Wettbewerb implementiert werden kann. Erfolgreiche Deregulierung verlangt deshalb einen geeigneten Mix von Regulierungs- und Wettbewerbspolitik. Der folgende Beitrag betrachtet die Deregulierung von Netzindustrien aus der ökonomischen Perspektive und konzentriert sich dabei in erster Linie auf die Preis- und Qualitätseffekte alternativer Deregulierungsstrategien.

Seit geraumer Zeit werden in vielen Ländern so genannte Netzindustrien – dazu zählen Telekommunikation, Elektrizität, Bahn, Post, Gas und Wasser – dereguliert. Ziel des Deregulierungsprozesses ist es, durch die Öffnung monopolistisch organisierter Märkte Effizienz- und Wohlfahrtsgewinne zu erzielen, die durch Regulierung allein nicht realisiert werden können. Im Unterschied hierzu bezweckt die Privatisierung den Verkauf öffentlicher Unternehmen oder Ressourcen an Private. Die empirische Evidenz stützt zwar die These, dass private Unternehmen – unter sonst vergleichbaren Bedingungen – effizienter und profitabler arbeiten als öffentliche Unternehmen (Megginson und Netter 2001). In Netzindustrien, in denen die Marktmacht etablierter Anbieter eine wichtige Rolle spielt, ist eine adäquate Regulierung jedoch mindestens ebenso wichtig (vgl. Vickers und Yarrow 1991). Unter Ökonomen besteht weit gehend Konsens darüber, dass die Deregulierung von Netzindustrien zu beträchtlichen Wohlfahrtsgewinnen führen kann. Diese im Grundsatz positive Beurteilung stützt sich sowohl auf theoretische Argumente als auch auf empirische Evidenz. Vgl. Winston 1993 und 1998 sowie Alesina et al., 2005. Gescheiterte Deregulierungsprojekte – wie die Bahnreform in England oder die Elektrizitätsreform in Kalifornien – belegen jedoch, dass die Marktöffnung auch mit Risiken behaftet ist: Der Erfolg eines Deregulierungsprojekts hängt entscheidend davon ab, ob es den zuständigen Behörden gelingt, schwer wiegende (De-)Regulierungsfehler – beispielsweise bei der Festsetzung von Gebühren für den Netzzugang – trotz Unsicherheit über relevante Wettbewerbsparameter zu vermeiden.  Theoretische Überlegungen und praktische Erfahrungen zeigen, dass die Preis- und Qualitätseffekte der Deregulierung von den institutionellen Details der revidierten Marktordnung bestimmt werden. Zentrale Bedeutung kommt dabei sektorspezifischen Regulierungen zu, die im Rahmen des Deregulierungsprozesses oft neu eingeführt werden. Solche Regulierungen betreffen etwa die Preise für den Netzzugang («access pricing»), die Sicherstellung einer flächendeckenden Grundversorgung («universal service»), sowie den Zutritt zu bestimmten Märkten oder Marktsegmenten («vertikale Separation» oder «unbundling»). Für eine erfolgreiche Deregulierung ist es deshalb unabdingbar, einen geeigneten Mix von Regulierungs- und Wettbewerbspolitik zu implementieren.

Verschiedene Preiseffekte möglich

Deregulierungsprojekte zielen normalerweise auf die Senkung der Konsumentenpreise ab. Dabei wird oft implizit oder explizit unterstellt, die Öffnung monopolistisch organisierter Märkte führe automatisch zu einer effizienteren Produktion einerseits und zum Abbau von Marktmacht anderseits. Praktische Erfahrungen im In- und Ausland belegen jedoch, dass dies keineswegs der Fall sein muss. Selbst nach der Deregulierung der Telekommunikation, die in Europa Ende der Neunzigerjahre stark vorangetrieben wurde und mit wenigen Einschränkungen erfolgreich verlief, beschäftigen sich die zuständigen Regulierungs- und Wettbewerbsbehörden nach wie vor mit Marktmachtproblemen. Ähnliche Vorbehalte gelten für andere Netzindustrien. So legt etwa Newbery (2000) dar, dass die Deregulierung der britischen Elektrizitätswirtschaft zwar durchaus zu Kostensenkungen führte, gleichzeitig aber auch die Marktmacht der Unternehmen verstärkte, sodass im Ergebnis die Konsumentenpreise stiegen. Das Beispiel Telekommunikation zeigt dennoch eindrücklich, dass die Deregulierung von Netzindustrien zu enormen Preissenkungen führen kann, wenn sie durch geeignete sektorspezifische Regulierungen unterstützt wird.

Veränderung auch der Preisstruktur

Die Einführung von Konkurrenz im Rahmen der Deregulierung führt in der Regel nicht nur zu einer Veränderung der durchschnittlichen Preisniveaus, sondern auch zu einer Veränderung der Preisstruktur («rate rebalancing»). Dies deshalb, weil der Betrieb monopolisierter Netze oft durch ein kompliziertes System von Quersubventionierungen und Durchschnittspreisen finanziert wird, das sich nach der Öffnung der Märkte für – potenzielle – Konkurrenten nicht aufrechterhalten lässt. Der Konkurrenzdruck auf überhöhte Preise erodiert Quersubventionierungspotenziale und führt zu einer verstärkten Orientierung der Preisstruktur an den langfristigen inkrementellen Kosten, woraus sich für unrentable Dienstleistungen und Produkte zwangsläufig Preiserhöhungen ergeben. Letztere sind aus verteilungspolitischen Gründen unerwünscht, weil sie häufig Konsumenten betreffen, deren wirtschaftliche Interessen aus übergeordneten Gründen als schützenswert betrachtet werden – so z.B. Konsumenten in Randregionen.  Zur Veränderung der Preisstruktur trägt bei oligopolistischer Konkurrenz auch die verstärkte Preisdifferenzierung bei. Damit versuchen Unternehmen, ihre Kundenbasis zu verbreitern und einen Teil der Konsumentenrente abzuschöpfen. So kommen in der Telekommunikation relativ komplexe mehrstufige Tarife zur Anwendung, bei denen unterschiedliche Preise für unterschiedliche Mengen eines homogenen Gutes verlangt werden. In der Elektrizität spielt die Differenzierung der Preise über die Zeit («peak load pricing») eine wichtige Rolle. Verstärkt berücksichtigt wird bei der Preissetzung auch die Heterogenität der Nachfrager, etwa bezüglich Zahlungsbereitschaft oder Elastizität der Nachfrage. Können Preiserhöhungen wegen Höchstpreisvorschriften oder scharfen Wettbewerbs nicht durchgesetzt werden, kommt es unter Umständen zu einer qualitativen oder mengenmässigen Unterversorgung derjenigen Nachfrager, die nicht kostendeckend bedient werden können. Die Deregulierung von Netzindustrien wird deshalb oft durch sektorspezifische Regulierungen zum Schutz unrentabler Nachfrager unterstützt. Inwiefern die Deregulierung von Netzindustrien zu Qualitätseinbussen führt, wird im nächsten Abschnitt ausführlicher diskutiert.

Anreize für hohe Qualität schaffen

Bei der Deregulierung von Netzindustrien müssen nicht nur Preis-, sondern auch Qualitätseffekte berücksichtigt werden. Dabei ist zu beachten, dass die Qualität eines Produktes oder einer Dienstleistung in der Praxis oft nicht verifizierbar – und damit vertraglich nicht durchsetzbar – ist, weil die Spezifikation und Durchsetzung eines bestimmten Qualitätslevels mit erheblichen Schwierigkeiten und hohen Kosten verbunden ist. Vgl. Laffont und Tirole, 1993. Sektorspezifische Regulierungen können in diesem Fall nicht direkt eine hohe Qualität belohnen und schlechte Qualität bestrafen. Stattdessen müssen im Rahmen der Deregulierung geeignete Anreize für die Unternehmen geschaffen werden, damit sie die von den Konsumenten gewünschte Qualität freiwillig – d.h. aus Gründen der Profitmaximierung – produzieren. Sappington, 2005. Dass die Deregulierung von Netzindustrien nicht notwendigerweise zu Qualitätseinbussen führen muss, zeigen die Reformen in der Telekommunikation.  Die ökonomische Literatur zu den Qualitätseffekten der Deregulierung im Bereich der Netzinfrastruktur ist noch relativ dünn. Neuere theoretische Arbeiten Bühler et al., 2004 und 2006. zeigen, dass die Qualitätseffekte im Infrastrukturbereich auf subtile Weise von der gewählten Deregulierungsstrategie abhängig sind, wenn Qualität nicht verifizierbar ist. Zentrale Determinanten für die Investitionsanreize eines Netzbetreibers sind dann: – die vertikale Marktstruktur; – die Netzzugangsregulierung; – die Intensität des Wettbewerbs nach der Marktöffnung.   Eine Deregulierungsstrategie, die alle diese Determinanten auf geeignete Weise berücksichtigt, führt zu einer Verbesserung des Preis-Qualitäts-Verhältnisses und letztlich auch der wirtschaftlichen Wohlfahrt.  Ein weiteres wichtiges Ergebnis betrifft die Existenz eines sogenannten Preis-Qualitäts-Tradeoffs: Unter bestimmten Bedingungen an die Nachfrage- und Kostenstruktur lassen sich Preissenkungen nur unter Inkaufnahme von Qualitätseinbussen im Infrastrukturbereich realisieren. Dennoch kann es zu Wohlfahrtsverbesserungen kommen, wenn sowohl die Preise als auch die Qualität in geeignetem Umfang reduziert werden. Verbesserungen in der Preis- und der Qualitätsdimension lassen sich erreichen, wenn die Qualität verifizierbar ist. Die Unternehmen können dann durch geeignete sektorspezifische Regulierungen direkt dazu veranlasst werden, die gewünschten Qualitätsanforderungen zu erfüllen. Die «Technischen und administrativen Vorschriften zur Dienstqualität der Grundversorgung» des Bundesamtes für Kommunikation (Bakom) vom 25.11.2002 (SR 784.101.113 / 1.2) sind ein Beispiel für eine solche sektorspezifische Regulierung.

Gründe für ein (Re-)Regulieren

Die obigen Ausführungen machen deutlich, dass bestimmte sektorspezifische Regulierungen auch nach der Deregulierung sinnvoll sind. Dies gilt insbesondere für die Netzzugangspreise, weil – potenzielle – Konkurrenten zur Aufnahme ihrer Tätigkeit Netzzugang brauchen. Die Regulierung der Zugangspreise stellt jedoch hohe Anforderungen an die verantwortlichen Behörden, da – bei Unsicherheit über relevante Wettbewerbsparameter Zum Beispiel die Preiselastizität der Nachfrage oder die inkrementellen Kosten des Netzzugangs. – eine Vielzahl widersprüchlicher Anforderungen erfüllt werden muss: – richtige Produktionsanreize für neue Anbieter; – richtige Investitionsanreize für den Netzmonopolisten; – Vermeidung von unzureichenden oder übermässigen Markteintritten usw.   Laffont und Tirole (1996) schlagen angesichts dieser Schwierigkeiten vor, die Festsetzung von Zugangspreisen im Rahmen einer globalen Preisobergrenze («global price cap») an die betroffenen Unternehmen zu delegieren, wodurch theoretisch optimale Zugangstarife implementiert werden können. In der Praxis werden die Zugangspreise jedoch der Einfachheit halber oft nach Massgabe der langfristigen inkrementellen Kosten festgelegt («long run incremental costs»), weshalb beim Netzbetreiber kaum Anreize zur Kostenreduktion entstehen. Häufig sollen sektorspezifische Regulierungen auch die flächendeckende Grundversorgung mit bestimmten Dienstleistungen und Produkten zu vorgegebenen Höchstpreisen («universal service») sicherstellen. Solche Vorschriften lösen auf pragmatische Weise das oben erwähnte Problem, dass unter Wettbewerbsbedingungen möglicherweise nicht alle Nachfragergruppen bedient werden. Sie stehen aber in einem gewissen Widerspruch zu den Zielen der Deregulierung, insofern sie die aus ökonomischer Sicht wünschbare Veränderung der Preisstruktur verhindern. Eine effizientere Lösung, die in der Praxis aber kaum angewandt wird, wären Hilfeprogramme, die bedürftige Nachfrager(-gruppen) direkt unterstützen, den Preisbildungsmechanismus aber nicht tangieren. Das zentrale Problem eines jeden Konzepts zur Sicherung der Grundversorgung ist indessen die möglichst wettbewerbsneutrale Finanzierung. Sektorspezifische Regulierungen kommen schliesslich auch wegen der besonderen vertikalen Angebotsstruktur in deregulierten Netzindustrien zur Anwendung. Ein integrierter Netzmonopolist hat einen Anreiz zur Behinderung seiner Konkurrenten («vertical foreclosure»), die auf preislicher oder nicht preislicher Basis («sabotage») erfolgen kann. Neue Anbieter verlangen deshalb von den Regulierungsbehörden in der Regel die vollstän-dige vertikale Trennung («unbundling») des Netzmonopolisten. Die ökonomischen Wirkungen einer solchen vertikalen Trennung sind allerdings nach wie vor umstritten. Vgl. Crandall et al., 2004 und Bourreau und Dogan, 2005 sowie die dort angegebene Literatur.

Fazit

Bereits relativ geringfügige Fehler können den Erfolg einer Deregulierungsreform nachhaltig gefährden. Praktische Erfahrungen im In- und Ausland zeigen zudem, dass es bei der Deregulierung von Netzindustrien nicht zweckmässig ist, nach der Deregulierung einfach darauf zu vertrauen, dass es der Wettbewerb schon richten wird. Sektorspezifische Regulierungen sind mindestens in der Übergangsphase unabdingbar, damit wirksamer Wettbewerb überhaupt entstehen kann. Die zweckmässige Ausgestaltung dieser sektorspezifischen Regulierungen ist oft selbst unter Experten umstritten, sodass es den zuständigen Behörden häufig schwer fällt, einen geeigneten Mix von Regulierungs- und Wettbewerbspolitik zu entwickeln.  Das Vermeiden von ernsthaften (De-)Regulierungsfehlern ist die vielleicht wichtigste Aufgabe bei der Reform von Netzindustrien. Zu fragen ist also nicht ob, sondern welche Art von Deregulierung wünschbar ist. Vgl. Armstrong und Sappington, 2005.

Kasten 1: Literatur – Alesina, A., Nicoletti, G., Ardagna, S., Schiantarelli, F. (2005), Regulation and Investment, Journal of the European Economic Association 3, S. 791-825.- Armstrong, M., Sappington, D.E. (2005), Regulation, Competition and Liberalization, Journal of Economic Literature.- Bourreau, M., Do?gan, P. (2005), Unbundling the local loop, European Economic Review 49, S. 173-199.- Bühler, S., Gärtner, D., Halbheer, D. (2006), Deregulating Network Industries: Dealing with Price-Quality Tradeoffs, Journal of Regulatory Economics, erscheint demnächst.- Bühler, S., Schmutzler, A., Benz, M.A. (2004), Infrastructure Quality in Deregulated Industries: Is There an Underinvestment Problem?, International Journal of Industrial Organization 22, S. 253-267.- Crandall, W.R., Ingraham, A.T., Singer, H.J. (2004), Do Unbundling Policies Discourage CLEC Facilities-Based Investment?, Topics in Economic Analysis and Policy 4, Article 14.- Laffont, J.J., Tirole, J. (1996), Creating Competition Through Interconnection: Theory and Practice, Journal of Regulatory Economics 10, S. 227-256.- Laffont, J.J., Tirole, J. (1993), A Theory of Incentives in Procurement and Regulation, Cambridge, MIT Press.- Megginson, W.L., Netter, J.M. (2001), From State to Market: A Survey of Empirical Studies on Privatization, Journal of Economic Literature 39, 321-389.- Newbery, D.M. (2000): Privatization, Restructuring, and Regulation of Network Utilities. MIT Press, Cambridge MA.- Sappington, D.E.M. (2005), Regulating Service Quality: A Survey, Journal of Regulatory Economics 27, S. 123-154.- Vickers, J., A., Yarrow, G. (1991), Economic Perspectives on Privatization, Journal of Economic Perspectives 5, S. 111-132.- Winston, C. (1993), Days of Reckoning for Microeconomists, Journal of Economic Literature 31, S. 1263-1289.- Winston, C. (1998), U.S. Industry Adjustment to Economic Deregulation, Journal of Economic Perspectives 12, S. 89-110.