Familienpolitik unter neuen Vorzeichen – Massnahmen zur erhöhten Frauenerwerbstätigkeit

Viele Industrieländer sind mit rückläufigen Geburtenraten und einer alternden Bevölkerung konfrontiert. Bereits im nächsten Jahrzehnt muss mit einem absoluten Rückgang der erwerbsfähigen Bevölkerung gerechnet werden. Dieser Prozess droht das wirtschaftliche Wachstum weiter zu drosseln und das Netz der sozialen Sicherung zu überlasten. Allein aus Gründen des Wohlstandserhalts ist deshalb eine vermehrte Integration der Frauen in den Erwerbsprozess – bei mindestens stabilen Geburtenraten – unverzichtbar. Die bessere Vereinbarkeit von Beruf und Familie wird so zur Bewährungsprobe einer modernen Familienpolitik.

Notwendigkeit einer neuen Familienpolitik

Die heutige Familienpolitik ist in erster Linie auf die monetäre Unterstützung der Familien und deren Existenzsicherung ausgerichtet. Trotz hohem Transfervolumen wird wenig erreicht. Zwar werden einkommensschwache Familien durch steuerpolitische Massnahmen und sozialpolitische Instrumente verschiedenster Institutionen entlastet, doch geschieht dies weit gehend unsystematisch. So sind unerwünschte Effekte – wie Leistungskürzungen oder eine höhere Steuerbelastung bei einem Wohnortwechsel – keine Seltenheit. Negative Anreize behindern die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit oder die Erhöhung des Arbeitsvolumens. Noch unzureichender ist das heutige System im Bereich Vereinbarkeit von Beruf und Familie. Die jüngst eingeführte Mutterschaftsversicherung sowie die Anstossfinanzierungen für Betreuungseinrichtungen sind zwar vor diesem Hintergrund entstanden; doch die Erwerbstätigkeit wird durch sie nicht entscheidend erleichtert. Nach wie vor wirken die schwierige Organisation und die hohen Kosten der Kinderbetreuung – vor allem für Frauen – als Eintrittsbarrieren in den Arbeitsmarkt.  Die Bilanz der heutigen Familienpolitik fällt angesichts des gesellschaftlichen Wandels und der wirtschaftlichen Gegebenheiten schwach aus. Es braucht Reformen, die an den genannten Schnittstellen einen Richtungswechsel einleiten.

Ein Zukunftsmodell für die schweizerische Familienpolitik

Um eine bessere Vereinbarkeit von Beruf und Familie zu erreichen sowie die zunehmende Familienarmut gezielt zu bekämpfen, schlägt das Credit Suisse Economic Research ein dreiteiliges Reformmodell vor:  – Erstens schafft die Einführung der Individualbesteuerung die so genannte Heiratsstrafe – d.h. Schlechterstellung von Doppelverdiener-Ehepaaren aufgrund ihres Zivilstands – ab. Dies trägt nicht zuletzt den veränderten Lebensformen Rechnung. Vor allem aber schafft eine Besteuerung pro Kopf Arbeitsanreize für Zweitverdiener.  – Zweitens soll die ausserfamiliäre Kinderbetreuung weniger durch steigende Mittel als durch eine nachfrageorientierte Finanzierung gefördert werden.  – Drittens kann ein neu ausgerichtetes Sozialhilfesystem einkommensschwache Haushalte gezielter unterstützen und «Hilfe zur Selbsthilfe» bieten, indem die Arbeitsaufnahme belohnt wird.

Einführung der Individualbesteuerung

Im Gegensatz zum heutigen System der Ehepaarbesteuerung wird bei der Individualbesteuerung das Einkommen jeder steuerpflichtigen Person einzeln versteuert. Es findet also keine gemeinsame Veranlagung des Familieneinkommens statt. Folglich wird das oft niedrigere Einkommen des Zweitverdieners mit einem tieferen Steuersatz belastet als das Einkommen des Erstverdieners mit höherem Verdienst. Die Besteuerung ist insgesamt adäquater und beseitigt die heute bestehende steuerliche Benachteiligung der Ehegegenüber den Konkubinatspaaren. Zudem werden die Arbeitsanreize gerade bei den – mehrheitlich weiblichen – Zweitverdienern erhöht. Schliesslich ist eine Vereinfachung der heute kantonal unterschiedlichen Systeme wünschenswert, die das intransparente Dickicht aus Abzugsmöglichkeiten, Doppeltarifen und Splittingsystemen für die von einem Wohnortwechsel betroffenen Familien entwirren.  Der Haupteinwand gegen die Einführung der Individualbesteuerung – vor allem aus Sicht der Kantone – ist der administrative Mehraufwand bei der Bearbeitung der Steuererklärungen. Auch die Haushalte sind durch das Ausfüllen von zwei Steuererklärungen stärker belastet. Schliesslich sind – wenn man Einnahmenausfälle verhindern möchte – die Steuerausfälle, welche sich durch die geringeren Einnahmen bei den Doppelverdiener-Ehepaaren ergeben, mit einer Mehrbelastung anderer Steuerzahlergruppen verbunden. Diese Sichtweise greift allerdings zu kurz. Denn längerfristig begründen die positiven Beschäftigungsanreize eine grössere Steuerbasis. Andere Länder – z.B. Österreich, Grossbritannien, Schweden und Finnland – besteuern ihre Bürger bereits individuell.

Förderung der ausserfamiliären Kinderbetreuung

Im internationalen Vergleich gibt die Schweiz mit einem Anteil von 0,2% des Bruttoinlandprodukts (BIP) Vgl. OECD (2003). wenig für Kinderbetreuungseinrichtungen aus. Auch hinsichtlich der Anzahl Kinder, die von einem Betreuungsangebot im Vorschulalter profitieren, liegt die Schweiz zurück. Ein guter Ausbau der entsprechenden Infrastruktur ist aber zentrale Voraussetzung für die Vereinbarkeit von Familienpflichten und Beruf. Die grösste Hebelwirkung ergibt sich durch: – ein ausreichendes Angebot an Kinderbetreuung im Vorschulalter;  – Blockzeiten auf Primarschulstufe;  – ausreichende schulergänzende Betreuung auf Kindergarten- und Primarschulstufe.

Vorschulische Kinderbetreuung wichtig

Neben Blockzeiten und schulergänzender Betreuung ist vor allem die vorschulische Kinderbetreuung sehr wichtig: In dieser Phase ist die Wahrscheinlichkeit am grössten, dass die Frauen ihre berufliche Karriere unterbrechen und anschliessend in den Hintergrund stellen. Insbesondere in der deutschsprachigen Schweiz stellt die Kinderbetreuung im Vorschulalter eine echte Herausforderung dar. Als Erstes muss ein passender Krippenplatz gefunden werden, was sich nach wie vor als äusserst schwierig erweist. Die nächste Hürde ist finanzieller Natur: Hohe Betreuungskosten machen die Wiederaufnahme der Erwerbstätigkeit oft bereits nach der Geburt des ersten Kindes aus wirtschaftlicher Sicht wenig attraktiv.

Finanzielle Entlastung durch Betreuungsgutschriften

Ein zweckmässiger Weg, um das Ungleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage nach Kinderbetreuungsplätzen zu entschärfen und Familien in der externen Kinderbetreuung finanziell zu entlasten, ist die Einführung von Kinderbetreuungsgutschriften. Die Idee besteht darin, Familien bei den Betreuungsauslagen direkt finanziell zu unterstützen. Dadurch wird ihr Entscheidungsspielraum erweitert; die Familien bestimmen, für welche Art von Betreuung die Mittel eingesetzt werden sollen. Die Anbieter von Betreuungseinrichtungen ihrerseits werden stärker dem Wettbewerb ausgesetzt und sind gezwungen, ihre Dienstleistungen besser an die effektiven Bedürfnisse der Eltern anzupassen. Hinzu kommt der Effekt der Qualitätssicherung. Liegt diese vermehrt in der Hand der Eltern, wird der Staat in seiner aktuellen Mehrfachfunktion als Finanzierer, Anbieter und Kontrolleur von Betreuungsangeboten entlastet.  Ein zusätzlicher Vorteil der Gutschriften ist, dass sie sich gut an eine Erwerbstätigkeit koppeln lassen. Denn eine Auszahlung von Betreuungsgutschriften sollte nur dann erfolgen, wenn beide Eltern zusammen mehr als ein 100%-iges Arbeitspensum realisieren und somit eine externe Betreuung de facto notwendig wird. Arbeitet zum Beispiel der Mann zu 100% und die Frau zu 60%, hätte die Familie Anspruch auf drei Tage Betreuungsgutschriften pro Woche. Selbstredend müssten die Höhe der Gutscheine sowie die Bedingungen für den Bezug – insbesondere für Selbstständigerwerbende – noch genauer definiert werden.  Wie könnten solche Gutschriften finanziert werden, ohne dass neue Mitteltransfers nötig werden? Denkbar ist eine neue Zweckbindung der Familienzulagen. Ein einfaches Rechenbeispiel für eine Familie mit einem Kind zeigt, dass dadurch die Familienhaushalte erheblich von den Kosten der vorschulischen Kinderbetreuung entlastet werden könnten (vgl. Kasten 1 Erhält eine Familie während 18 Jahren pro Kind und Monat rund 200 Franken Kinderzulagen und während 7 Jahren 250 Franken an Ausbildungszulagen – wie sie im Parlament derzeit diskutiert werden -, resultiert über den Zeitraum von 25 Jahren pro Kind eine Transfersumme von 64200 Franken (= Kinderzulagen à 200 Fr. x 12 Monate x 18 Jahre + Ausbildungszulagen à 250 Fr. x 12 Monate x 7 Jahre).Zum Vergleich: Mit diesem Betrag könnte beinahe die vorschulische Kinderbetreuung eines Kindes zu Betreuungskosten von 95 Franken pro Taga während zweieinhalb Tagen pro Woche ganzjährig über 5 Jahre finanziert werden (Betreuungskosten à 95 Fr. x 2,5 Betreuungstage/Woche x 52 Wochen x 5 Jahre = 61750 Fr.).).  Der Hauptvorteil der hier vorgeschlagenen Betreuungsgutschriften liegt in der Zweckgebundenheit des investierten Geldes. Denn gerade die Familienzulagen – mit rund 4,5 Mrd. Franken jährlich der grösste Transfer an die Familien – sind nicht zielgerichtet. Weder setzen sie Anreize für ein dringend benötigtes, höheres Erwerbsvolumen der Frauen, noch entlasten sie speziell die bedürftigen Haushalte. Demgegenüber verbessern Betreuungsgutschriften die Vereinbarkeit von Beruf und Familie gezielt und fördern gleichzeitig die Erwerbsquote der Frauen. Schliesslich ist eine finanzierbare Kinderbetreuung auch für besser situierte Haushalte wichtig. Denn es darf nicht vergessen werden, dass gerade die gut ausgebildeten Frauen einen wesentlichen Beitrag zum Volkseinkommen leisten können. Lohnt sich also für diese Frauen aus finanziellen (steuerliche Benachteiligung, Kinderbetreuungskosten) oder organisatorischen Gründen (mangelnde Teilzeitstellen z.B. für Akademiker) das Arbeiten nicht (mehr), gehen hohe Steuereinnahmen verloren.

Reform der Sozialhilfe

Kinderreiche Familien und Alleinerziehende gehören in der Schweiz zu den einkommensschwächsten Bevölkerungsgruppen und weisen ein erhöhtes Armutsrisiko auf. Bereits ab dem zweiten Kind liegt gemäss dem Familienbericht 2004 des Eidgenössischen Departements des Innern (EDI) das Armutsrisiko mit 12% über dem Schweizer Durchschnitt von 9,3%. Noch stärker gefährdet sind Paare mit drei und mehr Kindern (20,6%) und Einelternfamilien (23,6%). Entsprechend hoch sind die geleisteten Sozialtransfers an diese Haushaltskategorien.  Seit den Neunzigerjahren sind die Kosten der Sozialhilfe stark gestiegen. Dabei wurden Schwächen des heutigen Systems offensichtlich. Ein grosser Mangel besteht in den negativen Anreizen zur Aufnahme oder zur Ausdehnung einer Erwerbstätigkeit, hervorgerufen durch die Auszahlung von Lohnersatzanstelle von Lohnergänzungsleistungen. Für die meisten Sozialhilfebezüger gilt ein Grenzsteuersatz von nahezu 100%. Mit anderen Worten: Ein Sozialhilfeempfänger kann von einem zusätzlich verdienten Franken netto kaum etwas behalten, da er im gleichen Umfang eine Kürzung der Sozialhilfe in Kauf nehmen muss. Damit hat er natürlich wenig Anreiz, sich in den Arbeitsprozess zu integrieren.

Arbeiten wird belohnt

Wie dieser Situation am besten begegnet werden kann, wird zurzeit heftig diskutiert. Am aussichtsreichsten scheint eine Konzeption, die den Erhalt finanzieller Mittel an eine Gegenleistung knüpft und andererseits die Finanzierungsströme untereinander und mit dem Steuersystem besser koordiniert. Vorreiter in diesem Bereich sind die USA. Grundsätzlich gilt dort: Wer arbeitet, wird belohnt. Beschäftigte ohne ausreichendes Einkommen für den Lebensunterhalt erhalten eine staatliche Steuergutschrift (Earned Income Tax Credit, EITC). Diese erhöht das Nettoeinkommen. Wer hingegen nicht arbeitet, muss sich mit sehr geringen und zum Teil zeitlich klar befristeten Sozialleistungen begnügen. Die USA konnten mit diesen Reformen Erfolge verbuchen: So war 2001 gegenüber Mitte der Neunzigerjahre der Anteil der Fürsorgeleistungen beziehenden Alleinerziehendenhaushalte um mehr als 50% gesunken. Gleichzeitig stieg die Beteiligung dieser Haushalte am Arbeitsmarkt um 10 Prozentpunkte auf 75%. Dies sind zweifelsohne eindrückliche Ergebnisse, selbst wenn die starke Verfassung der amerikanischen Wirtschaft in diesem Zeitraum dazu beigetragen hat.

Erprobung in der Praxis

Die Koppelung von Fürsorgemitteln an eine Gegenleistung wird auch in der Schweiz erprobt. Per 1. April 2005 hat die Schweizerische Konferenz für Sozialhilfe (SKOS) neue Richtlinien erlassen. Die Kantone gewähren neu erwerbstätigen Sozialhilfebezügern einen Einkommensfreibetrag zwischen 400 und 700 Franken pro Monat. Die Sozialhilfe wird also nicht mehr im gleichen Umfang wie der Eigenverdienst gekürzt. Somit lohnt sich auch bereits eine geringe Erwerbstätigkeit.  Neue Sozialhilfemodelle werden in verschiedenen Schweizer Kantonen getestet. In Basel beispielsweise wird zur Berechnung des Sozialhilfeniveaus der Lohn aus Erwerbsarbeit während sechs Monaten nur zu zwei Dritteln berücksichtigt, der Rest wird dem Bezüger belassen. In Zürich geht ein Pilotprojekt in die gleiche Richtung: Wer eine Stelle annimmt, erhält einen Freibetrag, der mit steigendem Einkommen sinkt.

Vorgehen in zwei Schritten

Diese Pilotprojekte, die sich an das US-amerikanische Modell anlehnen, zeigen vor allem eins: Eine Reform des schweizerischen Sozialhilfesystems ist durchaus möglich. Dazu bedarf es eines Vorgehens in zwei Schritten:  – Als Erstes sind die Sozialhilfeansprüche für erwerbsfähige Personen, die keiner Beschäftigung im regulären Arbeitsmarkt nachgehen oder sich nicht an Integrationsmassnahmen beteiligen, auf das materielle Existenzminimum – Grundbedarf für Lebensunterhalt, Gesundheitskosten, nach oben limitierte Wohnkosten – zu senken. Dieses Mindestniveau muss so tief angesetzt werden, dass die Situation auf Dauer äusserst unattraktiv ist.  – Der zweite Schritt besteht darin, Personen, die sich nachweislich um eine Erwerbsarbeit bemühen oder sich an Integrationsmassnahmen beteiligen, ein Basiseinkommen resp. ein soziales Existenzminimum zu garantieren. Erwerbstätige im Niedriglohnbereich (Working Poor) sollten gezielt durch Lohnergänzungsleistungen unterstützt werden.   Die Lohnergänzungsleistungen sinken bei steigendem eigenem Arbeitseinkommen und entfallen ab einem gewissen Einkommen ganz (vgl. Grafik 2). Entscheidend ist, dass sich auch ein geringer Eigenverdienst auszahlt, wenn die Bedarfsleistungen bei Erwerbstätigkeit nahtlos in Lohnergänzungsleistungen umgewandelt werden können.  In den Genuss von Lohnergänzungsleistungen sollten aber nur erwerbstätige Personen kommen, die ein bestimmtes Arbeitspensum bewältigen, da sonst die Gefahr bestünde, eine Reduktion der Arbeitszeit durch Lohnergänzungsleistungen zu kompensieren. Denkbar sind während einer Übergangsfrist geringere Arbeitspensen für Personen, die erneut in den Arbeitsmarkt eintreten.

Fazit

Eine nachhaltige Familienpolitik beschränkt sich nicht auf den reinen Mitteltransfer ohne eine klare Anreiz- und Umverteilungsstrategie. In Zeiten schwachen Wachstums muss sie den gesellschaftlichen Bedürfnissen – insbesondere der vermehrten Erwerbstätigkeit der Frauen – ebenso gerecht werden wie neuen ökonomischen Rahmenbedingungen. Die schrumpfende Erwerbsbevölkerung lässt die Familienpolitik zum unverzichtbaren Bestandteil zukünftiger Wachstumsaussichten werden. In Zeiten knapper Kassen sollten jedoch Reformmassnahmen den Staatshaushalt nicht zusätzlich belasten.  Das Reformmodell verknüpft die verschiedenen Herausforderungen an die Familienpolitik zu einem kohärenten Massnahmenpaket. Skizziert wird eine Familienpolitik, die Frauen die Entscheidung für Kinder systematisch erleichtert. Die Wahl zwischen Kind oder Karriere aufgrund äusserer Rahmenbedingungen sollte dadurch hinfällig werden. Dazu gehört auch ein gezielt verringertes Armutsrisiko für Familien.

Grafik 1 «Erwartete Wirkung des 3-Säulen-Modells»

Grafik 2 «Gutschriftenmodell am Beispiel eines Familienhaushalts mit einem Kind»

Kasten 1: Transfersumme der Familien- und Ausbildungszulagen Erhält eine Familie während 18 Jahren pro Kind und Monat rund 200 Franken Kinderzulagen und während 7 Jahren 250 Franken an Ausbildungszulagen – wie sie im Parlament derzeit diskutiert werden -, resultiert über den Zeitraum von 25 Jahren pro Kind eine Transfersumme von 64200 Franken (= Kinderzulagen à 200 Fr. x 12 Monate x 18 Jahre + Ausbildungszulagen à 250 Fr. x 12 Monate x 7 Jahre).Zum Vergleich: Mit diesem Betrag könnte beinahe die vorschulische Kinderbetreuung eines Kindes zu Betreuungskosten von 95 Franken pro Taga während zweieinhalb Tagen pro Woche ganzjährig über 5 Jahre finanziert werden (Betreuungskosten à 95 Fr. x 2,5 Betreuungstage/Woche x 52 Wochen x 5 Jahre = 61750 Fr.).