Die Volkswirtschaft

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Für die steuerliche Attraktivität eines Standorts ist die Besteuerung von Unternehmen, Investoren und hoch qualifizierten Arbeitskräften von vorrangiger Bedeutung. Internationale Vergleichsstudien bescheinigen der Schweiz bei der Besteuerung von Unternehmen und qualifizierten Arbeitskräften eine hohe Standortattraktivität. Schwachstellen bestehen hingegen bei der Besteuerung von Investoren und im Niedriglohnbereich. Die dynamische Entwicklung des internationalen Steuerwettbewerbs stellt die insgesamt günstige Position der Schweiz langfristig in Frage.

Die zunehmende Mobilität der Produktionsfaktoren Kapital, Arbeit und Wissen verschärft die Konkurrenz unter den Volkswirtschaften. Eine Volkswirtschaft ist dann in der Lage, nachhaltigen Wohlstand zu schaffen, wenn sie im internationalen Standortwettbewerb Kapital und Know-how in Form hoch qualifizierter Arbeitskräfte anzuziehen vermag. Die Verflechtungen global tätiger Unternehmen haben dazu geführt, dass auch die nationale Wirtschaftspolitik zunehmend einer Konkurrenz ausgesetzt ist.  In den letzten Jahren sind Fragen der internationalen Standortattraktivität in vielen Staaten auf der politischen Agenda nach oben gerückt. Unter Standortattraktivität wird hier der Grad verstanden, in dem eine Gebietskörperschaft – in Konkurrenz zu anderen Gebietskörperschaften – in der Lage ist, mobile Produktionsfaktoren anzuziehen und der Abwanderung solcher Faktoren entgegenzuwirken. Es geht darum, die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen so zu gestalten, dass sich der Standort im Rahmen der globalen Arbeitsteilung optimal behaupten kann. Je nach komparativem Vorteil eines Landes gestaltet sich die adäquate Strategie anders.  Die Schweiz hat weder den Vorteil eines grossen Binnenmarkts noch kann sie von natürlichen Begebenheiten – wie Rohstoffreichtum oder Meeranschluss – profitieren. Als kleine und offene Volkswirtschaft ist sie auf eine attraktive Steuerpolitik angewiesen, um ihren «natürlichen» Wettbewerbsnachteil kompensieren zu können. Selbstverständlich gibt es neben der Steuerpolitik weitere Bestimmungsfaktoren der Standortqualität. Diese sollen hier jedoch nicht behandelt werden.

Wie die Attraktivität messen?

Die Steuerbelastung von Unternehmen wird mit verschiedenen Indikatoren gemessen (vgl. Kasten 1 Häufig wird die steuerliche Standortattraktivität mit der Höhe und Entwicklung der Fiskal- und Steuerquote gemessen. Diese ist jedoch als finanzpolitische Kennzahl bezüglich Standortattraktivität von begrenzter Aussagekraft. Sie zeigt, welcher Teil des Sozialprodukts als Steuern und obligatorische Sozialversicherungsleistungen der Bevölkerung zur privaten Verwendung entzogen wird. Sie gibt aber nur sehr oberflächlich Auskunft über die konkrete steuerliche Attraktivität für verschiedene Steuerpflichtige. Aussagekräftiger für die Standortattraktivität sind konkrete Angaben zur Steuerbelastung, insbesondere von mobilen Steuerpflichtigen wie Unternehmen und hoch qualifizierten Arbeitskräften.). Als Kennzahl für die steuerliche Standortattraktivität bieten sich zunächst die statutarischen (d.h. gesetzlichen) Gewinnsteuersätze an. Sie können jedoch erheblich von der tatsächlichen Steuerbelastung abweichen. Dafür verantwortlich ist die Fülle von steuerlichen Regelungen sowie Abschreibungs- und Bewertungsvorschriften, welche die Bemessungsgrundlage beeinflussen und über die Gestaltung der Steuertarife hinaus die Steuerzahlung bestimmen. Dazu zählt auch die schweizerische Besonderheit der Abzugsfähigkeit der Gewinnsteuer von ihrer eigenen Bemessungsgrundlage. Die statutarischen Steuersätze sind denn auch lediglich für die grenzüberschreitende Verschiebung von Unternehmensgewinnen relevant. Für aussagekräftigere internationale Vergleiche werden effektive Steuersätze ermittelt. Wie Tabelle 1 zeigt, nimmt die Schweiz sowohl bei den statutarischen als auch bei den effektiven Gewinnsteuersätzen international eine Spitzenposition ein. Unternehmen werden nicht nur mit Gewinn-, sondern auch mit Kapitaloder Liegenschaftssteuern usw. belastet. Zur Messung dieser aggregierten Steuerbelastung für Unternehmen haben sich investitionstheoretische Konzepte durchgesetzt. Dabei wird die Steuerbelastung für ein die jeweiligen nationalen Gegebenheiten repräsentierendes Modellunternehmen ermittelt. Berechnet wird einerseits die effektive durchschnittliche Steuerbelastung (Effective Average Tax Rates, EATR). Der effektive Durchschnittssteuersatz misst die Steuerbelastung für hoch rentable und unteilbare Investitionen und ist deshalb wichtig für Standortentscheide grosser, international tätiger Unternehmen. Verschiedene Schweizer Standorte verfügen über eine attraktive effektive durchschnittliche Steuerbelastung (vgl. Grafik 1).  Anderseits wird auch die effektive Grenzsteuerbelastung (Effective Marginal Tax Rates, EMTR) ermittelt. Dabei handelt es sich um die Steuerbelastung, die bei einer zusätzlichen Investition anfällt, deren Rendite gerade noch die Kapitalkosten deckt. Je niedriger die effektive Grenzsteuerbelastung auf Unternehmensebene ist, umso mehr potenzielle Investitionsprojekte sind rentabel und umso höher fällt dementsprechend das Investitionsvolumen aus. Ein höheres Investitionsvolumen lässt den Kapitalstock rascher anwachsen, erlaubt damit eine kapitalintensivere Produktionsweise und ermöglicht höhere Löhne und mehr Wachstum. Zudem verfügt ein Unternehmen über einen steuerlichen Wettbewerbsvorteil, wenn seine Investitionen einer niedrigeren effektiven Grenzsteuerbelastung ausgesetzt sind. Wie Grafik 2 zeigt, sind verschiedene Schweizer Standorte auch bezüglich effektiver Grenzsteuerbelastung international attraktiv.

Aggregierte Steuerbelastung auf Unternehmensebene und Stufe Anteilseigner

Die bisher vorgestellten Belastungskonzepte beschränken sich auf die Unternehmensebene. In der Regel spielen nicht nur die unmittelbar beim Unternehmen ansetzenden Steuern, sondern auch die beim Investor auf Haushaltsebene greifenden Steuern eine Rolle. Die Besteuerung der Anteilseigner durch Einkommenssteuern auf Dividenden, Zinszahlungen und Veräusserungsgewinnen und durch persönliche Vermögenssteuern ist in die Berechnung der effektiven Steuersätze einzubeziehen.  Die Steuerlast auf Ebene der Anteilseigner ist vor allem für kleine und mittelgrosse Unternehmen (KMU) – im Gegensatz zu ausländischen Anteilseignern und inländischen institutionellen Investoren – von Bedeutung. Da die Standortwahl bei diesen Unternehmen nicht im Vordergrund steht, ist die effektive Grenzsteuerbelastung weitaus wichtiger als die effektive Durchschnittssteuerbelastung. Typischerweise hängt die effektive Gesamtgrenzsteuerbelastung in hohem Masse von der Besteuerungssituation des Anteilseigners ab. Zudem variiert die Steuerbelastung in der Regel je nach Finanzierungsart.  In Tabelle 2 sind die effektiven Grenzsteuersätze bei aggregierter Betrachtung von Unternehmen und Anteilseignern mit nicht qualifizierenden Beteiligungen aufgelistet. Die Ergebnisse sind sowohl im Finanzierungsmittel als auch nach den Finanzierungsarten Gewinnthesaurierung (einbehaltene Gewinne), Anteilsfinanzierung (neues Eigenkapital) und Fremdkapital dargestellt. Auffallend ist die für die Schweiz charakteristische grosse Differenz in der Besteuerung thesaurierter Gewinne und neuer Anteile – eine Folge der fehlenden Kapitalgewinnbesteuerung einerseits und der wirtschaftlichen Doppelbelastung ausgeschütteter Gewinne anderseits. Über alle Finanzierungswege betrachtet bewegen sich lediglich die Niedrigsteuerkantone Nidwalden, Schwyz und Zug in der Spitzengruppe, während Kantone mit höheren Steuern hintere Plätze belegen. Bei der Besteuerung qualifizierender Anteilseigner (nicht aufgelistet) belegt Nidwalden – aufgrund der Teilbesteuerung von Dividenden – hinter Tschechien und der Slowakei den dritten Rang.

Steuerliche Standortattraktivität für Arbeitskräfte

In Analogie zum Konzept der effektiven Durchschnittssteuerbelastung für Unternehmen haben Elschner und Schwager (2005) ein Konzept zur Ermittlung der effektiven Steuerbelastung hoch qualifizierter Arbeitskräfte entwickelt. Unternehmen stehen im Wettbewerb um hoch mobile und qualifizierte Arbeitskräfte. Um sie rekrutieren zu können, müssen die Unternehmen mit dem Lohn die Steuern auf Arbeitseinkommen und Sozialversicherungsbeiträge kompensieren. Konsequenterweise geht der Standortvergleich also von einem bestimmten verfügbaren Einkommen aus, das der Arbeitskraft nach Steuern zur Verfügung stehen muss. Die Berechnungen gehen überdies davon aus, dass die Arbeitskräfte über verschiedene Finanzierungswege kompensiert werden können: Barbezahlung, Einlagen in Vorsorgeeinrichtungen, Aktienbezugsrechte und Vergünstigungen.  Tabelle 3 zeigt die effektive Durchschnittssteuerbelastung für allein stehende, hoch qualifizierte Arbeitskräfte für ausgewählte Regionen. Drei unterschiedliche Einkommensniveaus nach Steuern und Sozialversicherungsbeiträgen werden verglichen (50000, 100000 und 200000 Euro), bestehend aus 75% Barvergütung, 20% Einlagen in Vorsorgeeinrichtungen und 5% Vergünstigungen.  Ein Arbeitgeber muss in Zug 132879 Euro für einen hoch qualifizierten Arbeitnehmer zahlen, damit dieser nach Steuern und Abgaben ein Einkommen von 100000 Euro erzielt. In Finnland betragen die Beschäftigungskosten 229854 Euro, um dem Arbeitnehmer das gleiche Einkommen nach Steuern und Abgaben gewähren zu können.  Während die Schweizer Kantone bei einem verfügbaren Einkommen bis zu 100000 Euro für ihre hoch qualifizierten Arbeitskräfte als attraktivste Standorte gelten, büsst die Schweiz ihre Top-Position bei einem verfügbaren Einkommen von 200000 Euro teilweise und bei den städtischen Zentren sogar vollständig ein.  Die hier ausgewiesenen effektiven Durchschnittssteuerbelastungen wurden aufgrund eines konstruierten Vergütungsfalls vorgenommen. In der Realität bestehen jedoch verschiedene länderspezifische Möglichkeiten zur Steueroptimierung für unterschiedliche Vergütungsformen, die dann zu Steuerbelastungen führen, die von den hier ausgewiesenen Belastungsindizes abweichen können.

Folgerungen für die Schweiz

In Grafik 3 werden 13 Kantone sowie eine Reihe von Ländern entsprechend ihrer Steuerbelastung für Unternehmen und hoch qualifizierte Arbeitskräfte relativ zum Durchschnitt der einbezogenen Kantone positioniert. Die vertikale Achse misst die Unternehmenssteuerbelastung: Je weiter unten ein Land eingetragen ist, desto tiefer seine Unternehmenssteuerbelastung und desto höher seine Standortattraktivität. Die horizontale Achse bildet die Steuerbelastung für hoch qualifizierte Arbeitskräfte bei einem verfügbaren Einkommen von 100000 Euro ab: Je weiter links ein Land eingetragen ist, desto niedriger ist dessen Steuerbelastung für hoch qualifizierte Arbeitskräfte und desto höher ist seine Standortattraktivität. Eine Positionierung links unten drückt also eine hohe Standortattraktivität gemessen an beiden Kriterien aus; entsprechend ist eine Positionierung rechts oben insgesamt unvorteilhaft. Die Abbildung verdeutlicht, dass die Schweizer Kantone gemessen an beiden Kriterien sehr gut positioniert sind. Diese günstige Ausgangslage dürfte wesentlich vom institutionellen Arrangement (dezentrale Steuerkompetenzen und direkte Volksrechte) beeinflusst sein, das die Schweizer Steuerpolitik trägt. In die Spitzengruppe der drei Kantone Zug, Nidwalden und Schwyz hat sich allerdings auch die Slowakei angesiedelt. Und bei der besonders wichtigen Unternehmensbesteuerung zieht Irland mit Zug gleich, während die neuen EU-Staaten Polen, Ungarn, Slowenien und Tschechien sowie Österreich zum Hauptharst der Schweizer Kantone aufgeschlossen haben oder diese zum Teil sogar hinter sich lassen. Ausserdem fällt der Vergleich bei nicht abgebildeter aggregierter Steuerbelastung von Unternehmen und Anteilseigner für die meisten Schweizer Kantone weniger vorteilhaft aus. Die Steuerbelastung der Anteilseigner ist jedoch für die Standortattraktivität weniger wichtig.  Damit manifestieren sich auch die Schwachstellen im Schweizer Steuersystem, die wegen der dynamischen Entwicklung des internationalen Steuerwettbewerbs den Steuervorteil der Schweiz langfristig in Frage stellen. Steuerreformen in anderen Ländern – wie die Flat-Rate-Tax-Revolution in Osteuropa oder die duale Einkommenssteuer in den nordischen Staaten – erhöhen den Wettbewerbsdruck auch für die Schweiz. Vor allem die Standortattraktivität der neuen EU-Mitgliedsländer dürfte sich mit der zunehmenden Integration in die EU und der wachsenden Rechtssicherheit in den nächsten Jahren weiter erhöhen. Insofern muss die Bedeutung der vorausgehenden Vergleiche bestehender Steuerbelastungen relativiert werden. Eine strategisch ausgerichtete Steuerpolitik muss zukunftsgerichtet sein und auf die langfristige Schaffung und Sicherung von Standortvorteilen abzielen.  Im Allgemeinen sollte die Steuerpolitik Priorität auf die Behebung von Steuernachteilen legen, die sich für die Schweiz im internationalen Steuerwettbewerb als besonders gewichtig herauskristallisieren. Die Massnahmen sollten sich dabei speziell auf besonders mobile Steuerbasen konzentrieren, für welche die Standortfrage umso wichtiger ist. Prioritär sind vor allem Massnahmen zur Reduktion der Steuerbelastung von Unternehmen und Investoren. Zu den Steuern, welche auf Stufe Unternehmen greifen und damit die Investitionen direkt belasten, zählen die Gewinnsteuer von Bund, Kantonen und Gemeinden, die kantonalen Kapital- und Liegenschaftssteuern sowie die Emissionsabgabe. Die nicht ertragsabhängige Kapitalsteuer und insbesondere die Emissionsabgabe als Transaktionssteuer stellen also nicht nur eine ineffiziente Form der Steuererhebung dar, sondern vermindern auch die Standortattraktivität.  Die Steuerautonomie der Kantone dürfte sich im verschärften internationalen Standortwettbewerb als grosser Vorteil für die Schweiz erweisen. Im Steuerwettbewerb haben kleine Gebietskörperschaften gegenüber den grossen komparative Vorteile. Dieser Vorteil wird durch die Steuerautonomie der Kantone noch akzentuiert. In zahlreichen Kantonen sind denn auch Steuersenkungen in Planung oder bereits umgesetzt. Dabei dürften – neben der Verteilung der Erlöse aus dem Verkauf des Nationalbankgoldes – die günstigen Anreizwirkungen infolge der Neuregelung des Finanzausgleichs eine wesentliche Rolle spielen. Im Rahmen der Unternehmenssteuerreform II sollen die Kantone zudem mehr Spielraum bei der Kapitalsteuer erhalten.

Grafik 1 «Effektive Durchschnittssteuerbelastung (EATR) von Unternehmen, 2005»

Grafik 2 «Effektive Grenzsteuerbelastung (EMTR) von Unternehmen in %, 2005»

Grafik 3 «Besteuerung von Unternehmen und von hoch qualifizierten Arbeitskräften im internationalen Vergleich, 2005 Effektive Steuerbelastung, Arbeitskräfte Single, Einkommen 100000 Euro, Durchschnitt der einbezogenen Schweizer Kantone = 100»

Grafik 4 «Nettolohneinkommen für OECD-Länder im Vergleich zum Sozialleistungsniveau der Schweiz, 2004»

Tabelle 1 «Statutarische und effektive Gewinnsteuersätze in %, 2005»

Tabelle 2 «Effektive Grenzsteuersätze (EMTR) für zum Höchstsatz besteuerte nicht qualifizierende Aktionäre 2005. Aggregierte Betrachtung von Unternehmen und Anteilseigner, in %»

Tabelle 3 «Effektive Durchschnittssteuerbelastung (EATR) für hoch qualifizierte Arbeitskräfte, 2005. Alleinstehende, in % der Beschäftigungskosten»

Kasten 1: Fiskal- und Steuerquote – begrenzte Aussagekraft Häufig wird die steuerliche Standortattraktivität mit der Höhe und Entwicklung der Fiskal- und Steuerquote gemessen. Diese ist jedoch als finanzpolitische Kennzahl bezüglich Standortattraktivität von begrenzter Aussagekraft. Sie zeigt, welcher Teil des Sozialprodukts als Steuern und obligatorische Sozialversicherungsleistungen der Bevölkerung zur privaten Verwendung entzogen wird. Sie gibt aber nur sehr oberflächlich Auskunft über die konkrete steuerliche Attraktivität für verschiedene Steuerpflichtige. Aussagekräftiger für die Standortattraktivität sind konkrete Angaben zur Steuerbelastung, insbesondere von mobilen Steuerpflichtigen wie Unternehmen und hoch qualifizierten Arbeitskräften.

Kasten 2: Standortattraktivität im Niedriglohnbereich Wie die Grafik 4 illustriert, ist die Schweizer Standortattraktivität im Niedriglohnbereich problematisch. Das Sozialhilfeniveau (hier vereinfachend durch die SKOS-Richtlinien dargestellt, im Wissen, dass in Realität erhebliche Abweichungen davon bestehen) ist höher als die durchschnittlichen Nettolöhne konkurrierender Staaten. Damit entsteht ein erheblicher Migrationsdruck in die Schweiz im Niedriglohnbereich, solange keine Lohnanpassungen möglich sind. Wird die Migration durch arbeitsmarktliche Massnahmen beschränkt, erhöht sich der Druck auf den heimischen Arbeitsmarkt über Auslagerungen arbeitsintensiver Prozesse. Arbeitsmarktliche Beschränkungen und Lohnersatzsysteme führen somit zu Arbeitslosigkeit bzw. zu einer Migration der heimischen Arbeitskräfte in die sozialen Sicherungssysteme. Eine Lösung des Problems kann in einem Lohnzuschusssystem bestehen. Ein solches lässt einerseits Lohnflexibilität zu und entschärft damit den Druck auf die Migration, die Auslagerung arbeitsintensiver Prozesse, auf den Arbeitsmarkt und auf die sozialen Sicherungssysteme. Andererseits garantieren Steuergutschriften, dass das Einkommensniveau der Beschäftigten durch den Zuschuss bzw. die Gutschrift bei sinkenden Löhnen nicht ebenfalls sinken muss.

Kasten 3: Literaturhinweise – Eichler, M., C. Elschner and M. Overesch (2005): «IBC Taxation Index 2005: Effective Tax Burden of Companies and on Highly Qualified Manpower», Basel, BAK Basel Economics research report, www.bakbasel.com . – Eidgenössisches Finanzdepartement, Internationale Standortattraktivität der Schweiz aus steuerlicher Sicht, Bericht, 2006. Internet: www.efd.admin.ch , Rubriken «Dokumentation», «Zahlen und Fakten», «Berichte».- Elschner Christina und Robert Schwager, The Effective Tax Burden on Highly Qualified Employees. An International Comparison. ZEW Economic Studies, Vol. 29, Heidelberg 2005.- Lammersen Lothar und Robert Schwager, The Effective Tax Burden of Companies in European Regions. An International Comparison. ZEW Economic Studies, Vol. 28, Heidelberg 2005.- Lammersen Lothar und Robert Schwager, Die steuerliche Attraktivität der Schweiz als Unternehmensstandort im internationalen und interregionalen Vergleich, in: Internationales Steuerrecht 13, Heft 21, 2004, S. 741-749.

Professor für Politische Ökonomie an der Universität Luzern und Direktor des Instituts für Finanzwissenschaft und Finanzrecht der Universität St. Gallen

Chefökonom, Eidgenössische Steuerverwaltung (ESTV), Professor für Wirtschafts- und Sozialpolitik, Universität Freiburg

Professor für Politische Ökonomie an der Universität Luzern und Direktor des Instituts für Finanzwissenschaft und Finanzrecht der Universität St. Gallen

Chefökonom, Eidgenössische Steuerverwaltung (ESTV), Professor für Wirtschafts- und Sozialpolitik, Universität Freiburg