Regulierung im Infrastrukturbereich:Aufbau eines kohärenten Ordnungsrahmens

Für die Weiterentwicklung des Dienstleistungsangebots, die Versorgungssicherheit und die Wettbewerbsfähigkeit des Infrastrukturbereichs hat sich in der Schweiz ein schrittweises Vorgehen als politisch mehrheitsfähig herausgestellt. Der Aufbau der Regulierung, die Sicherstellung der Grundversorgung und die Verselbständigung der ehemaligen Bundesbetriebe verlaufen dabei parallel zu Marktöffnungen. Die weitere Ausgestaltung der Regulierungstätigkeit im Infrastrukturbereich soll sich an einem kohärenten Ordnungsrahmen ausrichten.

Wettbewerbs- und Sicherheitsaufsicht

Der Regulierungsbegriff ist – je nach politischem Standpunkt und Strategie – mit unterschiedlichen Inhalten besetzt. Im Kern geht es um die Wettbewerbsaufsicht, die Sicherheitsaufsicht und die Gewährleistung der Grundversorgung. Die Wettbewerbsaufsicht umfasst die Überwachung der vom Gesetzgeber festgelegten Regeln für die Öffnung bzw. das Funktionieren von Märkten. Es geht um die Bedingungen für den Marktzutritt, die Spielregeln des Wettbewerbs und deren Überwachung im Markt sowie die Möglichkeit für Sanktionen bei Verstössen. Ziel ist die Schaffung und Gewährleistung einer nachhaltigen Wettbewerbssituation im Interesse einer optimalen Versorgung, wobei die ökonomischen Anreize so zu setzen sind, dass weitere Akteure am Markt teilnehmen und laufend die erforderlichen Investitionen getätigt werden. Bei der Sicherheitsaufsicht geht es um Regeln für die Betriebs- und die Versorgungssicherheit (z.B. in Krisenlagen). Der Sicherheitsaufsicht wird dabei zunehmend ein breiter Sicherheitsbegriff zugrunde gelegt. Er umfasst nicht nur technische, sondern auch betriebskulturelle oder sozialpolitische Aspekte, wie z.B. Arbeitsbedingungen und Konsumentenschutz. Weiter gehende Definitionen verstehen unter Regulierung die Summe aller auf eine wirtschaftliche Tätigkeit einwirkenden staatlichen oder parastaatlichen Regeln bzw. teilweise sogar staatliches Handeln insgesamt. Entsprechend umfassender fallen dann auch die daraus abgeleiteten Reformprojekte aus.

Gewährleistung der Grundversorgung

Wesentliche Leitlinie des regulativen Handelns im Infrastrukturbereich ist die Gewährleistung der politisch definierten und gesetzlich verankerten Grundversorgung. Zu überwachen ist deren Qualität und Finanzierung, wobei die Grundversorgungsunternehmen ihre diesbezüglichen Kosten gegenüber den Regulierungsbehörden nachvollziehbar und transparent auszuweisen haben (Quersubventionierungsverbot). Im Telekom-Bereich gibt es zusätzlich den Auftrag der Ressourcenverwaltung (Frequenzen, Adressierungsressourcen) sowie die Überwachung der Einhaltung der Verkehrs- und Konsumentenschutzregeln.

Unabhängigkeit

Zentral ist, dass diese Regulierungsaufgaben von einer staatlich legitimierten und von den verschiedenen Akteuren im Markt möglichst unabhängigen Stelle wahrgenommen werden. Im Infrastrukturbereich hat sich die Praxis etabliert, die Sicherheitsaufsicht innerhalb der öffentlichen Verwaltung durch strukturell und funktional klar abgetrennte Einheiten wahrzunehmen, deren Fokus konsequent auf die Sicherheit gerichtet ist. Die Wettbewerbsaufsicht und die Aufsicht über die Einhaltung der Grundversorgungsvorgaben müssen darüber hinaus im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben unabhängig erfolgen. Dazu existieren gegenwärtig – abgestimmt auf den Stand der Marktöffnung – je nach Sektor unterschiedliche institutionelle Lösungen. Aber auch mit der Trennung der Aufgaben besteht weiterhin das Risiko von Interessenkonflikten zwischen funktionierendem Wettbewerb, dem Bereitstellen einer ausreichenden Grundversorgung und den Anliegen der Sicherheitsaufsicht. Diese Konflikte sind – entsprechend den gesetzlichen Vorgaben – im konkreten Fall zu entscheiden.

ComCom in der Vorreiterrolle

Die Bedeutung von Regulierungsfragen im Infrastrukturbereich stieg in der Schweiz ab den Neunzigerjahren im Zusammenhang mit den Liberalisierungsschritten im Fernmelde- und Verkehrswesen. Eine Vorreiterrolle nahm diesbezüglich der Telekommunikationssektor ein, für den 1997 – parallel zur Ausgliederung von Post und Swisscom – mit dem Telekommunikations- und Fernmeldgesetz ein unabhängiger Regulator, die Eidgenössische Kommunikationskommission (ComCom), geschaffen wurde. Das Bundesamt für Kommunikation (Bakom) steht dieser bei der Entscheidvorbereitung und -umsetzung zur Verfügung.  Die Umsetzung der bilateralen Verträge zwischen der Schweiz und der Europäischen Union (EU) zum Land- und Luftverkehr in schweizerisches Recht führte Ende Neunzigerjahre zur Anpassung der Eisenbahn- und Luftfahrtgesetzgebung, wobei auch Regulierungsfragen geregelt wurden. So besteht im Bahnbereich seit 2000 die Schiedskommission für das Eisenbahnwesen (SKE), welche für die Überwachung des diskriminierungsfreien Netzzugangs verantwortlich zeichnet. Mit den jüngsten Reorganisationen der Bundesämter für Verkehr (BAV) und Zivilluftfahrt (Bazl) wurde gleichzeitig die Regulierungsfunktion in diesen Amtsstellen gestärkt. So sind nun in beiden Ämtern die Regulierungsaufgaben im Sicherheitsbereich klar von denjenigen im Bereich Wettbewerbsaufsicht unterschieden und strukturell getrennt (vgl. Grafik 1). Im Postbereich verfolgt seit 2004 die Postregulation die Marktentwicklung (PostReg). Im Energiebereich sollen mit dem neuen Stromversorgungsgesetz, das sich gegenwärtig in parlamentarischer Beratung befindet, die gesetzlichen Grundlagen für die Schaffung einer Elektrizitätskommission geschaffen werden (Elcom). Tabelle 1 gibt einen Überblick über die Regulatoren im Infrastrukturbereich.

Institutionelle Ausgestaltung

Die ComCom, die SKE und auch die zukünftige Elcom sind ausserparlamentarische Kommissionen, deren ausschliesslich nach fachlichen Kriterien vorgeschlagene Mitglieder vom Bundesrat gewählt werden. Wie in anderen europäischen Ländern auch ist die sektorielle Wettbewerbsaufsicht im Eisenbahn- und Luftfahrtbereich in Bundesämter integriert (BAV, Bazl). Die PostReg ist eine fachlich unabhängige Regulierungsstelle, die gegenwärtig institutionell noch dem Generalsekretariat des Eidg. Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (Uvek) angegliedert ist. Die allgemeine Wettbewerbsaufsicht liegt bei der Wettbewerbskommission (Weko), wobei bezüglich Arbeitsteilung zwischen Sektorregulierung und allgemeiner Wettbewerbsaufsicht je nach Sektor unterschiedliche Abstimmungen bestehen.

Lob und Kritik der OECD

Der OECD-Report zur «Regulatory Reform» Vgl. die Artikel von Jörg Alter und Stéphane Jacobzone in dieser Ausgabe. attestiert der Schweiz bisher insgesamt eine adäquate sektorspezifische Ausgestaltung der Regulierung und ein qualitativ hoch stehendes Dienstleistungs- und Service-Public-Angebot. Dies gilt insbesondere für den Bahn- und Telekommunikationsbereich, für den die schweizerische Regulierung weit gehend in Übereinstimmung mit den europäischen Entwicklungen erfolgt. Mit Ausnahme des zum Zeitpunkt der Untersuchung noch nicht erfolgten Unbundlings der letzten Meile. Rückstände werden dagegen in den Bereichen Post und Elektrizität festgestellt. Generell wird zudem die je nach Sektor unterschiedliche Ausgestaltung der Regulierungsstellen mit Kompetenzen, Ressourcen oder die institutionelle Unabhängigkeit kritisch beurteilt. Die in den einzelnen Sektoren unternommenen Reformschritte werden überdies insgesamt als zu fragmentarisch und zögerlich charakterisiert.

Reformen auf das politische System Schweiz abgestimmt

Die Schweiz hat ein hohes Eigeninteresse, Marktöffnungen und Regulierungen in derselben Stossrichtung wie im übrigen Europa umzusetzen. Dies ist unabdingbar zur Erhaltung der Wettbewerbsfähigkeit ihrer Volkswirtschaft und der Infrastruktursektoren, zur Gewährleistung der grenzüberschreitenden Verkehrs-, Waren- und Datenströme und für die Interoperabilität technischer Systeme. Voraussetzung für die dazu notwendigen Reformen sind politisch mehrheitsfähige Lösungen. Die politischen Ausmarchungen der letzten Jahre sprechen dafür, weitere Marktöffnungen und die spezifische Ausgestaltung der Regulierung mit einer überzeugenden Absicherung der Grundversorgung sowie grösserer unternehmerischerer Autonomie für die verselbstständigten Unternehmen wie Post, Swisscom oder SBB zu verbinden. Die knappe Ablehnung der Poststelleninitiative, die ebenso knappe Verwerfung des Strommarktgesetzes oder die nun laufende Auseinandersetzung zur Abgabe der Mehrheit an der Swisscom sind hierzu wichtige Referenzdebatten.  Der genannte Parallelismus hat sich in der politischen Arena als erfolgreiches Reformmodell herauskristallisiert, das der Schweiz bis heute ein qualitativ hoch stehendes Dienstleistungsangebot sichert. Dieses Modell ist der Ausdruck des schweizerischen politischen Systems, das sich – was auch von der OECD anerkannt wird – in wesentlichen Punkten von anderen europäischen Staaten unterscheidet: – die direkte Demokratie und der stark ausgeprägte Föderalismus; – die Nicht-Mitgliedschaft der Schweiz in der EU; – die hohe Bedeutung des Service Public in der Schweiz, insbesondere in den Randregionen.  Der Preis dieses Modells ist aber der je nach Sektor sehr unterschiedliche Stand der Reformen und der Regulierung bzw. die teilweise grösseren Verzögerungen gegenüber der EU.

Kohärenter Ordnungsrahmen

Im Infrastrukturbereich verfügen wir – trotz unterschiedlicher Ausprägung – über einige Jahre Erfahrung mit Aufbau, Ausgestaltung und Umsetzung von Regulierungen. Als nächster Schritt soll nun ein übergreifender Ordnungsrahmen im Infrastrukturbereich geschaffen werden. Darin sollen grundlegende Anforderungen für die Weiterentwicklung der Regulierung formuliert werden. Dazu gehören: – Klarheit über Auftrag, Kompetenzen und Sanktionsmöglichkeiten der Regulierung; – Gewährleistung der Unabhängigkeit der Regulatoren von den politischen Behörden; – klare Regeln für die Rechenschaftsablage der Regulatoren; – gleiche Kriterien für die institutionelle und rechtliche Ausgestaltung der unabhängigen Regulatoren.  Dauerauftrag der Regulatoren ist es, ökonomisch falsche Anreize zu vermeiden und die Schaffung einer dauerhaften Wettbewerbssituation zu überwachen. Gleichzeitig sollen die gesetzten Regeln eine nachhaltige und transparente Finanzierung der Grundversorgung in geöffneten Märkten sicherstellen. Institutionell soll auch die mittelfristige Integration einzelner Regulatoren in eine multisektorielle Regulierungsbehörde geprüft werden. Ebenso ist periodisch zu evaluieren, ob eine sektorspezifische Regulierung noch nötig ist oder ob die Instrumente der ordentlichen Wettbewerbsbehörden ausreichen.

Nächste Schritte

Dieser Ordnungsrahmen soll bei weiteren Reformen in den Infrastruktursektoren wegleitend sein, namentlich bei der Umsetzung des neuen Stromversorgungsgesetzes, der Revision des Post- und Postorganisationsgesetzes sowie bei der weiteren Bahnreform. Aber auch mit einem derartigen Ordnungsrahmen ist weiterhin davon auszugehen, dass die Reformen in der Schweiz schrittweise, sektorspezifisch und je nach einem separaten Zeitplan umgesetzt werden. Die Reform der Regulierung darf auch nicht zu einer neuen Bürokratie oder zu grossen Zusatzkosten für die Unternehmen führen. Die Schweiz hat eine lange und gute Tradition der schlanken Behörden.

Grafik 1 «Funktionsmodell des Bundesamtes für Zivilluftfahrt (Bazl)»

Tabelle 1 «Übersicht: Regulatoren im Infrastrukturbereich»