Neuausrichtung der Agrarpolitik – eine (zu) grosse Herausforderung für die Landwirtschaft

Die Agrarpolitik kommt nicht zur Ruhe: Im Moment steht das neuste Reformpaket AP 2011 vor der Beratung im Parlament. Dieses muss nun die vom Bundesrat unterlassenen Korrekturen in der Botschaft vornehmen, damit die Folgen für die Schweizer Familienbetriebe erträglich und die in jedem Fall kommenden Herausforderungen zu bewältigen sind. Insbesondere beim Zahlungsrahmen, bei der Marktstützung, dem bäuerlichen Boden- und Pachtrecht sowie den Kostensenkungspotenzialen gilt es, die in der Vorlage enthaltenen grossen Schwächen auszumerzen. Der Schweizerische Bauernverband (SBV) erwartet vom Parlament, dass es die Weichen so stellt, dass die Bäuerinnen und Bauern mit der notwendigen Energie und Innovationskraft die Zukunft anpacken können.

Seit über einem Jahrzehnt ist die Schweizer Agrarpolitik eine Baustelle, an der gebaut und geändert wird. Die Bauernfamilien haben in bemerkenswerter Weise auf die schnell ändernden Rahmenbedingungen reagiert. Sie haben die Betriebsstrukturen angepasst, ihre Produktion konsequent auf den Markt ausgerichtet sowie Nischenmärkte erschlossen. Die Agrarreformen der Vergangenheit haben aber auch ihren Tribut gefordert. Seit 1990 haben über 30 000 oder rund ein Drittel aller Betriebe ihre Tore für immer geschlossen. Keine andere Branche hat in so kurzer Zeit einen derart massiven Strukturwandel durchgemacht. Mit der AP 2011 steht nun bereits ein weiterer Reformschritt vor der Türe.  Nach über einem Jahrzehnt Agrarreformen stellen sich zuerst einmal Fragen: Wo stehen wir heute? Wurden die Erwartungen erfüllt? Wird die Landwirtschaft dem Anspruch der Nachhaltigkeit gerecht? Der Schweizerische Bauernverband hat die aktuelle ökologische, ökonomische und soziale Situation der Landwirtschaft unter die Lupe genommen.

Ökologische Ziele sind erreicht

Sehr beeindruckend sehen die Entwicklungen beim Umwelt- und Tierschutz seit Anfang der Neunzigerjahre aus. Heute werden rund 98% der landwirtschaftlichen Nutzfläche nach strengen ökologischen Kriterien bewirtschaftet, fast 11% sogar nach den noch strengeren Richtlinien des biologischen Landbaus. So genannte ökologische Ausgleichsflächen – also wenig bewirtschaftetes Land – machen ebenfalls 11% aus. Der Verbrauch von Pflanzenschutzmitteln ging seit dem Beginn der Reformen um 35% zurück, und jener von Mineraldünger sank – je nach Düngerart – zwischen 24% und 68%. Zwei Drittel aller Tiere haben mittlerweile regelmässigen Auslauf im Freien, und über ein Drittel wird in speziell tierfreundlichen Stallhaltungssystemen gefüttert. Die 2002 in der Botschaft des Bundesrates zur AP 2007 festgehaltenen Ziele im Bereich Ökologie und Tierwohl sind damit weit gehend erfüllt. Diese Errungenschaften dürfen keinesfalls in Frage gestellt werden. Auf der anderen Seite besteht für die nächste Zeit auch kein weiterer Handlungsbedarf. Neue kostentreibende Auflagen sind in der heutigen schwierigen Situation für die Bauernfamilien unbedingt zu vermeiden.

Bauernfamilien sind «hard working poor»

Ein deutlich düstereres Bild zeigt sich, wenn man die finanzielle Lage der Landwirtschaftsbetriebe betrachtet. Trotz den grossen Anstrengungen der Bauernfamilien hat sich die wirtschaftliche Situation auf den Einzelbetrieben zugespitzt. Besonders beunruhigend ist die sich öffnende Schere zwischen den Produzenten- und Konsumentenpreisen. So sind die Produzentenpreise in den letzten 15 Jahren um 25% gesunken, während die Ladenpreise im Detailhandel um 15% stiegen. Die Preissenkungen bei den Bauern wurden folglich nicht an die Konsumenten weitergegeben, sondern erhöhten die Margen in der Verarbeitung und im Handel. Besonders folgenschwer ist dabei die Tatsache, dass die Bauern ihre Produktionsmittel ebenfalls immer teurer einkaufen müssen – deren Preise erhöhten sich um rund einen Viertel. Die Konsequenz aus diesen Entwicklungen ist ein landwirtschaftliches Einkommen auf stagnierend tiefem Niveau. Eine Familienarbeitskraft, die 100% auf dem Betrieb arbeitet, verdient zurzeit rund 38800 Franken. Damit ist das Einkommen in der Landwirtschaft nur rund halb so hoch wie in den übrigen Wirtschaftszweigen. Berücksichtigt man zusätzlich den überdurchschnittlichen Stundenaufwand, muss man bei den Bäuerinnen und Bauern von «hard working poor» sprechen. Nebenerwerb und Quersubventionierung der Landwirtschaft sind für immer mehr Betriebe überlebensnotwendig – wen wunderts, wenn bei 70% die Kapitalrentabilität negativ ausfällt.

Strukturwandel voll im Gang

Die wirtschaftliche Lage führt dazu, dass jedes Jahr 2,5% der Betriebe die Landwirtschaft aufgeben. Da der Strukturwandel aber mehrheitlich über den Generationenwechsel abläuft, ist er sozial einigermassen verträglich. Die schlechte wirtschaftliche Lage zwingt die Bauern zum Verzicht. So gibt ein Bauernhaushalt pro Person 827 Franken für den laufenden Konsum aus. Die durchschnittlichen Ausgaben über alle Haushalte liegen hingegen bei 2012 Franken pro Kopf. Zusammen mit den langen Arbeitszeiten führt die prekäre finanzielle Lage dazu, dass weniger als 40% der landwirtschaftlichen Bevölkerung glaubt, dass die Existenz ihres Betriebs längerfristig gesichert ist. Im Allgemeinen sehen die Bauernfamilien der Zukunft entsprechend ungewiss entgegen. Das Fazit aus diesen Erkenntnissen lautet: Die grössten Defizite der vergangenen Agrarreformen liegen bei der Wirtschaftlichkeit des Agrarsektors. Der Fokus der künftigen Reformen muss entsprechend auf die Stärkung der wirtschaftlichen Situation gelegt werden.

Vorschlag des Bundesrates ungenügend

Der anfangs Juli 2006 in der Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Ständerates (WAK-S) zum ersten Mal behandelte Vorschlag des Bundesrates für die nächste Etappe der Agrarpolitik will auf fünf Achsen ansetzen: 1. Die Konkurrenzfähigkeit durch Umlagerung von Marktstützungsmitteln in Direktzahlungen verbessern und Massnahmen zur Kostensenkung einleiten; 2. mit einem einfachen Direktzahlungssystem die gemeinwirtschaftlichen Leistungen (Pflege des Kulturlandes und der Landschaft, Besiedlung dezentraler Gegenden) sichern; 3. die Wertschöpfung im ländlichen Raum fördern; 4. den Strukturwandel erleichtern und sozial abfedern; 5. die Administration vereinfachen und Kontrollen koordinieren.   Mit Ausnahme der Umlagerung der Mittel zur Marktstützung in Direktzahlungen unterstützt der Schweizerische Bauernverband diese Ziele vollumfänglich. Der Hund liegt in der Interpretation und den Mitteln zur Zielerreichung begraben. Der grösste Knackpunkt sind einmal mehr die für die geplanten Massnahmen vorgesehenen Mittel. Diese sollen gegenüber dem Budget der letzten Reformetappe um 630 Mio. Franken gekürzt werden. In Anbetracht der bereits angeschlagenen finanziellen Situation inakzeptabel, die den Rahmenkredit weiter zusammenzustreichen.

Die Landwirtschaft bietet mehr – aber wie lange noch?

Die Schweizer Bauernfamilien produzieren heute Nahrungsmittel von höchster Qualität. Die Stärken der inländischen Landwirtschaft liegen in der tier- und umweltfreundlichen, regionalen und damit frischen Produktion sowie der Rückverfolgbarkeit. Neben Nahrungsmitteln erbringt die Landwirtschaft zahlreiche unentbehrliche Leistungen für die Gesellschaft. Sie schafft abwechslungsreiche Kulturlandschaft sowie attraktive Lebens- und Erholungsräume. Sie trägt wesentlich zur wirtschaftlichen und sozialen Vitalität der ländlichen Räume bei. Diese Leistungen sind ohne ausreichendes Einkommen aus der Landwirtschaft langfristig nicht gewährleistet. Das vom Bundesrat vorgeschlagene Programm bietet dafür ganz klar zu wenig Perspektiven und steht im Widerspruch zu einer Stärkung der wirtschaftlichen Situation. Die vorgesehenen Mittelkürzungen und die Umlagerung der Marktstützung haben weit reichende und existenzielle Folgen für die Einkommenssituation in der Landwirtschaft. Die entstehenden Lücken können nicht mehr durch Wachstum der Flächen, Effizienzsteigerung, Mechanisierung oder die Erschliessung von Nischenmärkten geschlossen werden. Und man darf sich keine Illusionen machen: Auch die Wertschöpfung der vor- und nachgelagerten Branchen hängt von einer produktiven Landwirtschaft ab!

Es braucht umfassende Korrekturen

Um die Bauernfamilien nicht noch mehr von der übrigen Bevölkerung abzukoppeln, braucht es deshalb tief greifende Anpassungen im Reformpaket der AP 2011. Dabei sollten die drei folgenden Stossrichtungen im Zentrum stehen:  – Die Produktion von Nahrungsmitteln und Rohstoffen für die Ernährungsindustrie darf nicht weiter an Attraktivität verlieren. – Die gesetzlichen Rahmenbedingungen für die Landwirtschaft und den landwirtschaftlichen Nebenerwerb müssen gelockert werden: Märkte für Vorleistungen deregulieren, Raumplanung lockern, Parallelimporte zulassen und ähnliches mehr.  – Gemeinwirtschaftliche Leistungen sind fair abzugelten.  Um diese Ziele zu erreichen und dem Anspruch einer nachhaltigen Landwirtschaft gerecht zu werden, müssen die folgenden Punkte erfüllt werden: – Der Zahlungsrahmen ist nicht zu senken, sondern beizubehalten und um die Teuerung zu erhöhen. Der Strukturwandel verläuft schnell genug, und die internationalen Verpflichtungen bringen grossen Druck mit sich, der innenpolitisch nicht weiter verstärkt werden darf. Die Einkommen der Bauernfamilien sind tief. Bereits heute sind viele vom materiellen Wohlstand der restlichen Schweiz abgekoppelt. Übermässige Einbussen infolge der WTO oder anderen bioder internationalen Verpflichtungen müssen separat abgegolten werden. – Die Marktstützungsmassnahmen sind nicht übermässig abzubauen. Es gibt keinen Grund, weiter zu gehen, als dies die WTO-Verpflichtungen erfordern. Diese Instrumente haben sich in den letzten Jahren bewährt: Sie wirken effizienter und einkommensrelevanter als der gleiche Betrag in Form von Direktzahlungen.  – Der Bundesrat muss Ernst machen, was Massnahmen zur Senkung der Produktionskosten anbelangt: Parallelimporte zulassen, Vorschriften mit der EU harmonisieren und das gegenseitige Cassis-de-Dijon-Prinzip einführen. Zudem darf der Blick nicht allein auf die Landwirtschaft gerichtet sein. Vor- und nachgelagerte Stufen müssen ebenfalls einbezogen und so die Wettbewerbskraft der gesamten Ernährungskette verbessert werden. Von den 46 Mrd. Franken, welche die Konsumenten im Jahr für die Ernährung ausgeben, verbleiben nämlich nur gerade 1,2 Mrd. Franken oder 3% in der Landwirtschaft.  – Die Bauernfamilien haben in den vergangenen Jahren auf den wachsenden wirtschaftlichen Druck unter anderem mit der Erschliessung von neuen Einkommensquellen in der Paralandwirtschaft reagiert. Unter Paralandwirtschaft fallen Tätigkeiten, die einen engen Bezug zum Landwirtschaftsbetrieb haben, wie beispielsweise Ferien auf dem Bauernhof, Schlafen im Stroh, Direktvermarktung, Pensionspferdehaltung usw. Um der zunehmenden Bedeutung gerecht zu werden, sind die Rahmenbedingungen für die Paralandwirtschaft zu verbessern.  – Das Boden- und das Pachtrecht sind für die Landwirtschaft von grosser Bedeutung. Sie dürfen deshalb nicht ausgehöhlt werden. Mit anderen Worten: Die Gewerbegrenze ist nicht übertrieben zu erhöhen und die Preisbegrenzung sowie die Pachtzinskontrolle sind weiterzuführen. Der Schutz der landwirtschaftlichen Familienbetriebe ist andernfalls nicht mehr gewährleistet.

Vogel-Strauss-Taktik des Bundesrates

Dass diese Forderungen weder überrissen noch unangebracht sind, zeigte das Vernehmlassungsverfahren zur AP 2011. In diesem hat eine breite Allianz den Bundesrat zu Korrekturen aufgefordert. Nicht nur die Landwirtschaft und andere Organisationen, sondern auch eine überwältigende Mehrheit der Kantonsregierungen und einige Parteien verlangten Änderungen am aktuellen Reformpaket. Insbesondere der zu tief angesetzte Zahlungsrahmen, das zu forsche Tempo bei der Umlagerung der Marktstützung, die ungenügenden Kostensenkungsmassnahmen und die Liberalisierung des bäuerlichen Bodenrechtes wurden kritisiert. Die Forderungen des SBV stiessen also auf breite Unterstützung. Leider steckte der Bundesrat den Kopf in den Sand: Er berücksichtigte nur einen winzigen Teil der Resultate aus der Vernehmlassung und schickte die Botschaft praktisch unverändert ins Parlament zur weiteren Beratung. Das Vernehmlassungsverfahren wurde so zur Farce. Die Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Ständerates (WAK-S) wird sich Anfang September als Erstrat damit befassen. Bereits haben sich erste Mitglieder des Gremiums geäussert und ebenfalls ihre Bedenken kundgetan, so zum Beispiel der freisinnige Ständerat Fritz Schiesser, der das Tempo gemäss der Zeitschrift Cash als zu schnell betrachtet. Sein Kommissionskollege von der CVP, Bruno Frick, äusserte sich im selben Artikel noch konkreter: Das Reformtempo bei der Agrarpolitik solle erst dann beschleunigt werden, wenn die für die Bauern kostspieligen Handelshemmnisse beseitigt sind. Der SBV erwartet vom Parlament, dass es das Reformpaket der AP 2011 korrigiert und damit der Landwirtschaft den dringend nötigen Rückhalt und neue Perspektiven gibt.

Mit Zeit und Durchsetzungskraft zum Erfolg

Die Bäuerinnen und Bauern sind bereit, sich den Herausforderungen zu stellen, wettbewerbsfähiger zu werden und sich auch vermehrt dem internationalen Wettbewerb auszusetzen. Aber die dazu nötigen Anpassungen können nicht von heute auf morgen erfolgen. Die bereits voll laufende Strukturentwicklung muss und wird weiter gehen. Die Bauern werden zeigen, dass sie innovativ und motiviert genug sind, um einen Weg zu finden. Mit dem nötigen Rückhalt der Schweizer Regierung, dem Parlament und den Behörden sowie einem vernünftigen Reformtempo – das heisst einer korrigierten Version der AP 2011 – wird die Mehrheit der Schweizer Bäuerinnen und Bauern auch diese Hürde meistern!

Grafik 1 «Auswirkungen des Vorschlags des Bundesrates zur AP 2011 auf das landwirtschaftliche Einkommen Geschätztes landwirtschaftliches Einkommen in % zu 2002/2003»

Kasten 1
Im folgenden Jahrzehnt setzte die Rationalisierung und Mechanisierung auf den Betrieben ein. Die Zahl der ständigen Arbeitskräfte in der Landwirtschaft sackte auf einen Drittel zusammen, während die Produktion gleichzeitig spürbar anstieg. Die rationelle, kostengünstige Landwirtschaft führte zu ökologischen Problemen. Zusätzlich traten neben der Produktion von Nahrungsmitteln andere Aufgaben der Landwirtschaft in den Vordergrund. Diese multifunktionalen Aufgaben wurden in der agrarpolitischen Diskussion der Neunzigerjahre verstärkt eingebracht. Die Anforderungen an die Landwirtschaft wuchsen: Die Gesellschaft verlangte eine ökologischere und tierfreundlichere Produktion, aber auch mehr Markt im Bereich der landwirtschaftlichen Produkte. Auf dem internationalen Parkett wurden der Abbau der Agrarstützung und ein möglichst freier Handel mit Agrarprodukten gefordert. In den letzten zehn Jahren des 20. Jahrhunderts kam es schliesslich zu einem radikalen Umbau der agrarpolitischen Rahmenbedingungen. Basis waren einerseits die Annahme der Gatt/WTO-Verträge, andererseits der am 9. Juni 1996 durch das Stimmvolk gutgeheissene neue Landwirtschaftsartikel in der Bundesverfassung und die darauf basierenden neuen Landwirtschaftsgesetze. In der Verfassung wurden die multifunktionalen Aufgaben der Landwirtschaft und die staatliche Hilfe festgehalten. Die neue Agrarpolitik unter dem Begriff AP 2002, aber auch das Inkrafttreten der bilateralen Verträge mit der EU und dem damit verbundenen gegenseitigen Marktzutritt führten zu sinkenden Preisen für Landwirtschaftsprodukte und steigenden Anforderungen an die Produktion. Dies erhöhte den wirtschaftlichen Druck und führte zu massiven Strukturanpassungen. In den letzten 15 Jahren ging die Anzahl Betriebe um einen Drittel zurück, die Produktivität stieg, die Betriebe spezialisierten sich, erschlossen neue Märkte und Nischen. Diese Entwicklung geht weiter – die Geschichte der Schweizer Bauern ist noch nicht zu Ende erzählt!