Anpassungsprozesse der österreichischen Landwirtschaft als Folge des EU-Beitritts

Dreissig Jahre nach den ersten Annäherungsschritten wurde Österreich – zusammen mit Finnland und Schweden – 1995 Mitglied der Europäischen Union (EU). Gesamtwirtschaftlich erwartete man Vorteile durch höheres Wachstum, mehr Beschäftigung und niedrigere Inflation. Im Agrarbereich waren die Einschätzungen zwiespältig, weil die kurzfristigen Beitrittsprobleme – primär die Folge von Produktpreisdifferenzen – die längerfristigen Vorteile aus dem Zugang zum europäischen Binnenmarkt überschatteten. Durch befristete Massnahmen zur Milderung des «Beitrittsschocks» und langfristige Weichenstellungen in den Bereichen Marktorientierung, Umwelt und ländliche Entwicklung gelang es, den EU-Beitritt erfolgreich zu bewältigen.

Chronologie der Annäherung an die EU

Bereits 1961 stellte Österreich einen ersten Antrag auf Assoziierungsverhandlungen mit der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG). Die 1965 aufgenommenen Verhandlungen mündeten 1973 in ein Globalabkommen, welches eine schrittweise Reduktion von Zöllen und sonstigen Handelshemmnissen vorsah. Im selben Jahr traten spezielle Agrarvereinbarungen in Kraft («Agrarbriefwechsel»), die Agrarerzeugnisse von den Zollsenkungsbestimmungen des Globalabkommens ausklammerten. Die Überlegungen in Richtung eines Beitritts zur EWG in den Sechzigerjahren wurden auch von der österreichischen Land- und Forstwirtschaft befürwortet. Die Landwirtschaft kämpfte schon damals mit hartnäckigen Überschüssen bei Rindfleisch und Milch, die sich auf weitere Produkte ausdehnten. Die EWG-Nachbarländer Deutschland und Italien boten wichtige Absatzmärkte für österreichische Agrarerzeugnisse, die durch Aussenhandelshürden gefährdet waren. Zudem lag damals das Agrarpreisniveau in der Gemeinschaft über den österreichischen Inlandspreisen. Als eher kritisch wurde lediglich der Verlust an agrarpolitischem Gestaltungsspielraum im Fall eines Vollbeitritts gesehen. Die Ausklammerung der Landwirtschaft aus dem Globalabkommen hatte in den Folgejahren klar negative Folgen für den österreichischen Agrarhandel, dessen Defizit sich von 1,2 Mrd. Schilling (knapp 90 Mio. Euro) im Jahr 1972 bis 1988 auf etwa 13 Mrd. Schilling (950 Mio. Euro) verschlechterte. Die österreichische Landwirtschaft war damit in den frühen Neunzigerjahren in einer schwierigen Situation: Einerseits dominierten wenig wettbewerbsfähige und institutionell versteinerte Strukturen, anderseits wurde der Export der anfallenden Produktionsüberschüsse durch das Wegbrechen der umliegenden Absatzmärkte immer schwieriger und kostspieliger.

Beitrittsdiskussion zwischen irrelevanten Alternativen?

Österreich hatte am 17. Juli 1989 einen Antrag auf Aufnahme in die EU eingebracht. Die Herausforderung nach diesem Schritt bestand darin, die durch das Landwirtschaftsgesetz vorgegebenen Ziele auch unter den grundlegend veränderten Bedingungen einer EU-Mitgliedschaft abzusichern. Dabei war – zumindest den damit befassten Fachleuten – klar, dass durch die absehbaren Ergebnisse der Uruguay-Runde auch ohne Beitritt zur EU tief greifende Anpassungsschritte erforderlich werden würden. Gleichzeitig wurde auf den Agrarmärkten auch die Ostöffnung zunehmend spürbar. Dennoch blieb die Beitrittsdiskussion weit gehend auf den Vergleich zwischen EU-Beitritt und der nicht existierenden Alternative «Beibehaltung des Status quo» fokussiert. Objektiv und längerfristig betrachtet lag der Schritt in die EU durchaus im Interesse der österreichischen Landwirtschaft. Er stand für die Eingliederung in ein hoch entwickeltes Fördersystem, dessen Grundausrichtung mit den Zielsetzungen der österreichischen Landwirtschaftspolitik übereinstimmte und das bei wichtigen Produkten durch Interventionssysteme und Quotenregelungen ein akzeptables Sicherheitsnetz bot. Die Integration in den europäischen Binnenmarkt stellte zudem die effizienteste Möglichkeit dar, die durch das EU-Prinzip der Gemeinschaftspräferenz verursachten Zutrittshürden zu umgehen und so (z.B. durch den Importbedarf Italiens) neue Absatzmärkte für die strukturellen Produktionsüberschüsse Österreichs zu erschliessen.  In der Diskussion um das Für und Wider eines EU-Beitritts spielten Studien zur Abschätzung der zu erwartenden Preis- und Einkommenseffekte eine wichtige Rolle. Berechnungen des Österreichischen Wirtschaftsforschungsinstituts Vgl. Schneider (1993). gelangten zum Ergebnis, dass sich die Endproduktion der österreichischen Landwirtschaft um etwa 10 Mrd. Schilling (ca. 0,75 Mrd. Euro) reduzieren würde und daraus ein Rückgang des landwirtschaftlichen Sektoreinkommens um etwa 20% zu erwarten wäre. Neunteufel und Ortner (1989) kamen mit einem Partialmodell zu ähnlichen Ergebnissen. Eine Modellsimulation von Hofreither (1995) verglich den EU-Beitritt mit den Folgen der für Österreich in jedem Fall relevanten Ergebnisse der Uruguay-Runde und zeigte auf, dass die Unterschiede zwischen den beiden Szenarien vergleichsweise gering waren.

Strukturanpassungen durch Wettbewerbsdruck

Rückblickend betrachtet lassen sich die Wettbewerbsschwächen und Strukturmängel der österreichischen Landwirtschaft vor dem EU-Beitritt auf eine zu starke Binnenorientierung der Agrarpolitik zurückführen. Dadurch wurden Produktionsleistung und Marktorientierung geschwächt sowie die Abhängigkeit von politischen Entscheidungen und öffentlichen Transfers erhöht. Nach Abgabe des Beitrittsantrags wurde damit die Steigerung von Wettbewerbsfähigkeit und Marktorientierung vordringlich. In der Urproduktion ging es darum, die verbleibende Zeit für die Stärkung der Wettbewerbsposition durch Kostensenkungen, Strukturverbesserungen und auch Anpassungen im Qualitätsbereich zu nutzen. Im vor- und nachgelagerten Bereich wurden «Sektorpläne» zur Steigerung von Effizienz und Wettbewerbsfähigkeit entwickelt, die Schlagkraft von Marketingkonzepten und Exportstrategien verbessert sowie gesetzliche Vorschriften angepasst.

Beitrittsverhandlungen und befristete Anpassungshilfen

Angesichts der prognostizierten Beitrittsfolgen bestand politischer Konsens darüber, dass ein EU-Beitritt Österreichs im Agrarbereich umfangreiche Anpassungshilfen erforderlich machen würde. Österreich trat in den Beitrittsverhandlungen auch für mehrere Jahre umfassende Übergangsregelungen in Bezug auf die Angleichung der Agrarpreise und die Marktöffnung ein. Das Ergebnis der Beitrittsverhandlungen im Bereich der nationalen Marktordnungsregelungen berücksichtigte weitestgehend die österreichischen Produktionsgegebenheiten (z.B. Milch) und ermöglichte für einige Produktgruppen (z.B. Mutterkühe, männliche Rinder, Mutterschafe) sogar zusätzliche Entwicklungsmöglichkeiten. Die Erwartungen eines schrittweisen EU-Beitritts mit längeren Übergangszeiten konnten allerdings nicht realisiert werden, weil die Kommission auf einem sofortigen Beitritt beharrte, um das erst vor Kurzem realisierte Binnenmarktkonzept nicht zu gefährden.

Degressiver Preisausgleich und Lagerabwertung

Die drohenden Einkommenseinbussen durch den sofortigen Übergang auf die Erzeugerpreise in der EU wurden für vier Jahre durch jährlich sinkende Ausgleichszahlungen an die Produzenten gemildert. Dieser degressive Preisausgleich wurde produktbezogen geleistet und war insgesamt mit 15,9 Mrd. Schilling (1150 Mio. Euro) dotiert, wovon die EU etwa ein Drittel kofinanzierte. Die Auszahlung erfolgte – je nach Produkt – als Zuschlag zu EU-Flächenoder Stückprämien bzw. zum Erzeugerpreis (Milch).  Die abrupten Preisanpassungen bewirkten zudem proportionale Wertverluste bei gelagerten Agrarprodukten. Der Ausgleich der mehr als 5 Mrd. Schilling (390 Mio. Euro) betragenden Wertminderung bei Getreide, Zucker, Milchprodukten, Stärke, Obst und Gemüse wurde ebenfalls seitens der EU mit knapp 2 Mrd. Schilling (145 Mio. Euro) mitfinanziert.  Im Bereich der einzelbetrieblichen Investitionsförderung wurden die verfügbaren Mittel durch EU-Gelder sowie nationale Fördermittel auf etwa 2 Mrd. Schilling angehoben. Ziele waren sowohl der Ausgleich einzelbetrieblicher Strukturnachteile als auch die Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit österreichischer Betriebe insgesamt. Als Orientierungshilfen dienten die Fördersysteme in Bayern und Südtirol.

Kurz- und mittelfristige Beitrittsfolgen

Mit dem EU-Beitritt sanken die Preise von Agrargütern um durchschnittlich 21%. Zum Teil begannen sie bereits im Herbst 1994 zu sinken; einige lagen im Januar 1995 sogar unter den Niveaus der angrenzenden EU-Länder. Überraschenderweise blieb der befürchtete Anstieg der Importe aus der EU weit gehend aus, jedoch zeigten sich auch auf der Ausfuhrseite aufgrund der bestehenden Wettbewerbsschwächen vorerst keine markanten Erfolge. Vgl. Schneider (1995). Allerdings war klar, dass der Binnenmarkt sukzessive zu einem stärkeren Warenaustausch mit der EU führen und das Ausmass der Verbesserung der heimischen Wettbewerbsfähigkeit dabei den Handelssaldo bestimmen würde.  Die beitrittsbedingten Preissenkungen führten 1995 zu einem markanten Rückgang des landwirtschaftlichen Produktionswerts – gemäss Eurostat – um 20%. Die Bruttowertschöpfung der österreichischen Landwirtschaft zu Erzeugerpreisen sank um etwa 33%. Nur durch eine massive Ausweitung der Direktzahlungen um etwa 250% auf 24,7 Mrd. Schilling (1,8 Mrd. Euro) konnte ein Einbruch der landwirtschaftlichen Einkommen verhindert werden. Als Folge einer Abwanderung von 2,4% ergab sich im ersten Jahr der EU-Mitgliedschaft sogar eine Steigerung der Pro-Kopf-Einkommen um 5%.  Auf der Konsumentenseite wurden die hoch gesteckten Erwartungen an den EU-Beitritt nicht erfüllt: Nahrungsmittel und Getränke wurden zwar zwischen Oktober 1994 und März 1995 um etwa 2,5% billiger, was jedoch unter den rechnerisch erwarteten Preissenkungen lag. Eine Gegenüberstellung der Änderung von Einzelhandelspreisen und Rohstoffkosten zeigt, dass die eingetretenen Kostensenkungen nur zum Teil an die Verbraucher weitergegeben worden sind. Vgl. Schneider (1995).  Die folgenden Jahre waren auf der Einkommensseite primär durch den geplanten Rückgang der degressiven Ausgleichszahlungen geprägt. Interessanterweise setzte ab1996 ein ausgeprägter Investitionsboom ein, dessen Ursachen in der Liquiditätszufuhr durch die erstmals im Dezember 1995 ausbezahlten öffentlichen Beihilfen sowie den im Rahmen der EU-Strukturpolitik gesetzten speziellen – und zum Teil zeitlich befristeten – Investitionsförderprogrammen lagen.  Parallel dazu begann auch die Abwanderung aus der Landwirtschaft markant zu sinken und erreichte Werte, die seit Jahrzehnten nicht mehr beobachtet worden waren (siehe Grafik 1). Die Landwirte hatten offensichtlich begonnen, die durch den EU-Beitritt bewirkten Herausforderungen im Hinblick auf Strukturanpassungen zur Verbesserung ihrer Wettbewerbsfähigkeit und Marktausrichtung anzunehmen. Die Entwicklung der Faktoreinkommen in der Landwirtschaft – pro Kopf in Jahresarbeitseinheiten (JAE) – spiegelt sowohl die temporären Beitrittsmassnahmen, die Abwanderungsraten als auch die Bruttowertschöpfung wider (siehe Grafik 2).  Spätestens mit dem Auslaufen der agrarpolitischen Begleitmassnahmen 1998 stellte sich eine neue Normalität unter EU-Bedingungen ein, in der das Anpassungsverhalten der landwirtschaftlichen Betriebe an die Marktgegebenheiten zum bestimmenden Element wurde. Das zeigt sich auch im agrarischen Aussenhandel: Zwischen 1995 und 2004 stiegen die Exporte von Agrarwaren um etwa 200%, die Importe jedoch lediglich um etwa 80%, womit sich das agrarische Aussenhandelsdefizit von etwa 1,1 Mrd. Euro im Beitrittsjahr auf eine negative Null reduzierte.

Schwerpunkte der Weiterentwicklung

Österreich hatte bereits in den Jahren vor dem EU-Beitritt Umweltanliegen verstärkt zu berücksichtigen gesucht. Auf der Basis der «flankierenden Massnahmen» der MacSharry-Reform konzipierte Österreich in kurzer Zeit ein umfassendes Agrarumweltprogramm. Österreichisches Programm zur Förderung einer umweltgerechten, extensiven und den natürlichen Lebensraum schützenden Landwirtschaft (Öpul). Insgesamt war dieses Programm mit 5,5 Mrd. Schilling (400 Mio. Euro) dotiert, was gegenüber der Zeit vor der EU-Mitgliedschaft eine Verdreifachung der agrarischen Umweltförderung bedeutete. Kennzeichen des neuen Umweltprogramms waren seine Detailliertheit und die sehr hohen Partizipationsraten.  Im Bereich Bergbauernförderung und sonstige benachteiligte Gebiete konnten die vor dem Beitritt gewährten Direktzahlungen um etwa 50% auf 3 Mrd. Schilling (220 Mio Euro) aufgestockt werden. Zusätzlich wurden etwa 50000 Betriebe aufgenommen, die bisher nicht für diese Form der Unterstützung qualifiziert waren («Zone-0-Betriebe»). Bezüglich der Abgrenzung benachteiligter Gebiete wurde Österreich zugestanden, jene Kriterien anderer EU-Mitgliedsstaaten mit alpinen Zonen zu übernehmen, die am besten den österreichischen Bedürfnissen Rechnung trugen, sowie auf zehn Jahre befristet das bisherige österreichische System dann weiterzuführen, wenn es gegenüber der EU-Ausgleichszulage günstiger war (Wahrungsregelung).  Zum Zeitpunkt des Beitritts Österreichs befand sich die EU in der Strukturfondsperiode 1994-1999. Für die Landwirtschaft waren dabei besonders die Ziele 1 (Regionen mit Entwicklungsrückstand) sowie 5a (Anpassung der Agrarstrukturen) und 5b (Entwicklung der ländlichen Gebiete) von Relevanz. In Summe wurden in dieser Periode über die Strukturfonds in Österreich etwa 4,4 Mrd. Euro verausgabt, wovon die EU durchschnittlich 37% kofinanzierte. Die grössten Anteile entfielen auf die durch die Ziele 5a und 5b abgedeckten Bereiche. Seit 2000 werden die verschiedenen Massnahmen für den ländlichen Raum in einem Programm zusammengefasst. Der Anteil dieser «zweiten Säule» am österreichischen Agrarbudget liegt etwa beim Doppelten des EU-Durchschnitts von 19%, inklusive aller nationalen Mittel sogar bei 64%. Ländliche Entwicklung wurde damit zum klar dominierenden Politiksegment nach dem EU-Beitritt.

Was wurde erreicht?

Die österreichischen Landwirte standen einem EU-Beitritt anfangs skeptisch gegenüber. Durch einen geschickten Interessenausgleich mit anderen politischen Gruppen vor dem Beitritt gelang es, die drohenden Einkommensrückgänge über grosszügige Ausgleichs- und Anpassungshilfen zu verhindern. Österreichs Landwirte haben die Herausforderungen einer EU-Mitgliedschaft aber auch selbst rasch angenommen, wofür zumindest drei Indizien sprechen:  – der mit 1996 in der österreichischen Landwirtschaft einsetzende Investitionsboom; – die im historischen Vergleich sehr niedrige Abwanderungsrate; – die deutliche Verbesserung des agrarischen Aussenhandelssaldos.   Zusätzlich trugen die politischen Schwerpunktbildungen bei Agrarumweltprogrammen und in der ländlichen Entwicklung dazu bei, den EU-Beitritt erfolgreich zu bewältigen. Mit dem EU-Beitritt hat die österreichische Landwirtschaft an Marktorientierung gewonnen und ist damit besser in der Lage, die Herausforderungen zunehmend deregulierter Agrarmärkte erfolgreich zu meistern.

Grafik 1 «Landwirtschaftlicher Arbeitseinsatz und Abwanderungsrate, 1993-2005»

Grafik 2 «Wertschöpfungstrends, 1993-2005 Index 1993 = 100»

Tabelle 1 «Preisdifferenzen zwischen Deutschland und Österreich, 1991»

Kasten 1: Literatur
– Hofreither, M. F., Gatt versus EU Membership. The impact on the Agricultural Sector in Austria, in: Breuss, F. (Hrsg.): The World Economy after the Uruguay Round. Wien (Service Fachverlag), 1995, S. 339-366.- Neunteufel, M. und Ortner, K.M., Auswirkungen eines EG-Beitrittes auf die österreichische Landwirtschaft. Schriftenreihe der Bundesanstalt für Agrarwirtschaft, Nr. 54, Wien, 1989.- Schneider, M., EG-Binnenmarkt als Herausforderung für Österreichs Landwirtschaft und Nahrungsmittelindustrie, Studie des Österreichischen Instituts für Wirtschaftsforschung im Auftrag des Bundesministeriums für Land- und Forstwirtschaft, Wien, Juni 1993. – Schneider, M., Bilanz der ersten Erfahrungen mit der Gemeinsamen Agrarpolitik, Wifo-Monatsberichte, 5/1995, S. 333-338.