Wirkungen der allgemeinen Budgethilfe – eine positive Zwischenbilanz

2006 wurde auf internationaler und nationaler Ebene in verschiedenen Arbeiten eine Bilanz zur Wirkung der allgemeinen Budgethilfe als Instrument der Entwicklungszusammenarbeit gezogen. Dabei hat sich gezeigt, dass dieses Instrument zwar kein Allheilmittel für sämtliche Entwicklungsprobleme ist, dass jedoch eine wichtige Schlussfolgerung gezogen werden kann: Budgethilfe ist unter gewissen Voraussetzungen eine wichtige Komponente der Zusammenarbeit. Die Schweiz ist bisher in der Vergabe von Budgethilfe selektiv vorgegangen und sieht sich in ihrem Ansatz durch die Ergebnisse von unabhängigen Untersuchungen bestätigt, namentlich einer grossangelegten Evaluation unter Federführung der OECD.

Von der Zahlungsbilanzhilfe zur allgemeinen Budgethilfe

Die allgemeine Budgethilfe trat Ende der Neunzigerjahre als neuartiges Instrument der finanziellen Entwicklungszusammenarbeit in Erscheinung. Gewisse Geberländer wie die Schweiz – speziell das Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco) – setzten dieses relativ früh, aber sehr gezielt ein. Sie ersetzte die Zahlungsbilanzhilfe, die zuvor punktuell Ländern gewährt worden war, die sich mit unerwarteten und grossen Aussenbilanzdefiziten konfrontiert sahen. Das Ziel der Zahlungsbilanzhilfen war ein kurzfristiges: Durch die Finanzierung von Importen sollte eine rasche makroökonomische Stabilisierung erreicht werden. Auch wenn diese kurzfristige Zielsetzung in den meisten Fällen erfüllt wurde, hat sich gezeigt, dass diese Form der Unterstützung mittelfristig kaum zur wirtschaftlichen Entwicklung beigetragen hat.  Obwohl das Ziel der wirtschaftlichen Stabilisierung zentral bleibt, ist allgemeine Budgethilfe langfristiger ausgerichtet und legt ein besonderes Augenmerk auf die Armutsbekämpfung sowie die Förderung des wirtschaftlichen Wachstums. Sie bevorzugt Partnerländer, die bereits erste wirtschaftliche und soziale Reformen umgesetzt haben und die entschlossen sind, diese Bemühungen fortzusetzen oder zu intensivieren. Durch die Bereitstellung von nicht gebundenen und nicht rückzahlbaren Ressourcen stellt die allgemeine Budgethilfe eine Investition in diese nationale Entwicklungspolitik dar. Das nationale Budget ist das zentrale Instrument zur Umsetzung einer solchen Politik.

Partnerschaftliche Zusammenarbeit

Budgethilfegelder sind keineswegs Blanko-Schecks. Ihre Auszahlung ist vielmehr an gewisse, gemeinsam von Geber- und Empfängerländern festgelegte Leistungskriterien geknüpft, die regelmässig überprüft werden. Diese Bindung an Bedingungen war bereits Bestandteil der häufig angeprangerten Strukturanpassungsprogramme (SAP) der Achtzigerjahre. Die Budgethilfe beruht jedoch auf einer «Partnerschaft» und hebt sich von den SAP gerade dadurch ab, dass die Konditionalität durch die Partnerländer auf Basis ihrer wirtschaftlichen Entwicklungs- und Armutsbekämpfungsziele definiert werden. Diese Konditionalität wird in einem Verhandlungsprozess festgelegt, anstatt vom Ausland aufgezwungen zu werden. Ergänzt wird der Politikdialog vielerorts durch technische Unterstützung oder eine Stärkung der institutionellen Kapazitäten. Damit können die Partnerländer von den vorhandenen Erfahrungen bei der Definition und Umsetzung häufig komplexer Reformen profitieren. Die allgemeine Budgethilfe beinhaltet also weit mehr als den Transfer von Finanzmitteln. Eine Beschreibung der vom Seco festgelegten Budgethilfestrategie ist abrufbar unter www.seco-cooperation.admin.ch, Rubrik «Wirtschaftliche Rahmenbedingungen», «Budgethilfe».  Die Schweiz wendet das Instrument sehr selektiv an. Zurzeit engagiert sich das Seco in fünf Partnerländern: Burkina Faso, Ghana, Mosambik, Nicaragua und Tansania. Die jährlichen Auszahlungen erreichen etwa 35 bis 40 Mio. Franken. Damit nimmt die allgemeine Budgethilfe weniger als 3% der von der Schweiz bereitgestellten öffentlichen bilateralen Entwicklungsgelder in Anspruch.

Wirkung schwierig abzuschätzen…

Nach mehreren Jahren praktischer Erfahrung mit dem neuen Instrument haben sich rund 20 Geberländer und multilaterale Institutionen, darunter die Schweiz, unter Federführung des Entwicklungshilfeausschusses (DAC) der OECD vereint und eine unabhängige Evaluation über die allgemeine Budgethilfe in Auftrag gegeben. Burkina Faso, Malawi, Mosambik, Nicaragua, Ruanda, Uganda und Vietnam. Der Synthesebericht und die Vorbereitungsstudien sind abrufbar unter Eine Synthese zu diesem Thema liefern Clemens, Radelet und Bhavnani (2004), welche die Ergebnisse in drei Kategorien einteilen: (i) Studien, die eine positive Korrelation finden, (ii) Studien, die zum Schluss kommen, dass keine positive Korrelation existiert und (iii) Studien, die eine positive Korrelation unter gewissen Voraussetzungen nachweisen. In ihrer eigenen Untersuchung verwenden die Autoren eine relativ komplexe ökonometrische Methode zur Analyse der Wirkung der verschiedenen Hilfsmodalitäten auf das Wachstum. Sie weisen nach, dass sich gewisse Modalitäten (u.a. die Budgethilfe) kurzfristig positiv auf das Wachstum auswirken können, gelangen indessen auch zum Schluss, dass die zur Verfügung gestellten Mittel ab einem gewissen Umfang an Wirkung verlieren. Easterly (2006) dessen Skepsis gegenüber der Entwicklungszusammenarbeit ein breites Echo in der Schweizer Presse gefunden hat, fasst in seinem Buch diejenigen Studien zusammen, welche keine positive Korrelation nachweisen können. Daneben erklärt sich das Fehlen eines statistisch nachweisbaren Zusammenhangs in einer Querschnittsstudie mit mehreren Ländern nicht zuletzt dadurch, dass die Entwicklungshilfe über die Zeit und je nach geografischem Raum keine homogene Variable darstellt. Deshalb scheint es nützlicher, die konkrete Situation einzelner Länder zu untersuchen. In ihrer mosambikanischen Länderstudie kommen Arndt, Jones und Tarp (2006) zum Schluss, dass die Entwicklungshilfe und insbesondere die Budgethilfe einen spürbaren und klaren Beitrag zu den sehr starken wirtschaftlichen und sozialen Fortschritten des Landes seit dem Ende des Bürgerkrieges geleistet hat.

… aber überzeugende Zwischenergebnisse

Makroökonomische Stabilität

Eine positive Rolle spielt Budgethilfe für die makroökonomische Stabilität als unerlässlicher Rahmenbedingung für Wachstum. Bei der Zahlungsbilanzhilfe wurde versucht, die makroökonomischen Kerngrössen kurzfristig zu stabilisieren. Bei der Budgethilfe besteht das Ziel darin sicherzustellen, dass diese Stabilität von Dauer ist und gleichzeitig strukturelle und soziale Herausforderungen, welche das Wachstum beeinträchtigen, anzugehen. Durch den Politikdialog im Rahmen des Budgethilfeprozesses wird immer wieder getestet, ob die Prioritäten eines bestimmten Bereichs (zum Beispiel die Rekrutierung von Lehrkräften mit dem Ziel einer höheren Einschulungsrate) vereinbar sind mit dem Erhalt des makroökonomischen Gleichgewichts (in diesem Fall eine kontrollierte Zunahme der Lohnsumme).

Geschäftsklima und Privatinvestitionen

Privatinvestitionen werden durch den mit der Budgethilfe initiierten Politikdialog begünstigt, weil dadurch die Reformen auf eine begrenzte Anzahl fokussiert werden. Dieser Effekt ist nachgewiesen: In der jährlichen Erhebung der Weltbank über Wirtschaftshemmnisse für Unternehmen werden für gewisse afrikanische Länder, in denen die Budgethilfe in den vergangenen Jahren an Bedeutung gewonnen hat, deutliche Fortschritte festgestellt: zum Beispiel Ghana oder Tansania, welche 2006 diesbezüglich unter den 10 reformeifrigsten Ländern rangierten. Befragung «Doing business 2006», Weltbank, 2006.

Effizienz der öffentlichen Ausgaben

Der Einfluss der Budgethilfe auf die Zusammensetzung der Budgetausgaben und die Haushaltführung in den Partnerländern ist direkter messbar. Der Anteil der prioritären Ausgaben (Gesundheit, Bildung, Infrastruktur) an den Staatshaushalten ist in Ländern, die Budgethilfe erhalten, stetig gewachsen. Die Allokationseffizienz – d.h. die Übereinstimmung zwischen Budgetallokationen und prioritären Bereichen der jeweiligen Entwicklungspolitik – ist kontinuierlich gestiegen. Der zuweilen von den Kritikern der Budgethilfe vermittelte Eindruck, wonach die Mittel der Budgethilfe lediglich die nicht-produktiven Ausgaben des Staates – wie z.B. die Landesverteidigung – alimentierten, wird durch die Evaluation und weitere Analysen nicht erhärtet. In den fünf Ländern, denen das Seco Budgethilfe gewährt, liegen die Militärausgaben durchschnittlich bei 1,1% des Bruttoinlandprodukts (BIP) und sind seit 2000 jährlich um 2% zurückgegangen. Gemäss den Daten des Internationalen Friedensforschungsinstituts Stockholm. Siehe Das Problem der Fungibilität besteht dann, wenn durch Projektfinanzierung öffentliche Ressourcen aus dem Staatsbudget freigesetzt werden, welche anschliessend für nicht prioritäre Ausgaben verwendet werden.

Management der öffentlichen Finanzen

Bezüglich der Effizienz bei der Verwaltung der öffentlichen Finanzen (operative Effizienz) ist ebenfalls ein Aufwärtstrend auszumachen. Durch die zusätzlichen Beiträge an den Staatshaushalt steigen auch die Anforderungen der Geberan die Partnerländer punkto Transparenz und Integrität des Budgets. Damit könnten die lokalen, mit der Kontrolle betrauten Institutionen und Vertragsparteien verdrängt werden. Die Erfahrungen zeigen jedoch, dass sich diese Prozesse gegenseitig stärken, zum Beispiel wenn sich die Geberländer auf Berichte der nationalen Rechnungsprüfungsorgane – wie Rechnungshöfe oder staatliche Revisionsstellen – berufen.

Prioritäre öffentliche Dienstleistungen

Die Budgethilfe führt zu einer deutlichen Ausweitung der prioritären öffentlichen Dienstleistungen (Gesundheit, Bildung und Infrastruktur). Die Wirkung auf die Qualität ist hingegen weniger eindeutig. Der Grund dafür liegt in der Ausrichtung der Millenniums-Entwicklungsziele, die vorwiegend eine quantitative Verbesserung gewisser Indikatoren (z.B. die Bruttoeinschulungsrate) anstreben. Die staatlichen Massnahmen konzentrieren sich deshalb zuerst darauf, die dafür notwendigen Voraussetzungen zu schaffen (Rekrutierung von Lehrkräften, Bau von Schulen). Solche Bemühungen sind jedoch nur nachhaltig, wenn sie bald durch Massnahmen zur Sicherstellung der Qualität ergänzt werden.

Budget- und Projekthilfe

Schliesslich konnte mit der Evaluation auch die Beziehung zwischen allgemeiner Budget- und Projekthilfe überprüft werden. Zu voreilig wurde davon ausgegangen, dass sich diese beiden Ansätze gegenseitig konkurrenzieren und ersetzen. Der unbestreitbare Beitrag der Budgethilfe zu einer besseren Koordination der Geberländer hat indes positive Folgen auf die Verwaltung der Mittel im Rahmen der traditionelleren Entwicklungszusammenarbeit in Form von Projekten. Dennoch überwiegen in den Programm-Portefeuilles der Geberländer, auch wenn sie Budgethilfe gewähren, weiterhin die Projekte. Immerhin ist eine wachsende Sensibilisierung für Effizienzprobleme – z.B. wegen parallelen Verwaltungsstrukturen – spürbar, vor allem in Ländern mit sehr beschränkten Verwaltungskapazitäten. Abgesehen von der Harmonisierung werden die potenziellen Synergien zwischen Projekten und Budgethilfe noch zu wenig ausgeschöpft. Projekte sind zweifellos der geeignetste Ansatz, um innovative Ansätze zu testen oder mit gezielten Aktionen den Privatsektor zu fördern. Die Budgethilfe bietet dagegen einen idealen Resonanzboden zur Verbreitung positiver Felderfahrungen und zu deren grossflächiger Anwendung.

Klar identifizierte Risiken

Wie jede andere Form der Entwicklungszusammenarbeit ist die Budgethilfe mit gewissen Risiken verbunden, die aber im Voraus klar identifizierbar sind und sich mit geeigneten Strategien einschränken lassen. Ungebundene Mittel, die Entwicklungsländern zur Verfügung gestellt werden, werden gerne mit Korruption in Verbindung gebracht. Die Evaluation hat jetzt allerdings festgestellt, dass Budgethilfe nicht anfälliger für Korruptionsrisiken ist als Projekthilfe, Diese auf den ersten Blick überraschende Schlussfolgerung erklärt sich durch das Problem der oben erwähnten Fungibilität sowie durch andere Faktoren. Wissenschaftliche Studien haben festgestellt, dass korrupte Individuen eine Präferenz für Projekte haben, die eine exklusivere Kontrolle der Mittel ermöglichen. Diese Exklusivität ist für Budgetressourcen weniger gegeben. Da Projekte oftmals dem Fiskus entgehen, können sie zudem betrugsanfälliger sein. vor allem wenn letztere ein grosses Volumen erreicht. Zudem lassen sich die Komponenten des treuhänderischen Risikos im Zusammenhang mit Budget-hilfe gut identifizieren (siehe

Kasten 1
Im Zusammenhang mit der wirtschaftlichen und politischen Gouvernanz wird die Budgethilfe oft als ein besonders risikoreiches Instrument wahrgenommen, da die Rückverfolgbarkeit der Mittel prinzipiell weniger eindeutig scheint als bei eingegrenzten, in sich geschlossenen Projekten. Das Risiko der schlechten wirtschaftlichen Regierungsführung besteht prinzipiell bei allen Einnahmequellen des Staatshaushalts (Steuereinnahmen etc.). Diese als treuhänderisch zu bezeichnenden Risiken sind also in den Schwächen der öffentlichen Finanzverwaltung begründet. Sie sind umso mehr ernst zu nehmen, als die allfälligen Geschädigten nicht nur die Steuerzahler der Geberländer, sondern vor allem die Bevölkerung in den Partnerländern sind. Die treuhänderischen Risiken der Budgethilfe bestehen aus vier Dimensionen:Transferrisiken: Sie beinhalten Risiken, die an den eigentlichen Mitteltransfer der Budgethilfe gekoppelt sind, etwa indem Mittel abgezweigt werden, bevor sie im Finanzministerium des Ziellandes angekommen sind. Die externen Geldgeber finanzieren eine externe Prüfung zur Kontrolle dieses Risikos, welches sich allerdings in den vom Seco betreuten Ländern bisher noch nie konkretisiert hat.Risiko der nicht geplanten Ausführung: Damit wird das Risiko bezeichnet, dass sich die effektive Budgetumsetzung nicht an das vom Parlament verabschiedete Budget hält. Risiko der Nicht-Registrierung: Dieses bezeichnet das Risiko einer nicht adäquaten Verbuchung der Finanzflüsse sowie einer nicht vorhandenen resp. nicht den qualitativen und terminlichen Bedürfnissen angepassten internen oder externen Kontrolle. Risiko der sub-optimalen Ressourcenverwendung: Dieses beruht auf dem Konzept einer Verwendung der Ressourcen gemäss den Prinzipen der Wirtschaftlichkeit (Einkauf zum günstigsten Preis), Effizienz (effektiv erbrachter Service Public) und Wirksamkeit (gemessen an den Entwicklungszielen).Das Erkennen und Limitieren der treuhänderischen Risiken beruht auf drei Arten von Instrumenten:- Vorgängige Diagnose;- simultane Kontrolle;- nachträgliche Buchprüfung und Evaluation.Für das Seco ist die vorgängige Diagnose besonders wichtig. Ein Engagement in Form von Budgethilfe wird nur in Betracht gezogen, wenn sich das treuhänderische Risiko in einem vertretbaren Rahmen bewegt, wenn die angeforderte Unterstützung den Haushalt des Partnerlandes wirklich stärkt und wenn eine solche Hilfe von den multilateralen Institutionen zugestanden worden ist.Die externen und unabhängigen Diagnosen werden in der Regel von den Gebern in Absprache mit den Behörden veranlasst. Sie folgen der Pefa-Methodologie («Public Expenditure and Financial Accountability»), die mit Schweizer Unterstützung entwickelt worden ist.a Mit diesem Instrument wird das Risiko beim Einstieg sowie die Fortschritte bei der Stärkung der öffentlichen Finanzverwaltung gemessen. In den Ländern, in denen das Seco präsent ist, werden die simultanen Kontrollen der Ausgaben von den nationalen Haushalts- und Finanzkontrollorganen durchgeführt. Die Qualität dieser nationalen Systeme hängt natürlich von den lokalen Kapazitäten ab, die deshalb regelmässig evaluiert werden. Das reibungslose Funktionieren der Kontrollorgane steht im Zentrum des politischen Dialogs zwischen Gebern und lokalen Behörden.Die weiteren Dimensionen der Korruption (Schmiergelder, «Kleinkorruption», Bestechung, schwarze Kassen, passive Bestechung usw.) sind für die Entwicklung sehr schädlich, stellen aber für die Budgethilfe kein grösseres Risiko dar als für andere Formen der Zusammenarbeit. Der mit der Budgethilfe einhergehende Dialog kann hingegen zum Anlass genommen werden, die Vorgänge transparenter zu machen. So wurden in gewissen Partnerländern institutionelle Reformen (z.B. des Justizsystems oder des öffentlichen Dienstes) als Bedingung für die Budgethilfe festgelegt. Die tatsächliche Wirkung solcher Massnahmen wird regelmässig überwacht.).  Eine zweite Art von Risiken betrifft die makroökonomische Anfälligkeit. Einerseits könnte ein massiver Mittelzufluss in Form von Auslandhilfe die «Dutch Disease» auslösen, also eine reale Aufwertung der Landeswährung und damit einen Wettbewerbsverlust infolge der plötzlichen Nachfragezunahme nach Waren und Leistungen aus geschützten (bzw. nicht handelbaren) Sektoren. Dieses Phänomen wurde mitunter in Ländern beobachtet, in denen reichhaltige Vorkommen an natürlichen Ressourcen entdeckt und ausgebeutet wurden. Auch wenn dies in Ländern, die umfangreiche Hilfsgelder erhalten, noch nicht empirisch nachgewiesen wurde, lässt sich das Risiko nicht grundsätzlich ausschliessen. Deshalb wird dem makroökonomischen Management im Politikdialog ein prominenter Platz eingeräumt. Für eine ausführliche Darstellung der Herausforderungen, welche durch einen massiven Zufluss der Auslandshilfe an das makroökonomische Management gestellt werden, siehe die ausgezeichnete Arbeit von Isard et al. (2006). Ein anderes Risiko betrifft den «Moral Hazard»: Durch den Zufluss externer Mittel könnten die Anstrengungen zur Mobilisierung interner Ressourcen des nationalen Steuersystems nachlassen. Auch dieses Szenario ist bis anhin nicht eingetreten, selbst wenn die Steuerbelastung in den betreffenden Ländern nur sehr leicht angestiegen ist. Das Seco engagiert sich in allen mit Budgethilfe unterstützten Ländern dafür, dass die Frage der internen Ressourcenmobilisierung voll in den Politikdialog integriert wird.  Ein letztes, nicht zu vernachlässigendes Risiko liegt im Prozess des Politikdialogs selbst, falls sich dieser auf einen Meinungsaustausch zwischen den Regierungen von Partner- und Geberländern beschränkt, ohne Einbezug der lokalen demokratischen Institutionen (Parlamente), dezentraler Gemeinwesen, der Zivilgesellschaft oder des Privatsektors. Die Evaluation der OECD beschäftigt sich nicht sehr detailliert mit dieser wichtigen Dimension. Die Erfahrungen des Seco zeigen jedoch, dass die Partizipation der Zivilgesellschaft eine doppelte Herausforderung darstellt: – Den Zugang zu relevanten Daten über das Staatsbudget und die makroökonomische Politik verbessern; – die Kapazitäten der Verbände und Vereinigungen stärken, um diese Informationen zu verarbeiten und Stellungnahmen dazu formulieren zu können.  Der Einbezug nichtstaatlicher Akteure ist einer der Schwerpunkte der schweizerischen Budgethilfe. Diese können zweifellos am besten beurteilen, wie effizient die staatlichen Leistungen in ihrem Land sind. Ausserdem bietet der Politikdialog rund um die Budgethilfe eine Plattform für einen vertieften Dialog über die Konditionen und Modalitäten einer Dezentralisierung, wie sich beispielsweise in Mosambik gezeigt hat.

Welche Aufgaben und Vorteile für die Schweiz?

Eine abschliessende Beurteilung der endgültigen Wirkung der Budgethilfe ist schwierig. Insgesamt bestätigen die positiven Schlussfolgerungen der Evaluation sowie die praktischen Erfahrungen der Schweiz, dass diese Art der Zusammenarbeit in bestimmten Fällen sehr wichtig ist. Dennoch muss der Mehrwert dieses grundsätzlich bewährten Instruments und sein Platz im Kontext der bilateralen Entwicklungszusammenarbeit der Schweiz immer wieder überprüft werden.  Die Schweiz hat in letzter Zeit den Vorsitz der Gebergruppen in vier der fünf von ihr mit Budgethilfe unterstützen Länder übernommen. Burkina Faso, Mosambik, Nicaragua und Tansania. Diese Erfahrungen machen deutlich, dass eine starke Präsenz vor Ort durch die Kooperationsbüros für eine hohe Glaubwürdigkeit sowohl bei lokalen Partnern als auch bei den übrigen Geberländern sorgt.  Mit der allgemeinen Budgethilfe kann zudem die Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit erhöht werden, weil die Entwicklungspolitiken im Dialog mit den Partnerländern entwickelt, die Ressourcen auf lokale Prioritäten konzentriert und die Geberpraktiken harmonisiert werden. Diese Grundsätze wurden in der Erklärung von Paris verankert, die im März 2005 von einer Vielzahl von Geberländern, u.a. der Schweiz, unterzeichnet wurde. Siehe www.oecd.org , Rubrik «Browse by Department», «DAC Development Co-operation». Bestärkt durch diese Schlussfolgerungen und die eigenen positiven Erfahrung wird das Seco die Anwendung der Budgethilfe weiterführen und die Ergebnisse vor Ort regelmässig und objektiv evaluieren.

Grafik 1 «Analyserahmen zur Messung der Wirkung allgemeiner Budgethilfe»

Kasten 1: Budgethilfe und Korruption: Herausforderungen
Im Zusammenhang mit der wirtschaftlichen und politischen Gouvernanz wird die Budgethilfe oft als ein besonders risikoreiches Instrument wahrgenommen, da die Rückverfolgbarkeit der Mittel prinzipiell weniger eindeutig scheint als bei eingegrenzten, in sich geschlossenen Projekten. Das Risiko der schlechten wirtschaftlichen Regierungsführung besteht prinzipiell bei allen Einnahmequellen des Staatshaushalts (Steuereinnahmen etc.). Diese als treuhänderisch zu bezeichnenden Risiken sind also in den Schwächen der öffentlichen Finanzverwaltung begründet. Sie sind umso mehr ernst zu nehmen, als die allfälligen Geschädigten nicht nur die Steuerzahler der Geberländer, sondern vor allem die Bevölkerung in den Partnerländern sind. Die treuhänderischen Risiken der Budgethilfe bestehen aus vier Dimensionen:Transferrisiken: Sie beinhalten Risiken, die an den eigentlichen Mitteltransfer der Budgethilfe gekoppelt sind, etwa indem Mittel abgezweigt werden, bevor sie im Finanzministerium des Ziellandes angekommen sind. Die externen Geldgeber finanzieren eine externe Prüfung zur Kontrolle dieses Risikos, welches sich allerdings in den vom Seco betreuten Ländern bisher noch nie konkretisiert hat.Risiko der nicht geplanten Ausführung: Damit wird das Risiko bezeichnet, dass sich die effektive Budgetumsetzung nicht an das vom Parlament verabschiedete Budget hält. Risiko der Nicht-Registrierung: Dieses bezeichnet das Risiko einer nicht adäquaten Verbuchung der Finanzflüsse sowie einer nicht vorhandenen resp. nicht den qualitativen und terminlichen Bedürfnissen angepassten internen oder externen Kontrolle. Risiko der sub-optimalen Ressourcenverwendung: Dieses beruht auf dem Konzept einer Verwendung der Ressourcen gemäss den Prinzipen der Wirtschaftlichkeit (Einkauf zum günstigsten Preis), Effizienz (effektiv erbrachter Service Public) und Wirksamkeit (gemessen an den Entwicklungszielen).Das Erkennen und Limitieren der treuhänderischen Risiken beruht auf drei Arten von Instrumenten:- Vorgängige Diagnose;- simultane Kontrolle;- nachträgliche Buchprüfung und Evaluation.Für das Seco ist die vorgängige Diagnose besonders wichtig. Ein Engagement in Form von Budgethilfe wird nur in Betracht gezogen, wenn sich das treuhänderische Risiko in einem vertretbaren Rahmen bewegt, wenn die angeforderte Unterstützung den Haushalt des Partnerlandes wirklich stärkt und wenn eine solche Hilfe von den multilateralen Institutionen zugestanden worden ist.Die externen und unabhängigen Diagnosen werden in der Regel von den Gebern in Absprache mit den Behörden veranlasst. Sie folgen der Pefa-Methodologie («Public Expenditure and Financial Accountability»), die mit Schweizer Unterstützung entwickelt worden ist.a Mit diesem Instrument wird das Risiko beim Einstieg sowie die Fortschritte bei der Stärkung der öffentlichen Finanzverwaltung gemessen. In den Ländern, in denen das Seco präsent ist, werden die simultanen Kontrollen der Ausgaben von den nationalen Haushalts- und Finanzkontrollorganen durchgeführt. Die Qualität dieser nationalen Systeme hängt natürlich von den lokalen Kapazitäten ab, die deshalb regelmässig evaluiert werden. Das reibungslose Funktionieren der Kontrollorgane steht im Zentrum des politischen Dialogs zwischen Gebern und lokalen Behörden.Die weiteren Dimensionen der Korruption (Schmiergelder, «Kleinkorruption», Bestechung, schwarze Kassen, passive Bestechung usw.) sind für die Entwicklung sehr schädlich, stellen aber für die Budgethilfe kein grösseres Risiko dar als für andere Formen der Zusammenarbeit. Der mit der Budgethilfe einhergehende Dialog kann hingegen zum Anlass genommen werden, die Vorgänge transparenter zu machen. So wurden in gewissen Partnerländern institutionelle Reformen (z.B. des Justizsystems oder des öffentlichen Dienstes) als Bedingung für die Budgethilfe festgelegt. Die tatsächliche Wirkung solcher Massnahmen wird regelmässig überwacht.

Kasten 2: Referenzen
– Arndt Channing, Jones Sam und Tarp Finn, Aid and Development: The Mozambican Case, Discussion Paper no. 27E, Directorate of Studies and Policy Analysis, 2006. Abrufbar unter www.mpd.gov.mz/gest/English.htm, Rubrik «Publikationen».- Clemens, Radelet und Bhavnani, Counting Chickens When They Hatch: The Short-term Effect of Aid on Growth, Working Paper 44, Center for Global Development, 2004. Abrufbar unter www.cgdev.org , Rubrik «Publikationen».- Easterly, W., The White Man’s Burden, The Penguin Press, 2006.- Isard Peter, Lipschitz Leslie, Mourmouras Alex und Yontcheva Boriana, The Macroeconomic Management of Foreign Aid: Opportunities and Pitfalls, Internationaler Währungsfonds, 2006.- Koeberle Stefan, Stavreski Zoran und Walliser Jan, Budget Support as More Effective Aid?, Weltbank 2006.