Endspurt beim neuen Finanzausgleich

Am 8. Dezember 2006 hat der Bundesrat die dritte Botschaft zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) verabschiedet. Sie ist das letzte Element der vom Bund und den Kantonen gemeinsam erarbeiteten NFA. Die Vorlage enthält die gesetzlichen Grundlagen für die Dotation der neuen Ausgleichsgefässe und die Qualitätssicherung des neuen Finanzausgleichs. Ausserdem regelt sie den Übergang zur NFA bei den kollektiven Leistungen der Invalidenversicherung.

Die NFA wird in drei Etappen realisiert. In einem ersten Schritt wurden die notwendigen Verfassungsänderungen vorgenommen und das neue Finanz- und Lastenausgleichsgesetz (FiLaG) verabschiedet. Die neuen Verfassungsnormen wurden an der Volksabstimmung vom 28. November 2004 mit einer Mehrheit von 64,4% der Stimmen und von 20½ Ständen angenommen. In einem zweiten Schritt haben die eidg. Räte in der Herbstsession 2006 die Ausführungsgesetzgebung zur neuen Aufgabenteilung verabschiedet. Als dritter und letzter Schritt folgt nun die Dotierung der neuen Ausgleichsgefässe für die ersten vier Jahre nach Inkrafttreten der NFA sowie Regelungen zur Sicherstellung des haushaltsneutralen Übergangs zur NFA, zur Datenqualität und zum Übergang bei den kollektiven Leistungen der Invalidenversicherung (IV). Die für die Dotierungen notwendigen Gesetzesänderungen und Bundesbeschlüsse wurden im Rahmen der dritten NFA-Botschaft am 8. Dezember 2006 vom Bundesrat zuhanden der eidg. Räte verabschiedet.

Festlegung der Grundbeträge für 4 Jahre

Gemäss FiLaG legt die Bundesversammlung alle vier Jahre, gestützt auf einen Wirksamkeitsbericht, je einen Grundbeitrag für den vertikalen und den horizontalen Ressourcenausgleich sowie für den geografisch-topografischen und den soziodemografischen Lastenausgleich (GLA und SLA) fest (siehe Kasten 1 Mit der NFA entfallen die Finanzkraftzuschläge sowie die Finanzkraftabstufung der Kantonsanteile an Bundeseinnahmen und am Nationalbankgewinn. Neu soll der Finanzausgleich nur noch aus zweckfreien Mitteln bestehen, wobei zwischen dem Ressourcenausgleich (Umverteilung von finanziellen Ressourcen) und dem Lastenausgleich (Beitrag für Sonderlasten) unterschieden wird. Grundlage für den Ressourcenausgleich ist der neue Ressourcenindex. Er widerspiegelt das Ressourcenpotenzial der Kantone, d.h. die fiskalisch ausschöpfbare Wertschöpfung (vgl. Kasten 2 Mit dem Ressourcenpotenzial soll die wirtschaftliche Basis abgebildet werden, die einem Kanton für die Bereitstellung staatlicher Güter und Dienstleistungen zur Verfügung steht. Es geht darum, die in einem Kanton vorhandene finanzielle Substanz zu messen, aus der Steuern und Abgaben bezahlt werden. Das Ressourcenpotenzial gibt somit indirekt Aufschluss über die finanzielle Leistungsfähigkeit eines Kantons.Die Grundidee des Ressourcenpotenzials liegt darin, dass letztendlich alle Steuererträge aus der in einem Kanton anfallenden Wertschöpfung (Volkseinkommen / BIP) stammen. Anders als in der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung soll bewusst nicht die gesamte, sondern nur der steuerlich ausschöpfbare Anteil der Wertschöpfung berücksichtigt werden. Als grundlegende Bestandteile des Ressourcenpotenzials wurden das steuerbare Einkommen, die Wertsteigerung des Vermögens sowie die Gewinne der Unternehmen definiert. Zur Beurteilung der finanziellen Leistungsfähigkeit eines Kantons im interkantonalen Vergleich wird das Ressourcenpotenzial durch seine mittlere Wohnbevölkerung dividiert. Das Ressourcenpotenzial pro Einwohner dient sodann als Grundlage für die Berechnung des Ressourcenindexes und der entsprechenden Ausgleichszahlungen. Kantone mit einem im Vergleich zum Schweizer Mittel überdurchschnittlich hohen Ressourcenpotenzial pro Einwohner werden als ressourcenstarke Kantone bezeichnet. Kantone, deren Ressourcenpotenzial pro Einwohner unter dem Schweizer Mittel liegt, gelten als ressourcenschwach.Als Datenbasis für das Ressourcenpotenzial dient die so genannte aggregierte Steuerbemessungsgrundlage (ASG), welche auf einer erweiterten Statistik der direkten Bundessteuer und kantonalen Steuerbemessungsgrundlagen basiert. Die ASG beinhaltet folgende Elemente:- steuerbare Einkommen der natürlichen Personen;- Bruttolöhne der an der Quelle besteuerten Personen;- Reinvermögen der natürlichen Personen;- Gewinne der juristischen Personen;- Steuerrepartitionen der direkten Bundessteuer.Die erfassten Steuerbemessungsgrundlagen werden teilweise angepasst, um dem Kriterium der steuerlichen Ausschöpfbarkeit Rechung zu tragen. So wird z.B. beim steuerbaren Einkommen der natürlichen Personen ein Freibetrag abgezogen, um der beschränkten steuerlichen Ausschöpfbarkeit der tiefen Einkommen Rechnung zu tragen. Ferner wird mit verschiedenen Faktoren die Vergleichbarkeit der Steuerbemessungsgrundlagen sichergestellt, damit sie zum Ressourcenpotenzial kombiniert werden können.). Der Ressourcenausgleich wird gemeinsam vom Bund (vertikaler Ressourcenausgleich) und von den ressourcenstarken Kantonen (horizontaler Ressourcenausgleich) finanziert. Der Lastenausgleich wird vollständig vom Bund getragen. Während der geografisch-topografische Lastenausgleich die durch eine dünne Besiedlung und topografische Verhältnisse bedingten Sonderlasten der peripheren Kantone abgilt, kommt der soziodemografische Lastenausgleich hauptsächlich den urbanen Kantonen zugute. Er entschädigt diese für Sonderlasten, welche aufgrund der Bevölkerungsstruktur oder der Zentrumsfunktion der Kernstädte entstehen (vgl. Kasten 3 Als Sonderlasten werden jene Ausgaben («Lasten») pro Einwohner bezeichnet, welche einzelne Kantone aufgrund von spezifischen strukturellen Gegebenheiten finanziell übermässig stark betreffen. Dabei sind Sonderlasten nicht generell mit überdurchschnittlich hohen Lasten pro Einwohner gleichzusetzen. So können z.B. höhere Ausgaben im Gesundheitswesen sowohl Sonderlasten als auch unterschiedliche Präferenzen der Kantone (Wahlbedarf) reflektieren.Sowohl der geografisch-topografische als auch der soziodemografische Lastenausgleich basieren auf neuen Indikatoren, welche strukturelle Ursachen von Sonderlasten abbilden. Ähnlich wie im Ressourcenindex auf die Berücksichtigung von effektiven Steuereinnahmen verzichtet wird, werden auch im Lastenausgleich keine effektiven Ausgaben als Kriterium für den Ausgleich herangezogen, wodurch Fehlanreize vermieden werden sollen. Es werden folgende Indikatoren verwendet:- Geografisch-topografische Lasten: Anteil der Wohnbevölkerung über 800 m ü.M., Höhenmedian der produktiven Fläche, Bevölkerungsdichte, Anteil der Wohnbevölkerung ausserhalb der Hauptsiedlungsgebiete;- soziodemografische Lasten der Bevölkerungsstruktur: Anteil Einwohner mit Sozialhilfe, mit einem Alter von 80 Jahren und mehr sowie mit Herkunft aus Staaten ausserhalb der Schweiz und ihrer Nachbarstaaten;- soziodemografische Lasten der Kernstädte: Anzahl Einwohner, Verhältnis zwischen Beschäftigten und Einwohner, Einwohner und Beschäftigte im Verhältnis zur Fläche. Die Indikatorwerte stehen stellvertretend für die entsprechenden Lasten. Die unterschiedlichen Indikatorwerte stellen somit die Lastenunterschiede zwischen den Kantonen dar. Als Sonderlasten kann derjenige Teil der Lasten bezeichnet werden, der über einem bestimmten Schwellenwert liegt. Dabei ist zu beachten, dass Sonderlasten nicht objektiv feststellbar sind. So fallen die Sonderlasten unterschiedlich hoch aus, je nachdem, ob z.B. der Mittelwert, ein gewichteter Mittelwert oder ein Quartil des betreffenden Indikators als Schwellenwert definiert wird. Bei den Indikatoren des geografisch-topografischen Lastenausgleichs wird jeweils der Schweizer Durchschnitt (bevölkerungsgewichteter Mittelwert), bei den Indikatoren des soziodemografischen Lastenausgleichs jeweils der Mittelwert der Kantone als Schwellenwerte berücksichtigt.). Der Lastenausgleich basiert auf strukturellen, von den effektiven Ausgaben der Kantone unabhängigen Indikatoren.Der Härteausgleich garantiert in der Übergangszeit, dass kein ressourcenschwacher Kanton als Folge der NFA netto belastet wird und so nach dem Übergang zur NFA weniger finanzielle Mittel zur Verfügung hat als heute. Der Härteausgleich ist befristet und somit kein eigentlicher Bestandteil des neuen Ausgleichssystems. Der Gesamtbetrag bleibt während acht Jahren konstant und reduziert sich anschliessend jährlich um 5% des Anfangsbetrags, so dass er spätestens nach 28 Jahren ausläuft. Die Bundesversammlung hat jedoch die Kompetenz, den Härteausgleich schon früher ganz oder teilweise aufzuheben, sofern er sich aufgrund der Wirkungsanalyse zum neuen Finanzausgleich als nicht mehr notwendig erweist. Die Verteilung der Mittel erfolgt proportional zum Ressourcenindex und gemäss der Nettobe- bzw. -entlastung der Kantone durch die NFA.). Im ersten Jahr der Vierjahresperiode entsprechen die Ausgleichssummen den jeweiligen Grundbeiträgen. In den drei Folgejahren werden die Beiträge jeweils auf der Basis von gesetzlich definierten Kriterien fortgeschrieben. Beim vertikalen Ressourcenausgleich richtet sich die Anpassung nach der Veränderung des gesamten Ressourcenpotenzials aller Kantone. Steigt zum Beispiel das Ressourcenpotenzial der Kantone um 2%, so erhöht sich die Summe für den vertikalen Ressourcenausgleich um den gleichen Prozentsatz. Die jährlichen Anpassungen der Summe für den horizontalen Ressourcenausgleich erfolgen analog, allerdings auf der Basis der Entwicklung des Ressourcenpotenzials nur der ressourcenstarken Kantone. Die für den Lastenausgleich bereitgestellten Mittel werden lediglich der Teuerung angepasst.

Ziel der Haushaltsneutralität

Der Bundesrat beabsichtigt, die Grundbeiträge des vertikalen Ressourcenausgleichs und des Lastenausgleichs für die erste Vierjahresperiode so festzulegen, dass die Ausgleichszahlungen im Jahr 2008 dem Grundsatz der Haushaltsneutralität der NFA entsprechen. Das bedeutet, dass die Nettobelastung der Kantone, die durch die Aufgabenentflechtung und den Wegfall des heute geltenden Finanzausgleichs entsteht, durch die neuen Ausgleichsinstrumente kompensiert werden soll.  Die Haushaltsneutralität bewirkt, dass sich die finanziellen Belastungen und Entlastungen, die durch den Systemwechsel entstehen, für den Bund und die Kantone insgesamt ausgleichen. Durch den Wegfall des bisherigen Transfersystems werden die Kantone mit 2,481 Mrd. Franken belastet, der Bund entsprechend entlastet. Diese Summe fliesst vollständig in den vertikalen Ressourcen- und den Lastenausgleich. Der horizontale Ressourcenausgleich bewegt sich ausserhalb der Haushaltsneutralität, da er lediglich Mittel zwischen den Kantonen verschiebt. Ebenfalls ausserhalb der Haushaltsneutralität bewegt sich der Härteausgleich. Er führt in den ersten acht Jahren nach dem Übergang zur NFA beim Bund zu einer jährlichen Mehrbelastung in der Höhe von 287 Mio. Franken. Die Kantone steuern 143 Mio. Franken an den Härteausgleich bei.

Einschränkungen der politischen Steuerbarkeit

Die periodische Festlegung der Dotationen für die neuen Ausgleichsinstrumente durch die eidg. Räte ist das Element der politischen Steuerbarkeit im neuen Finanzausgleich. Das Parlament ist jedoch bei seinen Entscheiden nicht vollständig frei. Zum einen sind die gesetzlich verankerten qualitativen Ziele des neuen Finanzausgleichs zu beachten, insbesondere der Erhalt der steuerlichen Wettbewerbsfähigkeit der Kantone. Zum anderen gibt das FiLaG quantitative Vorgaben für den Ressourcenausgleich. So wird angestrebt, dass zusammen mit dem Ressourcenausgleich jeder Kanton über eigene Mittel in der Höhe von 85% des Schweizer Durchschnitts verfügt. Dieser Prozentsatz ist allerdings lediglich als Zielgrösse und nicht etwa als garantierte Mindestausstattung zu verstehen. Das bedeutet, dass der Wert von 85% in einzelnen Jahren unterschritten werden kann.  Des Weiteren schreibt das FiLaG gestützt auf die Bundesverfassung vor, dass der horizontale Ressourcenausgleich mindestens zwei Drittel und höchstens 80% des vertikalen Ressourcenausgleichs betragen darf. Zusammen mit dem Ziel, international konkurrenzfähige Steuersätze in den Kantonen zu erhalten, ist diese Bedingung ein Schutz der ressourcenstarken Kantone vor immer höheren Belastungen durch den Ressourcenausgleich. Zwar bewirkt diese Bandbreite keine absolute Obergrenze für die Beiträge der ressourcenstarken Kantone. Der Bund kann jedoch den Beitrag der ressourcenstarken Kantone nicht beliebig erhöhen, ohne nicht gleichzeitig seinen eigenen Beitrag erhöhen zu müssen.

Aufteilung der Mittel

Im Gegensatz zum Ressourcenausgleich gibt das FiLaG für den Lastenausgleich weder Zielgrössen für die Abgeltung von Sonderlasten noch Kriterien für die Aufteilung des für den Lastenausgleich zur Verfügung stehenden Betrags auf den GLA und den SLA vor. Im Einklang mit der Mehrheit der Kantone beantragt der Bundesrat im Rahmen seiner dritten NFA-Botschaft folgende Aufteilung der zur Verfügung stehenden 2,481 Mrd. Franken: – Vertikaler Ressourcenausgleich: 72,5% (1,799 Mrd. Franken); – Geografisch-topografischer Lastenausgleich: 13,75% (341 Mio. Franken); – Soziodemografischer Lastenausgleich: 13,75% (341 Mio. Franken).  Der Grundbeitrag des horizontalen Ressourcenausgleichs soll 70% des vertikalen Ressourcenausgleichs betragen und beträgt somit 1,259 Mrd. Franken. Diese Aufteilung entspricht sowohl den Modellrechnungen der ersten als auch der zweiten NFA-Botschaft und entspricht den Eckwerten, die Volk und Ständen am 28. November 2004 bei der Abstimmung vorlagen.  In der dritten NFA-Botschaft werden zwar die Gesamtbeträge für die einzelnen Ausgleichsgefässe festgelegt, nicht jedoch die Ausgleichszahlungen der einzelnen Kantone. Sie werden in der Verordnung zum Finanz- und Lastenausgleich (FiLaV) geregelt, deren Verabschiedung durch den Bundesrat für den Herbst 2007 vorgesehen ist. Die einzelnen Beträge werden aber bereits im Sommer 2007 vorliegen, sodass sie in den Voranschlägen der Kantone für das Jahr 2008 berücksichtigt werden können. Die Ausgleichsbeträge – und somit auch die FiLaV – werden jährlich auf der Basis der neuesten Daten angepasst. Die FiLaV enthält neben den einzelnen Ausgleichsbeträgen die detaillierten Bestimmungen zur Berechnung des Ressourcen- und Lastenausgleichs, einschliesslich der dafür notwendigen mathematischen Formeln. Des Weiteren sind in der FilaV die Qualitätssicherung des neuen Finanzausgleichs sowie die Erarbeitung des alle vier Jahre durch den Bundesrat vorzulegenden Wirksamkeitsberichts geregelt.

Einwände einzelner Kantone

Zwar verlangten im Rahmen der Vernehmlassung zur dritten NFA-Botschaft die ressourcenstarken Kantone, dass die Summe für den horizontalen Ressourcenausgleich am unteren Rand der Bandbreite – also bei zwei Drittel anstelle von 70% des vertikalen Ressourcenausgleichs – festgelegt wird. Der Bundesrat hält jedoch an der ursprünglichen Aufteilung fest. So weist die vorgeschlagene Dotierung eine hohe politische Akzeptanz bei der Mehrheit der Kantone auf. Des Weiteren kann gemäss Schätzungen die angestrebte Mindestausstattung nur knapp erreicht werden; die Zielgrösse wird für den ressourcenschwächsten Kanton mit einem Indexwert von 84,5 Punkten sogar leicht unterschritten. Ausserdem werden durch den Übergang zur NFA die Positionen der Kantone im Steuerwettbewerb kurzfristig nur leicht verändert, sodass der Erhalt von konkurrenzfähigen Steuersätzen in den Kantonen nicht gefährdet ist. Im Gegenteil: Simulationsrechnungen gehen davon aus, dass sich mittelbis langfristig die Position der ressourcenschwachen Kantone im Steuerwettbewerb verbessern dürfte, ohne dabei die Wettbewerbsfähigkeit der ressourcenstarken Kantone stark zu beinträchtigen. Dieser Effekt ist zum einen durch den mit der NFA einhergehenden Ersatz von zweckgebundenen durch zweckfreie Subventionen bedingt, von dem auch die ressourcenstarken Kantone profitieren. Zum anderen wird mit der NFA ein allgemein tieferes Steuerniveau erwartet, was allen Kantonen gleichermassen zugute kommt. Beim Lastenausgleich fordern einige Kantone eine stärkere Gewichtung des soziodemografischen Lastenausgleichs, da diese Sonderlasten gemäss einem externen Gutachten deutlich höher ausfallen als die geografisch-topografischen Sonderlasten. Für den Bundesrat sprechen insbesondere folgende Gründe für eine vorerst gleich hohe Dotierung: Die für die neuen Ausgleichsinstrumente zur Verfügung stehenden Mittel sind beschränkt. Da mit dem Ressourcenausgleich die gesetzlich angestrebte Mindestausstattung nur knapp erreicht wird, müsste eine stärkere Dotierung des soziodemografischen Lastenausgleichs auf Kosten des geografisch-topografischen Lastenausgleichs erfolgen. Dies würde jedoch in der NFA-Globalbilanz das Nettoergebnis der überdurchschnittlich stark von geografisch-topografischen Sonderlasten betroffenen Bergkantone zusätzlich beeinträchtigen, was in einzelnen Kantonen vollumfänglich durch höhere Zahlungen aus dem Härteausgleich kompensiert werden müsste. Zudem wird die beantragte Aufteilung der Mittel von einer Mehrheit der Kantone unterstützt.

Qualitätssicherung und Kontrolle

Die Verantwortung für die Qualität der Datenerhebungen und der Berechnungen für den Ressourcen- und Lastenausgleich liegt grundsätzlich bei den für diese Aufgaben zuständigen Bundesstellen. Dabei handelt es sich zum einen um die Eidg. Steuerverwaltung (ESTV) und das Bundesamt für Statistik (BFS), welche die Erhebung, Plausibilisierung und gegebenenfalls Korrektur der Daten für das Ressourcenpotenzial bzw. die Lastenindizes vornehmen. Die Berechnung der Ressourcen- und Lastenindizes wird durch die Eidg. Finanzverwaltung vorgenommen. In ihre Verantwortung fällt ausserdem die Schätzung des Ressourcenpotenzials für den Fall, dass in einem Kanton für ein bestimmtes Jahr keine weiterverwertbaren Daten vorliegen.  Die zuständigen Bundesstellen werden durch eine paritätisch aus Vertretern des Bundes und der Kantone zusammengesetzte Arbeitsgruppe begleitet. Vervollständigt wird der Qualitätssicherungsprozess durch eine unabhängige Kontrollinstanz, welche unter anderem auch befugt ist, die Datenerfassung in den Kantonen zu überprüfen. Als Kontrollinstanz ist die Eidg. Finanzkontrolle (EFK) vorgesehen. Zu diesem Zweck wird im Rahmen der dritten NFA-Botschaft das Finanzkontrollgesetz angepasst.

Nachschüssige Beiträge – ein Übergangsproblem

Im Rahmen der neuen Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen werden in zahlreichen Aufgabenbereichen die Verantwortlichkeiten neu geregelt. Ausserdem entfallen bei den weiterhin gemeinsam wahrgenommenen Aufgaben die Finanzkraftzuschläge; die aufwandorientierten Subventionen werden durch Programmvereinbarungen und Pauschalbeiträge ersetzt. Einzelne Aufgabenbereiche, aus welchen sich der Bund zurückzieht oder bei denen der Finanzierungsbeitrag des Bundes reduziert wird, werden heute ganz oder teilweise durch so genannte nachschüssige Beiträge finanziert. Das bedeutet, dass die Beiträge für erbrachte Leistungen, für welche ein rechtlicher Anspruch auf Finanzhilfen und Abgeltungen besteht, erst in den Jahren nach der Leistungserbringung ausbezahlt werden. Aus diesem Grund fallen dem Bund und den Kantonen in den ersten Jahren nach dem Übergang zur NFA noch Ausgaben für Leistungen an, welche nach dem bisherigen System erbracht wurden.  Nachschüssige Beiträge bestehen heute auch bei den kollektiven Leistungen der Invalidenversicherung (IV). Dabei geht es um Bau- und Betriebsbeiträge an Heime und Sonderschulen, die mit der NFA neu in die Verantwortung der Kantone fallen. Im Gegensatz dazu werden die Kantone aus der Mitfinanzierung der IV entlassen. Das nachschüssige Beitragssystem führt dazu, dass in den Jahren 2008-2011 noch Verpflichtungen gegenüber den Institutionen von rund 2 Mrd. Franken für Leistungen bestehen, die noch vor dem Übergang zur NFA erbracht wurden. Diese Beiträge werden noch nach dem heute geltenden Finanzierungsschlüssel zu tragen sein. Das bedeutet, dass 3/8 vom Bund, 1/8 von den Kantonen und der Rest von der IV selbst bezahlt werden müssen. Im Interesse der Planungssicherheit und um eine endgültige Abwicklung der Zahlungen im ersten Jahr nach der NFA zu ermöglichen, werden die Beiträge im Rahmen der dritten NFA-Botschaft in einer Übergangsbestimmung zum IV-Gesetz abschliessend festgelegt. Beim Bund führen die nachschüssigen Beiträge im Jahr 2008 zu einem ausserordentlichen Zahlungsbedarf in der Höhe von insgesamt 1,4 Mrd. Franken; davon gehen 736 Mio. Franken an die IV. Die Kantone werden aufgrund ihrer Mitfinanzierungspflicht der nachschüssigen Beiträge der IV mit zusätzlich 245 Mio. Franken belastet. Bei der IV führen die Verpflichtungen zu einer zusätzlichen Verschuldung beim AHV-Ausgleichsfonds in der Höhe von 981 Mio. Franken. Angesichts der schwierigen Finanzlage der IV wurde mit den Kantonen vereinbart, dass die mit dieser Schuld verbundene jährliche Zinsbelastung von 24,5 Mio. Franken von den Kantonen übernommen wird. Die Verrechnung dieses Zinses erfolgt in der Globalbilanz über einen dauerhaft höheren Bundesbeitrag an die IV und eine entsprechende Reduktion des Bundesbeitrags an die neuen Ausgleichsinstrumente. Die Belastung der Kantone lässt sich dadurch rechfertigen, dass die nach dem Übergang zur NFA von der IV noch bezahlten kollektiven Leistungen zu einem Liquiditätstransfer an die Heime und Institutionen führt, von welchem letztendlich die für diese Institutionen neu verantwortlichen Kantone profitieren.

Ausblick

Die parlamentarischen Beratungen werden bereits Anfang 2007 in Angriff genommen. Ziel ist es, dass der Erstrat das Geschäft in der Frühlingssession verabschieden kann. Der Zweitrat sollte aus heutiger Sicht die Vorlage in der Sommersession 2007 verabschieden. Damit sollte es möglich sein, den Fahrplan einzuhalten und die NFA integral auf den 1. Januar 2008 in Kraft zu setzen.

Grafik 1 «NFA: Ausgleichszahlungen pro Einwohner, 2008»

Kasten 1: Ressourcen-, Lasten- und Härteausgleich Mit der NFA entfallen die Finanzkraftzuschläge sowie die Finanzkraftabstufung der Kantonsanteile an Bundeseinnahmen und am Nationalbankgewinn. Neu soll der Finanzausgleich nur noch aus zweckfreien Mitteln bestehen, wobei zwischen dem Ressourcenausgleich (Umverteilung von finanziellen Ressourcen) und dem Lastenausgleich (Beitrag für Sonderlasten) unterschieden wird. Grundlage für den Ressourcenausgleich ist der neue Ressourcenindex. Er widerspiegelt das Ressourcenpotenzial der Kantone, d.h. die fiskalisch ausschöpfbare Wertschöpfung (vgl. Kasten 2 Mit dem Ressourcenpotenzial soll die wirtschaftliche Basis abgebildet werden, die einem Kanton für die Bereitstellung staatlicher Güter und Dienstleistungen zur Verfügung steht. Es geht darum, die in einem Kanton vorhandene finanzielle Substanz zu messen, aus der Steuern und Abgaben bezahlt werden. Das Ressourcenpotenzial gibt somit indirekt Aufschluss über die finanzielle Leistungsfähigkeit eines Kantons.Die Grundidee des Ressourcenpotenzials liegt darin, dass letztendlich alle Steuererträge aus der in einem Kanton anfallenden Wertschöpfung (Volkseinkommen / BIP) stammen. Anders als in der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung soll bewusst nicht die gesamte, sondern nur der steuerlich ausschöpfbare Anteil der Wertschöpfung berücksichtigt werden. Als grundlegende Bestandteile des Ressourcenpotenzials wurden das steuerbare Einkommen, die Wertsteigerung des Vermögens sowie die Gewinne der Unternehmen definiert.Zur Beurteilung der finanziellen Leistungsfähigkeit eines Kantons im interkantonalen Vergleich wird das Ressourcenpotenzial durch seine mittlere Wohnbevölkerung dividiert. Das Ressourcenpotenzial pro Einwohner dient sodann als Grundlage für die Berechnung des Ressourcenindexes und der entsprechenden Ausgleichszahlungen. Kantone mit einem im Vergleich zum Schweizer Mittel überdurchschnittlich hohen Ressourcenpotenzial pro Einwohner werden als ressourcenstarke Kantone bezeichnet. Kantone, deren Ressourcenpotenzial pro Einwohner unter dem Schweizer Mittel liegt, gelten als ressourcenschwach.Als Datenbasis für das Ressourcenpotenzial dient die so genannte aggregierte Steuerbemessungsgrundlage (ASG), welche auf einer erweiterten Statistik der direkten Bundessteuer und kantonalen Steuerbemessungsgrundlagen basiert. Die ASG beinhaltet folgende Elemente:- steuerbare Einkommen der natürlichen Personen;- Bruttolöhne der an der Quelle besteuerten Personen;- Reinvermögen der natürlichen Personen;- Gewinne der juristischen Personen;- Steuerrepartitionen der direkten Bundessteuer.Die erfassten Steuerbemessungsgrundlagen werden teilweise angepasst, um dem Kriterium der steuerlichen Ausschöpfbarkeit Rechung zu tragen. So wird z.B. beim steuerbaren Einkommen der natürlichen Personen ein Freibetrag abgezogen, um der beschränkten steuerlichen Ausschöpfbarkeit der tiefen Einkommen Rechnung zu tragen. Ferner wird mit verschiedenen Faktoren die Vergleichbarkeit der Steuerbemessungsgrundlagen sichergestellt, damit sie zum Ressourcenpotenzial kombiniert werden können.). Der Ressourcenausgleich wird gemeinsam vom Bund (vertikaler Ressourcenausgleich) und von den ressourcenstarken Kantonen (horizontaler Ressourcenausgleich) finanziert. Der Lastenausgleich wird vollständig vom Bund getragen. Während der geografisch-topografische Lastenausgleich die durch eine dünne Besiedlung und topografische Verhältnisse bedingten Sonderlasten der peripheren Kantone abgilt, kommt der soziodemografische Lastenausgleich hauptsächlich den urbanen Kantonen zugute. Er entschädigt diese für Sonderlasten, welche aufgrund der Bevölkerungsstruktur oder der Zentrumsfunktion der Kernstädte entstehen (vgl. Kasten 3 Als Sonderlasten werden jene Ausgaben («Lasten») pro Einwohner bezeichnet, wel-che einzelne Kantone aufgrund von spezifischen strukturellen Gegebenheiten finanziell übermässig stark betreffen. Dabei sind Sonderlasten nicht generell mit überdurchschnittlich hohen Lasten pro Einwohner gleichzusetzen. So können z.B. höhere Ausgaben im Gesundheitswesen sowohl Sonderlasten als auch unterschiedliche Präferenzen der Kantone (Wahlbedarf) reflektieren.Sowohl der geografisch-topografische als auch der soziodemografische Lastenausgleich basieren auf neuen Indikatoren, welche strukturelle Ursachen von Sonderlasten abbilden. Ähnlich wie im Ressourcenindex auf die Berücksichtigung von effektiven Steuereinnahmen verzichtet wird, werden auch im Lastenausgleich keine effektiven Ausgaben als Kriterium für den Ausgleich herangezogen, wodurch Fehlanreize vermieden werden sollen. Es werden folgende Indikatoren verwendet:- Geografisch-topografische Lasten: Anteil der Wohnbevölkerung über 800 m ü.M., Höhenmedian der produktiven Fläche, Bevölkerungsdichte, Anteil der Wohnbevölkerung ausserhalb der Hauptsiedlungsgebiete;- soziodemografische Lasten der Bevölkerungsstruktur: Anteil Einwohner mit Sozialhilfe, mit einem Alter von 80 Jahren und mehr sowie mit Herkunft aus Staaten ausserhalb der Schweiz und ihrer Nachbarstaaten;- soziodemografische Lasten der Kernstädte: Anzahl Einwohner, Verhältnis zwischen Beschäftigten und Einwohner, Einwohner und Beschäftigte im Verhältnis zur Fläche.Die Indikatorwerte stehen stellvertretend für die entsprechenden Lasten. Die unterschiedlichen Indikatorwerte stellen somit die Lastenunterschiede zwischen den Kantonen dar. Als Sonderlasten kann derjenige Teil der Lasten bezeichnet werden, der über einem bestimmten Schwellenwert liegt. Dabei ist zu beachten, dass Sonderlasten nicht objektiv feststellbar sind. So fallen die Sonderlasten unterschiedlich hoch aus, je nachdem, ob z.B. der Mittelwert, ein gewichteter Mittelwert oder ein Quartil des betreffenden Indikators als Schwellenwert definiert wird. Bei den Indikatoren des geografisch-topografischen Lastenausgleichs wird jeweils der Schweizer Durchschnitt (bevölkerungsgewichteter Mittelwert), bei den Indikatoren des soziodemografischen Lastenausgleichs jeweils der Mittelwert der Kantone als Schwellenwerte berücksichtigt.). Der Lastenausgleich basiert auf strukturellen, von den effektiven Ausgaben der Kantone unabhängigen Indikatoren.Der Härteausgleich garantiert in der Übergangszeit, dass kein ressourcenschwacher Kanton als Folge der NFA netto belastet wird und so nach dem Übergang zur NFA weniger finanzielle Mittel zur Verfügung hat als heute. Der Härteausgleich ist befristet und somit kein eigentlicher Bestandteil des neuen Ausgleichssystems. Der Gesamtbetrag bleibt während acht Jahren konstant und reduziert sich anschliessend jährlich um 5% des Anfangsbetrags, so dass er spätestens nach 28 Jahren ausläuft. Die Bundesversammlung hat jedoch die Kompetenz, den Härteausgleich schon früher ganz oder teilweise aufzuheben, sofern er sich aufgrund der Wirkungsanalyse zum neuen Finanzausgleich als nicht mehr notwendig erweist. Die Verteilung der Mittel erfolgt proportional zum Ressourcenindex und gemäss der Nettobebzw. -entlastung der Kantone durch die NFA.

Kasten 2: Ressourcenpotenzial Mit dem Ressourcenpotenzial soll die wirtschaftliche Basis abgebildet werden, die einem Kanton für die Bereitstellung staatlicher Güter und Dienstleistungen zur Verfügung steht. Es geht darum, die in einem Kanton vorhandene finanzielle Substanz zu messen, aus der Steuern und Abgaben bezahlt werden. Das Ressourcenpotenzial gibt somit indirekt Aufschluss über die finanzielle Leistungsfähigkeit eines Kantons.Die Grundidee des Ressourcenpotenzials liegt darin, dass letztendlich alle Steuererträge aus der in einem Kanton anfallenden Wertschöpfung (Volkseinkommen / BIP) stammen. Anders als in der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung soll bewusst nicht die gesamte, sondern nur der steuerlich ausschöpfbare Anteil der Wertschöpfung berücksichtigt werden. Als grundlegende Bestandteile des Ressourcenpotenzials wurden das steuerbare Einkommen, die Wertsteigerung des Vermögens sowie die Gewinne der Unternehmen definiert.Zur Beurteilung der finanziellen Leistungsfähigkeit eines Kantons im interkantonalen Vergleich wird das Ressourcenpotenzial durch seine mittlere Wohnbevölkerung dividiert. Das Ressourcenpotenzial pro Einwohner dient sodann als Grundlage für die Berechnung des Ressourcenindexes und der entsprechenden Ausgleichszahlungen. Kantone mit einem im Vergleich zum Schweizer Mittel überdurchschnittlich hohen Ressourcenpotenzial pro Einwohner werden als ressourcenstarke Kantone bezeichnet. Kantone, deren Ressourcenpotenzial pro Einwohner unter dem Schweizer Mittel liegt, gelten als ressourcenschwach.Als Datenbasis für das Ressourcenpotenzial dient die so genannte aggregierte Steuerbemessungsgrundlage (ASG), welche auf einer erweiterten Statistik der direkten Bundessteuer und kantonalen Steuerbemessungsgrundlagen basiert. Die ASG beinhaltet folgende Elemente:- steuerbare Einkommen der natürlichen Personen;- Bruttolöhne der an der Quelle besteuerten Personen;- Reinvermögen der natürlichen Personen;- Gewinne der juristischen Personen;- Steuerrepartitionen der direkten Bundessteuer.Die erfassten Steuerbemessungsgrundlagen werden teilweise angepasst, um dem Kriterium der steuerlichen Ausschöpfbarkeit Rechung zu tragen. So wird z.B. beim steuerbaren Einkommen der natürlichen Personen ein Freibetrag abgezogen, um der beschränkten steuerlichen Ausschöpfbarkeit der tiefen Einkommen Rechnung zu tragen. Ferner wird mit verschiedenen Faktoren die Vergleichbarkeit der Steuerbemessungsgrundlagen sichergestellt, damit sie zum Ressourcenpotenzial kombiniert werden können.

Kasten 3: Sonderlasten Als Sonderlasten werden jene Ausgaben («Lasten») pro Einwohner bezeichnet, wel-che einzelne Kantone aufgrund von spezifischen strukturellen Gegebenheiten finanziell übermässig stark betreffen. Dabei sind Sonderlasten nicht generell mit überdurchschnittlich hohen Lasten pro Einwohner gleichzusetzen. So können z.B. höhere Ausgaben im Gesundheitswesen sowohl Sonderlasten als auch unterschiedliche Präferenzen der Kantone (Wahlbedarf) reflektieren.Sowohl der geografisch-topografische als auch der soziodemografische Lastenausgleich basieren auf neuen Indikatoren, welche strukturelle Ursachen von Sonderlasten abbilden. Ähnlich wie im Ressourcenindex auf die Berücksichtigung von effektiven Steuereinnahmen verzichtet wird, werden auch im Lastenausgleich keine effektiven Ausgaben als Kriterium für den Ausgleich herangezogen, wodurch Fehlanreize vermieden werden sollen. Es werden folgende Indikatoren verwendet:- Geografisch-topografische Lasten: Anteil der Wohnbevölkerung über 800 m ü.M., Höhenmedian der produktiven Fläche, Bevölkerungsdichte, Anteil der Wohnbevölkerung ausserhalb der Hauptsiedlungsgebiete;- soziodemografische Lasten der Bevölkerungsstruktur: Anteil Einwohner mit Sozialhilfe, mit einem Alter von 80 Jahren und mehr sowie mit Herkunft aus Staaten ausserhalb der Schweiz und ihrer Nachbarstaaten;- soziodemografische Lasten der Kernstädte: Anzahl Einwohner, Verhältnis zwischen Beschäftigten und Einwohner, Einwohner und Beschäftigte im Verhältnis zur Fläche.Die Indikatorwerte stehen stellvertretend für die entsprechenden Lasten. Die unterschiedlichen Indikatorwerte stellen somit die Lastenunterschiede zwischen den Kantonen dar. Als Sonderlasten kann derjenige Teil der Lasten bezeichnet werden, der über einem bestimmten Schwellenwert liegt. Dabei ist zu beachten, dass Sonderlasten nicht objektiv feststellbar sind. So fallen die Sonderlasten unterschiedlich hoch aus, je nachdem, ob z.B. der Mittelwert, ein gewichteter Mittelwert oder ein Quartil des betreffenden Indikators als Schwellenwert definiert wird. Bei den Indikatoren des geografisch-topografischen Lastenausgleichs wird jeweils der Schweizer Durchschnitt (bevölkerungsgewichteter Mittelwert), bei den Indikatoren des soziodemografischen Lastenausgleichs jeweils der Mittelwert der Kantone als Schwellenwerte berücksichtigt.