Effekte der Liberalisierung des internationalen Warenverkehrs auf den Detailhandel

Die Preise im Schweizer Detailhandel sind im europäischen Vergleich hoch. Als zentraler Grund für die hohen Preise wird häufig die Abschottung des Schweizer Marktes genannt. Diese ergebe sich aus staatlichen Hürden (z.B. Zöllen, technischen Handelshemmnissen) oder aufgrund von Vertikalabsprachen. Die Beseitigung der Hemmnisse im Warenhandel wird als wichtiges Instrument zur Reduktion der Konsumentenpreise angesehen.

Die hier vorgestellte Studie diskutiert verschiedene Aspekte der Hemmnisse im Warenhandel und quantifiziert mögliche Preiseffekte bei einer Liberalisierung des internationalen Warenhandels zwischen der EU und der Schweiz. Die Untersuchung erfolgt in drei Schritten:  – Erstens werden die verschiedenen staatlichen Regulierungen im Bereich der internationalen Warenbeschaffung im Detail analysiert.  – Zweitens werden am Beispiel des EU-Beitritts von Österreich 1995 mögliche Effekte einer Liberalisierung im Bereich des internationalen Warenhandels dank dem Wegfall der staatlichen Importhürden aufgezeigt.  – Drittens wird anhand einer Simulationsanalyse untersucht, welche Kosten- und Preiseffekte sich in einem Freihandelsszenario im Schweizer Detailhandel ergeben würden.

Regulatorische Rahmenbedingungen für den Detailhandel

Welche Rolle spielen nun die staatlichen Regulierungen für die beobachteten Differenzen? Die Regulierung der eigentlichen Dienstleistungen ist in der Schweiz recht liberal ausgestaltet. In den für den Bericht zur Dienstleistungsliberalisierung Vgl. SECO, 2005. quantifizierten Regulierungsfeldern Geschäftsaufnahme, Werbung, Vertrieb und Verkauf weist der Schweizer Detailhandel eine niedrigere Regulierungsdichte auf als der EU15-Durchschnitt. Lediglich hinsichtlich der gesetzlichen Ladenöffnungszeiten muss für die Schweiz eine überdurchschnittliche Regulierungsintensität festgestellt werden.  Im Handel sind aber auch Regulierungen von Bedeutung, die nicht ausschliesslich oder direkt den Handel betreffen, für die wirtschaftliche Entwicklung des Handels aber trotzdem schwer wiegende Konsequenzen aufweisen. Dies betrifft die Regulierungen im Zusammenhang mit dem internationalen Warenhandel, staatliche Vorgaben im Baurecht und lange Bewilligungsverfahren im Hinblick auf die Bautätigkeit sowie die Produktmarktregulierung in anderen Schweizer Branchen, die sich beim Detailhandel in erhöhten Beschaffungs- und Vorleistungspreisen niederschlagen. In diesen Bereichen sind die Schweizer Regulierungen insgesamt restriktiver ausgestaltet als im EU-Durchschnitt. Ein Übermass staatlicher Eingriffe in den Marktprozess führt in der Regel zu Effizienzverlusten und höheren Kosten und wirkt sich so hemmend auf das Wirtschaftswachstum aus. Deshalb wird die Produktmarktliberalisierung als zentrale wirtschaftspolitische Stossrichtung auf dem Weg zu mehr Wachstumsdynamik angesehen. Aufgrund des Zusammenhangs zwischen Regulierung und Kosten können aus einer Analyse verschiedener Kostenfaktoren und deren Ursachen auch Schlussfolgerungen im Blick auf die Relevanz unterschiedlicher Ausprägungen staatlicher Regulierung gezogen werden.

Internationaler Vergleich der Preise und Kosten

Zahlreiche Studien belegen, dass die Preise in der Schweiz im internationalen Vergleich hoch sind. Vgl. «Die Volkswirtschaft», 7-2003, S. 4ff für einen Überblick verschiedener Studien im Rahmen der Strukturberichterstattung des SECO 2003. Eine aktuellere Studie von BAK Basel Economics (2006) untersucht die Konsumentenpreise im Detailhandel im internationalen Vergleich. Ein wichtiger Grund dafür sind die Kostennachteile des Schweizer Detailhandels beim Warenimport. Dies zeigt eine Analyse der wichtigsten Kostenfaktoren Warenbeschaffung, Vorleistungen und Arbeitskosten im internationalen Vergleich mit Deutschland, Frankreich, Österreich und Italien (EU4). BAK Basel Economics, 2006. Im Durchschnitt liegen die Warenbeschaffungskosten beim Import in den vier analysierten Ländern um 39% tiefer als in der Schweiz. Über die Hälfte der beobachteten Preisunterschiede von 15% zwischen dem Schweizer Detailhandel und dem EU4-Durchschnitt kann mit diesem Kostennachteil erklärt werden.  Für die höheren Beschaffungskosten des Schweizer Detailhandels beim Warenimport gibt es eine Vielzahl von Ursachen, die teilweise unmittelbar mit staatlichen Eingriffen im Bereich der Warenbeschaffung zusammenhängen: Hierzu gehören unter anderem Zölle, zollrechtliche Deklarationsbestimmungen, technische Handelshemmnisse, patentrechtliche Regelungen sowie das Vorgehen gegen Vertikalabreden (siehe Kasten 1 – Zölle: Im Food-Sektor spielen Einfuhrzölle noch eine wichtige Rolle. Für in die Schweiz importierte Food-Produkte beträgt der durchschnittliche implizite Zollaufschlag gegenüber der EU 2005 rund 8%.- Zollrechtliche Deklarationsbestimmungen: Aufwendigere Zollformalitäten, kurze Zollöffnungszeiten oder lange Wartezeiten an der Grenze erhöhen die Transaktionskosten. Wie eine Studie von Avenir Suisse (2006) aufzeigt, betragen die Transaktionskosten im Zusammenhang mit den Zollschranken 2,3% des Importwertes.- Technische Handelshemmnisse: Gesetze und Bestimmungen hinsichtlich Beschaffenheit, Eigenschaften, Verpackung, Beschriftung, Herstellung, Transport, Lagerung, Prüfung, Konformitätsbewertung, Anmeldung und Zulassung von Produkten. Weichen die schweizerischen Vorschriften von jenen des umliegenden Auslandes ab, führt dies dazu, dass für den relativ kleinen Schweizer Markt Spezialanfertigungen bei den ausländischen Produzenten nötig sind, was zu höheren Stückpreisen für den Schweizer Importeur führt.- Patentrechtliche Regelungen: Aufgrund der nationalen Erschöpfung im Schweizer Patentrecht wird der Direktimport bestimmter Produkte unterbunden. Die Warenbeschaffung muss über den offiziellen Importeur abgewickelt werden, der unter Umständen mehr verlangt, als das Produkt im Endverkauf im Ausland kostet.- Vertikalabsprachen: In vielen Fällen versuchen Produzenten, Händler in einem bestimmten Land dazu zu zwingen, den Import über einen Generalimporteur abzuwickeln, anstatt direkt zu importieren. Dies gelingt beispielsweise durch die Androhung, Service- oder Garantieleistungen nicht mehr zu erbringen, sollte der Händler direkt importieren. Vertikale Abreden können sowohl nach schweizerischem wie auch nach EU-Recht unter gewissen Voraussetzungen wettbewerbsrechtlich verfolgt werden. Bei grenzüberschreitenden vertikalen Abreden lassen sich allfällige Sanktionen seitens der Schweiz im Ausland jedoch kaum durchsetzen. Zudem sind dem Informationsaustausch zwischen den schweizerischen und ausländischen Wettbewerbsbehörden enge Grenzen gesetzt.- Skaleneffekte: Sie resultieren aus Grössenvorteilen ausländischer Detailhändler beim Warenimport.). Hinzu kommt, dass zwischen den Faktoren, die zur Verhinderung von Parallelimporten führen, Interdependenzen bestehen. Technische Handelshemmnisse, Patentrecht und Vertikalbindungen verstärken sich in ihrer Wirkung oftmals gegenseitig. Vgl. Balastèr/Elias, 2006. Ein zentraler Grund für Importpreisunterschiede ist auch in Skaleneffekten zu sehen. Aufgrund ihrer Grössenvorteile beschaffen Einkäufer aus Deutschland, Frankreich oder Italien ihre Waren zu günstigeren Konditionen als Einkäufer, die den schweizerischen Markt bedienen.

Importpreisunterschiede im Food-Bereich…

Die Schweizer Importeure bezahlen gemäss BAK Basel Economics für den gleichen Importgüterwarenkorb im Food-Segment rund 30% (EU4-Durchschnitt) mehr als ihre Pendants im Ausland. Die grössten Preisdifferenzen resultieren hier bei den Waren tierischen Ursprungs (37% zum EU4-Schnitt) und bei den Erzeugnissen der Lebensmittelindustrie (33%). Vor allem bei den bearbeiteten Produkten ausländischer Lebensmittelhersteller wirken sich technische Handelshemmnisse und Vertikalabsprachen preistreibend für die Schweizer Importeure aus. Skaleneffekte bilden wohl den entscheidenden Kostennachteil in den anderen Produktgruppen. Aufgrund des kleinen Absatzmarkts liegen die Stückkosten in der Schweiz um einiges höher als im EU-Binnenmarkt.

…und im Non-Food-Bereich

Bei den Gütern im Non-Food-Bereich betrug die Preisdifferenz im Jahr 2005 sogar fast 40%. Hier lassen die empirischen Befunde auf die Grössenvorteile als entscheidendes Kriterium der Importpreisunterschiede schliessen. Mit Österreich und der Schweiz haben die beiden Länder mit dem kleinsten Absatzmarkt die mit Abstand höchsten Einstandspreise zu bezahlen. Im Non-Food-Bereich importiert Österreich deutlich mehr Güter aus dem Nicht-EU-Raum als bei den Food-Produkten, so dass der Vorteil aufgrund des EU-Binnenmarktes gegenüber der Schweiz, die in ähnlichem Umfang Waren aus Ländern wie China importiert, schwindet. Den zweiten Grund für die hohen Schweizer Importpreise bilden die technischen Handelshemmnisse und die Anwendung der nationalen Erschöpfung bei Patenten.  Importpreisunterschiede existieren aber auch zwischen den EU-Staaten – ein Hinweis darauf, dass der EU-Binnenmarkt noch nicht vollkommen ist und historisch gewachsene Vertriebsstrukturen weiterhin eine grosse Rolle spielen. Denn in einem integrierten und kompetitiven Markt wären die Detailhändler gezwungen, ihre Strukturen rasch anzupassen und Skaleneffekte auszuschöpfen, z.B. über Fusionen, Anpassung der logistischen Strukturen oder Einkaufskooperationen.

EU-Integrationseffekte in Österreich nach 1995

In diesem Zusammenhang ist es wertvoll, die Effekte der Integration Österreichs in die EU zu untersuchen. Denn mit dem EU-Beitritt Österreichs 1995 kam es hinsichtlich der staatlichen Rahmenbedingungen beim Warenimport zu einer deutlichen Verbesserung in Form eines Wegfalls von Zöllen, dem Abbau von technischen Handelshemmnissen sowie der Integration des Patentrechts in das EU-Regime der regionalen Erschöpfung.  In der Tat waren mit dem EU-Beitritt in Österreich deutliche Preiseffekte zu beobachten. Bei den Importpreisen kam es vor allem im Food-Sektor zu einer Verbesserung der Einkaufskonditionen. Die Konsumentenpreise sanken im Bereich der Nahrungsmittel allerdings 1995 weniger stark als erwartet. Offensichtlich wurden die Kosteneinsparungen nicht sofort vollumfänglich an die Konsumenten weitergegeben. Die Entwicklungen in den nachfolgenden Jahren deuten jedoch darauf hin, dass die Kostensenkungen infolge des zunehmenden Wettbewerbs nach und nach auch die Konsumenten erreichten. Mit dem EU-Beitritt kam es im österreichischen Detailhandel – auch durch den zunehmenden Markteintritt ausländischer Anbieter – zu einer Zunahme des Wettbewerbsdrucks. Dies und der damit verbundene Strukturwandel machten sich deutlich in der positiven wirtschaftlichen Entwicklung des österreichischen Detailhandels bemerkbar.

Freihandelsszenarien – Auswirkungen auf Schweizer Detailhandel

Weitere Anhaltspunkte für die Auswirkungen einer Liberalisierung des internationalen Warenhandels ergeben sich aus quantitativen Simulationen möglicher Spielräume für Kosten- und Preissenkungen im Schweizer Detailhandel bei Eintritt unterschiedlicher Liberalisierungsszenarien. In der Simulation eines Freihandelsszenarios, bei dem die Beseitigung sämtlicher Importbarrieren unterstellt wird, ergibt sich für den Schweizer Detailhandel ein Preissenkungspotenzial von rund 4%. Damit blieben auch nach einer Marktöffnung im Vergleich zu den europäischen Nachbarstaaten signifikante Unterschiede bei den Konsumentenpreisen bestehen. Eine deutlich stärkere Dämpfung der Kosten- und Preisrelationen lässt sich laut den Simulationsergebnissen bei einer zusätzlichen Deregulierung des Schweizer Binnensektors erreichen (siehe Grafik 2, Szenario «Freihandel ++»). Das Preissenkungspotenzial beträgt in diesem Szenario 15%. Dabei gehören der Agrar- und der Energiesektor zu den wichtigsten Liberalisierungsbranchen. Das gesamte Preissenkungspotenzial kann aber nur bei einer generell liberal ausgerichteten Ausgestaltung der Produktmarktregulierung in allen Sektoren erreicht werden.

Fazit

Für die wirtschaftspolitische Prioritätensetzung kann zusammengefasst werden, dass die «Hochpreisinsel Schweiz» durch eine Liberalisierungspolitik erodiert werden kann. Eine Analyse der Regulierungsintensität im Schweizer Detailhandel zeigt, dass im Bereich des internationalen Warenverkehrs eine Reihe staatlicher Regulierungen besteht, die sich preistreibend auswirken und oftmals gegenseitig verstärken.  Eine Freihandelspolitik kann in der Schweiz zu spürbaren Preissenkungen führen. Beschränken sich die Reformen allerdings auf den internationalen Warenverkehr, dürften im Vergleich mit dem europäischen Durchschnitt weiterhin erhebliche Konsumentenpreisunterschiede bestehen bleiben. Erst bei einer umfassenden Liberalisierung aller Märkte könnten die Preise im Schweizer Detailhandel auf ein mit der EU vergleichbares Niveau sinken.

Grafik 1 «Relative Importpreisniveaus für Güter im Food- und Non-Food-Segment, 2005»

Grafik 2 «Indexiertes relatives Preisniveau im Schweizer Detailhandel, Referenz EU4»

Kasten 1: Mögliche Gründe für unterschiedliche Kosten beim Warenimport – Zölle: Im Food-Sektor spielen Einfuhrzölle noch eine wichtige Rolle. Für in die Schweiz importierte Food-Produkte beträgt der durchschnittliche implizite Zollaufschlag gegenüber der EU 2005 rund 8%.- Zollrechtliche Deklarationsbestimmungen: Aufwendigere Zollformalitäten, kurze Zollöffnungszeiten oder lange Wartezeiten an der Grenze erhöhen die Transaktionskosten. Wie eine Studie von Avenir Suisse (2006) aufzeigt, betragen die Transaktionskosten im Zusammenhang mit den Zollschranken 2,3% des Importwertes.- Technische Handelshemmnisse: Gesetze und Bestimmungen hinsichtlich Beschaffenheit, Eigenschaften, Verpackung, Beschriftung, Herstellung, Transport, Lagerung, Prüfung, Konformitätsbewertung, Anmeldung und Zulassung von Produkten. Weichen die schweizerischen Vorschriften von jenen des umliegenden Auslandes ab, führt dies dazu, dass für den relativ kleinen Schweizer Markt Spezialanfertigungen bei den ausländischen Produzenten nötig sind, was zu höheren Stückpreisen für den Schweizer Importeur führt.- Patentrechtliche Regelungen: Aufgrund der nationalen Erschöpfung im Schweizer Patentrecht wird der Direktimport bestimmter Produkte unterbunden. Die Warenbeschaffung muss über den offiziellen Importeur abgewickelt werden, der unter Umständen mehr verlangt, als das Produkt im Endverkauf im Ausland kostet.- Vertikalabsprachen: In vielen Fällen versuchen Produzenten, Händler in einem bestimmten Land dazu zu zwingen, den Import über einen Generalimporteur abzuwickeln, anstatt direkt zu importieren. Dies gelingt beispielsweise durch die Androhung, Serviceoder Garantieleistungen nicht mehr zu erbringen, sollte der Händler direkt importieren. Vertikale Abreden können sowohl nach schweizerischem wie auch nach EU-Recht unter gewissen Voraussetzungen wettbewerbsrechtlich verfolgt werden. Bei grenzüberschreitenden vertikalen Abreden lassen sich allfällige Sanktionen seitens der Schweiz im Ausland jedoch kaum durchsetzen. Zudem sind dem Informationsaustausch zwischen den schweizerischen und ausländischen Wettbewerbsbehörden enge Grenzen gesetzt.- Skaleneffekte: Sie resultieren aus Grössenvorteilen ausländischer Detailhändler beim Warenimport.

Kasten 2: Literatur – Avenir Suisse (2006): Teure Grenzen, März 2006.- BAK Basel Economics (2006): Internationaler Vergleich der Kosten und Preis bestimmenden Faktoren im Detailhandel, Studie im Auftrag der Interessengemeinschaft Detailhandel Schweiz IG DHS, September 2006.- BAK Basel Economics (2007): Auswirkungen einer Liberalisierung des internationalen Warenverkehrs auf den Schweizer Detailhandel, Studie im Auftrag des Staatssekretariats für Wirtschaft (SECO).- Peter Balastèr, Jiri Elias (2006): Staatliche Einflüsse auf die Preisbildung im Detailhandel, In: Die Volkswirtschaft 10-2006, S.48-51.- SECO (2005): Bericht zur Dienstleistungsliberalisierung in der Schweiz im Vergleich zur EU, Grundlagen der Wirtschaftspolitik Nr. 12D.