Wirtschaftliche Auswirkungen der neuen ASA-Richtlinie

Die jüngst abgeschlossene Revision der EKAS-Richtlinie über den betrieblichen Beizug von Arbeitsärzten und anderen Spezialisten der Arbeitssicherheit wurde von einer vertieften Regulierungsfolgenabschätzung (RFA) begleitet. Schwerpunkt der Untersuchung waren Veränderungen bei den administrativen Kosten der Unternehmen sowie bei den volkswirtschaftlichen Kosten von Arbeitsunfällen. Gemäss den Ergebnissen der dabei verwendeten Modellrechnungen dürfte die Revision zu deutlichen administrativen Entlastungen von jährlich über 45 Mio. Franken führen, von denen hauptsächlich die Klein- und Kleinstbetriebe profitieren. Eine spürbare Senkung der volkswirtschaftlich bedeutsamen Unfallkosten könnte sich als indirekte Folge der neuen Richtlinie durch mögliche Verbesserungen bei der Umsetzung in den Betrieben ergeben.

Im Herbst 2005 leitete die Eidgenössische Koordinationskommission für Arbeitssicherheit (EKAS) eine Revision ihrer zehn Jahre zuvor auf Basis der Verordnung über die Unfallverhütung (VUV) verabschiedeten Richtlinie über den betrieblichen Beizug von Arbeitsärzten und anderen Spezialisten der Arbeitssicherheit («ASA-Richtlinie») ein. Vgl. Art. 11b Abs. 1 VUV. Zur Verbesserung der Transparenz bezüglich der volkswirtschaftlichen Auswirkungen wurde die Revision von einer RFA begleitet, welche vom Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) in Zusammenarbeit mit der Projektgruppe für die Revision der Richtlinie umgesetzt wurde.

Untersuchungsmethode und Wirkungsmodell

Das Instrument der RFA wird in der Schweiz seit dem Jahr 2000 angewandt, um die volkswirtschaftlichen Auswirkungen von Vorlagen des Bundes zu prüfen und in einem eigenständigen Kapitel der Botschaften ans Parlament darzustellen. Im Jahr 2006 wurde der Anwendungsbereich der RFA über Gesetze, Verordnungen und volkswirtschaftlich bedeutsame rechtsanwendende Erlasse hinaus auf Richtlinien, Rundschreiben und Weisungen der Verwaltung ausgedehnt. Weiterführende Informationen zur RFA im Bund finden sich auf der RFA-Webpage des SECO: www.seco.admin.ch , Rubriken «Themen», «Strukturanalysen und Wirtschaftswachstum», «Regulierungsfolgenabschätzung».  Die RFA zur Revision der ASA-Richtlinie vereinigte bestimmte Elemente der traditionellen Kosten-Nutzen-Analyse sowie des in jüngerer Zeit zur Messung der administrativen Kosten in Europa immer öfter angewandten Standard-Kosten-Modells. Für die Schweiz ist sie vermutlich der erste Versuch, wichtige Kosten- und Nutzenkomponenten der Arbeitssicherheit im Rahmen einer einheitlichen Modellrechnung fassbar zu machen. Die RFA konzentrierte sich auf zwei im Zusammenhang mit der Revision besonders wichtige Auswirkungen: Auf Basis von Modellrechnungen wurden die administrativen Kosten der Unternehmen sowie der Nutzen aufgrund verringerter Unfallzahlen abgeschätzt. Auf der Nutzenseite wurde zwischen einer volkswirtschaftlichen und einer betriebswirtschaftlichen Perspektive unterschieden, wobei sich «betriebswirtschaftlich» hier nicht auf einzelne Betriebe bezog, sondern auf die Gesamtheit der Betriebe innerhalb der jeweils untersuchten Betriebskategorie. Einzelbetriebe haben dank der Unfallversicherung Anreize, höhere Risiken einzugehen, da allfällige Unfallkosten von allen Betrieben getragen werden (Problematik des moral hazard). Zu den volkswirtschaftlichen Kosten von Arbeitsunfällen vgl. Suva 2004, S. 37-43.  Die RFA erfasste somit nicht die kompletten volkswirtschaftlichen Gesamtwirkungen. Wichtige Faktoren wurden ausgeklammert. Dazu gehören etwa die im Zusammenhang mit der Revision weniger umstrittenen betrieblichen Sachinvestitionen in die Arbeitssicherheit (Kostenseite) oder die Reduktion von Berufskrankheiten, anderen arbeitsassoziierten Gesundheitsschädigungen und menschlichem Leid (Nutzenseite). Ebenfalls ausgeklammert wurden die im vorliegenden Fall weniger gewichtigen dynamischen Auswirkungen auf den Preis von Arbeit und Produkten, auf die Wettbewerbsfähigkeit und anderes mehr. Da die Auswirkungen der Richtlinie oft nicht sauber von jenen des übergeordneten Rechts unterschieden werden können und die Richtlinie nur eine begrenzte Rechtswirkung entfaltet, bleibt die Folgenabschätzung ein delikates Unterfangen. Die Anwendung der Richtlinie ist rechtlich nicht zwingend, begründet aber die juristische Vermutung, dass der Arbeitgeber den Verpflichtungen des übergeordneten Rechts nachgekommen ist (vgl. Art. 11b Abs. 2 VUV).  Das verwendete Wirkungsmodell geht aus der Grafik 1 hervor. Im Wirkungsmodell wird unterschieden zwischen fünf Betriebsgrössenklassen und jeweils vier Risikokategorien, welche sich aus dem Vorhandensein besonderer Gefahren im Betrieb (mit/ohne besondere Gefahren) und aus der Höhe des Netto-Prämiensatzes in der Berufsunfallversicherung (<0,5%/>0,5% der betrieblichen Lohnsumme) ergeben. Besondere Gefährdungen bestehen in Betrieben mit besonderen Arbeitsplatzverhältnissen, mit Brandoder Explosionsgefährdungen oder mit bestimmten chemischen, biologischen oder physikalischen Einwirkungen (vgl. Anhang 1 der revidierten Richtlinie). Die Begriffe besondere Gefahr und besondere Gefährdung sind in der alten bzw. der neuen Richtlinie gleichbedeutend und werden in diesem Beitrag synonym verwendet. Daraus resultieren 20 Betriebskategorien, welche separat analysiert werden mussten, bevor die Ergebnisse nach Betriebsgrössenklassen bzw. nach Risikokategorien zusammengefasst werden konnten. Aus Platzgründen werden die differenzierten Resultate zu den 20 Betriebskategorien in Tabelle 1 nicht wiedergegeben. Aus den differenzierten Resultaten sind zwar keine direkten, wohl aber indirekt ableitbare Aussagen zu einzelnen Sektoren und Branchen möglich. Abgeschätzt wurden die jährlichen monetären Kosten sowie der jährliche monetäre Nutzen der bisherigen und der revidierten Richtlinie, wobei die Betonung auf die Differenz zwischen vorher und nachher gelegt wurde. Ein allfälliger höherer administrativer Aufwand im ersten Jahr wurde gegebenenfalls auf fünf Jahre verteilt einbezogen.  Das Wirkungsmodell wurde sodann in einem einfachen rechnerischen Modell konkretisiert. In dessen Rahmen konnten die geschätzten Werte (von Zahlen aus Volloder Stichprobenerhebungen über interpolierte oder extrapolierte Werte bis hin zu Vergleichs- und Erfahrungswerten) eingesetzt und die Kosten und Nutzen berechnet werden. Dies geschah in Zusammenarbeit mit Arbeitssicherheits-Experten der Suva und der Eidgenössischen Arbeitsinspektion sowie unter Einbezug bestehender Studien, insbesondere zur administrativen Belastung. Vgl. Müller 1998, SECO 2006, Schlange 2006.

Anforderungen der Richtlinie und Abschätzungen für die Modellrechnung

Die ASA-Richtlinie konkretisiert Bestimmungen der Verordnung über die Unfallverhütung. Letztere gilt für alle Betriebe, die in der Schweiz Arbeitnehmende beschäftigen. Art. 1 Abs. 1 VUV. Ausnahmen vom Geltungsbereich (z.B. Privathaushalte) werden in Art. 2 VUV bestimmt. Ausgangspunkt für die Folgenabschätzung war die systematische Erfassung der bisherigen bzw. neuen Anforderungen der Richtlinie für 20 unterschiedliche Betriebskategorien. Berücksichtigt wurden dabei die zentralen Anforderungsbereiche sowie die jeweils für diese Bereiche geltenden Dokumentationsvorschriften. Die entsprechenden Veränderungen und die Anzahl der jeweils betroffenen Betriebe werden in Kasten 1 – Zu den bisher ca. 105000 zum ASA-Beizug verpflichteten Betrieben mit rund 1,7 Mio. Beschäftigten kommen neu schätzungsweise 13000 Kleinstbetriebe mit besonderen Gefahren und ca. 20-25000 Beschäftigten hinzu (für alle Betriebsgrössenklassen wurden die üblichen Definitionen aufgrund der Anzahl Vollbeschäftigter verwendet). Grund: Ende der expliziten Ausnahme für Betriebe mit &lt;5 Beschäftigten und Nettoprämiensatz < 0,5%.- ASA-Beizug formell nicht mehr nötig, wenn erforderliches Fachwissen zur Gewährleistung der Arbeitssicherheit im Betrieb vorhanden. Aber: Vorhandensein von Fachwissen so definiert, dass dies im Wesentlichen dem ASA-Beizug in der bisher praktizierten Form entspricht (Beschäftigung oder Beauftragung von ASA-Spezialisten, Anschluss an eine überbetriebliche Lösung). Einzige aber wichtige reale Neuerung: Fachwissen kann durch (von ASA-Spezialisten ausgearbeitete) Unterlagen und Checklisten ausserhalb herkömmlicher überbetrieblicher Lösungen erworben werden.- Trägerschaften müssen überbetriebliche Lösungen kontinuierlich verbessern und auch für Kleinstbetriebe umsetzbar machen. erläutert. Nebst der Anzahl der betroffenen Betriebe in den einzelnen Kategorien mussten für die Modellrechnung eine Reihe weiterer Faktoren abgeschätzt werden. Dazu gehörten der Stundenaufwand für die Betriebe und ein entsprechender Stundenansatz, die Kosten für überbetriebliche Lösungen zur Umsetzung der Richtlinie, die Unfallreduktionsrate aufgrund der Anwendung der Richt-linie, die durchschnittlichen Kosten eines Arbeitsunfalls aus versicherungstechnischer, betriebswirtschaftlicher und volkswirtschaftlicher Perspektive sowie die Umsetzungsrate in den einzelnen Betriebskategorien. Bei den Abschätzungen musste in unterschiedlichem Mass zwischen der alten und der neuen Richtlinie sowie zwischen unterschiedlichen Betriebskategorien unterschieden werden. In Grafik 1 werden die abgeschätzten Werte in vereinfachter Form wiedergegeben.

Ergebnisse der Modellrechnung

Die Tabelle 1 gibt einen nach Betriebsgrössenklassen bzw. nach Risikokategorien aufgegliederten Überblick über die geschätzten monetären Auswirkungen der ASA-Richtlinie durch administrative Belastungen bzw. sowie durch den Rückgang der Arbeitsunfälle, dies aus volkswirtschaftlicher Perspektive und jeweils aufsummiert für die gesamte entsprechende jeweilige Betriebskategorie. Auf die Darstellung der betriebswirtschaftlichen Perspektive wurde aus Platzgründen verzichtet. Aus betriebswirtschaftlicher Perspektive fällt der Nutzen durch die Reduktion der Arbeitsunfälle um einen Drittel weniger hoch aus als bei der volkswirtschaftlichen. Aufgrund geringerer Externalitäten konnte bei den administrativen Kosten auf eine Unterscheidung zwischen der volkswirtschaftlichen und der betriebswirtschaftlichen Perspektive verzichtet werden. Der dabei in diesem Zusammenhang verwendete Begriff des «Nettonutzens» bezieht sich dabei strikt auf diese beiden Komponenten und nicht auf den kompletten volkswirtschaftlichen Gesamtnutzen.  Gemäss den Berechnungen dürfte die Revision zu einer Reduktion der jährlichen administrativen Kosten um mehr als 45 Mio. Franken führen – von gegen 200 Mio. Franken auf weniger als 150 Mio. Franken. Der grösste Teil dieser Einsparungen um etwa 25% geht auf geringere Dokumentationserfordernisse zurück. Zwei Drittel davon (also etwa 30 Mio. Franken) fallen bei den Kleinstbetrieben an, etwa ein Viertel (gut 10 Mio. Franken) bei den Kleinbetrieben. Der Rest der Einsparungen (in der Grössenordnung von 5 Mio. Franken) verteilt sich auf Mittel- und Grossbetriebe.  Der volkswirtschaftliche Nutzen durch die Reduktion der Unfallkosten im Zusammenhang mit der Anwendung der ASA-Richtlinie bleibt gemäss den Modellrechnungen praktisch unverändert bei etwas mehr als 1 Mrd. Franken jährlich (aus betriebswirtschaftlicher Perspektive ca. 700 Mio. Franken). Über Rundungsdifferenzen hinausgehende substanzielle Veränderungen ergeben sich einzig bei Kleinstbetrieben. Hier werden volkswirtschaftliche Gewinne von jährlich rund 15 Mio. Franken erwartet, was einer Steigerung um mehr als einen Viertel entspricht. Diese Gewinne ergeben sich im Wesentlichen dadurch, dass auch die zuvor von der Richtlinie explizit ausgenommenen 260000 Betriebe mit weniger als fünf Beschäftigten und einem Prämiensatz von höchstens 0,5% an ihre Verpflichtungen im übergeordneten Recht erinnert werden, während 13000 dieser Betriebe – nämlich jene mit besonderen Gefahren – neu zum ASA-Beizug verpflichtet sind.  Dass bei den Kleinstbetrieben trotz wesentlicher administrativer Entlastung die Unfallkosten unter der neuen Richtlinie leicht reduziert werden können, mutet zunächst etwas optimistisch an. Grundlage dafür ist jedoch die Einschätzung, dass die nun reduzierten Dokumentationsanforderungen als solche – im Gegensatz zu den unveränderten substanziellen Anforderungen – die Arbeitssicherheit nicht direkt beeinflussen. Überdies wurden bei der Einschätzung des Stundenaufwands die neuen effizienzsteigernden Hilfsmittel für KMU einbezogen, welche von der EKAS parallel zur Revision ausgearbeitet wurden.  Die Stossrichtung der Ergebnisse erwies sich als robust, wenn etwa der Stundenaufwand oder die Unfallreduktionsrate global um einen Drittel höher oder niedriger angesetzt wurde. Deutliche volkswirtschaftliche Nettoverluste in der Grössenordnung von 130 Mio. Franken ergab jedoch ein Szenario, bei dem für die neue Richtlinie aufgrund der administrativen Erleichterungen eine gegenüber der alten Richtlinie um einen Fünftel geringere Wirksamkeit bei der Unfallreduktion angenommen wurde. Und schliesslich: Wenn zeitgleich mit der Einführung der neuen Richtlinie zusätzlich auch nur jeder fünfte bisher noch säumige Betrieb die Richtlinie umsetzen würde, dürften die administrativen Kosten der Schweizer Wirtschaft mit der Revision zwar statt um 45 Mio. nur um 10 Mio. Franken sinken. Im Gegenzug könnten jedoch schon aus betriebswirtschaftlicher Sicht etwa 130 Mio. Franken an Unfallkosten gespart werden und aus volkswirtschaftlicher Perspektive gar 200 Mio. Franken.  Von den Ergebnissen kann im Übrigen abgeleitet werden, dass die betrieblichen Sachinvestitionen in die Arbeitssicherheit in der Schweiz jährlich 900 Mio. Franken erreichen dürften, ehe sie zusammen mit den administrativen Kosten den Nutzen aus der Unfallreduktion überträfen. Ein Einbezug der arbeitsassoziierten Gesundheitsschäden (insgesamt als noch kostspieliger als Arbeitsunfälle eingeschätzt) und des menschlichen Leides würde diese Zahl noch entsprechend erhöhen.

Fazit

Aus Sicht der Regulierungsfolgenabschätzung kann eine positive Bilanz der Revision der ASA-Richtlinie gezogen werden. Die insbesondere von Klein- und Kleinstbetrieben sowie von Betrieben ohne besondere Gefahren geforderte und mit der Revision erreichte Milderung der Dokumentationserfordernisse dürfte zu jährlichen administrativen Einsparungen von über 45 Mio. Franken (oder 25%) führen. Der volkswirtschaftliche Nutzen durch Unfallreduktion wird bei gleichbleibender Umsetzungsrate als praktisch stabil bei gut 1 Mrd. Franken eingeschätzt. Dies bei verbleibenden volkswirtschaftlichen Gesamtkosten der Arbeitsunfälle von rund 4,5 Mrd. Franken oder 1% des Bruttoinlandproduktes.  Nach dem Abwurf von Ballast im Bereich der Dokumentation und dank begleitender Kommunikationsanstrengungen der EKAS scheinen Verbesserungen bei der bisher lückenhaften Umsetzung insbesondere in Klein- und Kleinstbetrieben möglich. Damit könnte ein Teil des verbleibenden Potenzials für die Einsparung volkswirtschaftlicher Unfallkosten realisiert werden, das bei flächendeckender Beachtung der ASA-Richtlinie im verwendeten Modell auf zusätzliche rund 800 Mio. Franken eingeschätzt wird.  Mit ihrer systematischen und transparenten Abschätzung der wirtschaftlichen Auswirkungen konnte die RFA zu verbesserten und breiter akzeptierten Entscheidgrundlagen für die Revision der ASA-Richtlinie beitragen. Damit begünstigte sie den Erfolg der Revision und erleichtert die Umsetzung der neuen Richtlinie in den Betrieben.

Grafik 1 «Wirkungsmodell und Abschätzung der Einflussfaktoren (vereinfachte Darstellung)»

Tabelle 1 «Administrativer Aufwand und Unfallreduktion: Volkswirtschaftliche Kosten und Nutzen der ASA-Richtlinie»

Kasten 1: Veränderte Anforderungen und Anzahl betroffene Betriebe Gefährdungsermittlung und zu treffende Massnahmen

– Neu: Erinnerung aller Betriebe an ihre Verpflichtungen aus dem übergeordneten Recht bezüglich Gefährdungsermittlung und zu treffenden Massnahmen (Art. 3–10 VUV und Art. 3–9 ArGV3). Betrifft insbesondere die bisher explizit von der Richtlinie ausgenommenen 260000 Betriebe mit < 5 Beschäftigten und einem BUV-Nettoprämiensatz ≤0,5%. Aus juristischer Gesamtperspektive: keine Ver-änderung. – Anspruchsvollerer Begriff «Risikoanalyse» kommt nicht mehr vor. Erleichterung betrifft die ca. 105000 bereits der bisherigen Richtlinie unterstellten Betriebe mit besonderen Gefährdungen.

ASA-Beizug

– Zu den bisher ca. 105000 zum ASA-Beizug verpflichteten Betrieben mit rund 1,7 Mio. Beschäftigten kommen neu schätzungsweise 13000 Kleinstbetriebe mit besonderen Gefahren und ca. 20–25000 Beschäftigten hinzu (für alle Betriebsgrössenklassen wurden die üblichen Definitionen aufgrund der Anzahl Vollbeschäftigter verwendet). Grund: Ende der expliziten Ausnahme für Betriebe mit <5 Beschäftigten und Nettoprämiensatz <0,5%.

– ASA-Beizug formell nicht mehr nötig, wenn erforderliches Fachwissen zur Gewährleistung der Arbeitssicherheit im Betrieb vorhanden. Aber: Vorhandensein von Fachwissen so definiert, dass dies im Wesentlichen dem ASA-Beizug in der bisher praktizierten Form entspricht (Beschäftigung oder Beauftragung von ASA-Spezialisten, Anschluss an eine überbetriebliche Lösung). Einzige aber wichtige reale Neuerung: Fachwissen kann durch (von ASA-Spezialisten ausgearbeitete) Unterlagen und Checklisten ausserhalb herkömmlicher überbetrieblicher Lösungen erworben werden.

– Trägerschaften müssen überbetriebliche Lösungen kontinuierlich verbessern und auch für Kleinstbetriebe umsetzbar machen.

Organisation

– Neu: Formelle Organisation der Arbeitssicherheit wird von Kleinbetrieben ohne besondere Gefahren sowie von Kleinstbetrieben nicht mehr verlangt. Unter Berücksichtigung der bisher bestehenden generellen Ausnahme für 260000 Kleinstbetriebe betrifft diese Erleichterung per saldo etwa 130000 Betriebe mit ca. 1 Mio. Beschäftigten.

– Unverändert: Formelle Organisation notwendig bei Kleinbetrieben mit besonderen Gefahren sowie bei allen Mittel- und Grossbetrieben (insgesamt ca. 25000 Betriebe mit knapp 2 Mio. Beschäftigten).

Sicherheitskonzept

– Bisherige explizite Vorgabe eines Sicherheitskonzepts im Rahmen des ASA-Beizugs (für die 105000 der bisherigen Richtlinie unterstellten Betriebe mit besonderen Gefahren) entfällt.

Dokumentation

– Bisher musste die Erfüllung aller oben beschriebenen Anforderungen «schriftlich festgehalten » (bei unterstellten 105000 Betrieben mit besonderen Gefahren) oder «dokumentiert » sein (bei unterstellten 50000 Betrieben ohne besondere Gefahren). Neu: Teilweise deutliche Reduktion dieser Dokumentationsanforderungen (vgl. Ziffer 4 und Erläuterungen zu «Nachweis» im Anhang 4 der neuen Richtlinie).

– Nachweis der getroffenen Massnahmen «mit einfachen Mitteln» (z.B. ausgefüllte Checklisten, Belege, mündliche Aussagen) für die knapp 100000 der neuen Richtlinie unterstellten Kleinstbetriebe mit besonderen Gefahren.

– Übrige ca. 22000 Betriebe mit besonderen Gefahren: «Nachweis» der Massnahmen (beinhaltet keine mündlichen Aussagen und dürfte etwa dem bisherigen Begriff der «Dokumentation » entsprechen).

– Für die etwa 3700 Mittel- und Grossbetriebe ohne besondere Gefahren: Neu lediglich «Nachweis» der Organisation der Arbeitssicherheit (statt «Dokumentation» sämtlicher Vorkehrungen).

– Für ca. 290000 Klein- und Kleinstbetriebe ohne besondere Gefahren: Keinerlei Dokumentationsverpflichtungen (ca. 47000 davon mussten zuvor ihre Vorkehrungen «dokumentieren »).

– Aber: Nachweis der getroffenen Massnahmen «mit einfachen Mitteln» für die 13000 neu der Richtlinie und dem ASA-Beizug unterstellte Kleinstbetriebe mit besonderen Gefahren.

Kasten 2: Literatur – EKAS-Richtlinie Nr. 6508 über den Beizug von Arbeitsärzten und anderen Spezialisten der Arbeitssicherheit, Ausgabe Januar 1996.- EKAS-Richtlinie Nr. 6508 über den Beizug von Arbeitsärzten und anderen Spezialisten der Arbeitssicherheit, Ausgabe Februar 2007.- Müller Christoph, Administrative Belastung von KMU im internationalen und kantonalen Vergleich, Studienreihe Strukturberichterstattung, Bundesamt für Wirtschaft und Arbeit, 1998.- Schlange, Lutz, Administrative Entlastung von kleinen und mittleren Unternehmungen im Kanton Graubünden, Chur: Hochschule für Technik und Wirtschaft, 2005.- SECO, Simplifier la vie des entreprises, Bericht über die Meinungen der KMU zur administrativen Belastung in der Schweiz, 12. Oktober 2006.- SUVA, Unfallstatistik UVG 1998-2002, Luzern, 2004.