Umfang und Finanzierungsmöglichkeiten des postalischen Universaldienstes bei vollständiger Marktöffnung

Die öffentliche Diskussion um den postalischen Universaldienst und dessen Finanzierung basiert zum grössten Teil auf bereits bekannten Tatsachen. Während der Liberalisierungsprozess derzeit im Gange ist und die Europäische Kommission für eine vollständige Öffnung des Postmarktes plädiert, ist festzuhalten, dass eine solche Marktöffnung – ausser in bestimmten Ausnahmefällen – nur realisiert werden kann, wenn der Universaldienst neu definiert und den heutigen Anforderungen angepasst wird. In diesem Artikel geht es hauptsächlich um die Verhältnisse in Europa. Der Fall Schweiz kommt nur zur Sprache, wenn wesentliche Unterschiede zu Europa bestehen.

Die Europäische Kommission unterscheidet den Universaldienst von den Dienstleistungen von allgemeinem Interesse (vgl. Kasten 1 Der Begriff «Universaldienst» wurde von der Europäischen Kommission geschaffen im Zusammenhang mit generellen Überlegungen zur Zukunft der Dienstleistungen von allgemeinem Interesse, insbesondere der Netzindustrien. Der Begriff wurde zum ersten Mal – wenn auch noch sehr unbestimmt – im Grünbuch Telekommunikation aus dem Jahr 1987 verwendet. Eine Präzisierung des Universaldienstes erfolgte im Grünbuch über die Entwicklung des Binnenmarktes für Postdienste von 1992, in dem er definiert wurde als Anspruch auf eine Reihe von Postdiensten mit einem bestimmten Qualitätsstandard, welche allen Kunden unabhängig von ihrem Aufenthaltsort zu erschwinglichen Preisen gewährleistet sein müssen. In der Folge wurde der Begriff – zumindest ideell – wieder auf alle Netzindustrien erweitert. Die Europäische Kommission verwendete ihn als Konzept für die Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung und für den Konsumentenschutz. Der Universaldienst wird nun über einen flächendeckenden europäischen Mindeststandard definiert, der die Versorgung mit Dienstleistungen sowie deren Qualität und Preise festlegt. Der Universaldienst muss somit von den Dienstleistungen von allgemeinem Interesse unterschieden werden. Letztere sind Ausdruck von politischen Zielsetzungen, die den bedeutendsten Anbietern im Bereich der Netzindustrien ebenfalls vorgegeben werden, wie z.B. regionale Entwicklung, Beschäftigung, Solidarität und Sicherheit.), die je mit zwei verschiedenen Finanzierungsmechanismen verbunden sind. Auf der einen Seite bildet der Universaldienst für die europäischen Konsumenten eine einheitliche und garantierte Grundlage. Die Zuständigkeit für den Universaldienst – wie auch für die Liberalisierung der einzelnen Sektoren – liegt bei der Kommission. Diese sieht vor, dass die Finanzierung des Universaldienstes gewährleistet werden muss, wenn er nicht vom Markt erbracht wird. Auf der anderen Seite fallen die Dienstleistungen von allgemeinem Interesse unter die Zuständigkeit der jeweiligen innerstaatlichen Politik. Diese sollten daher von der Regierung des betreffenden Staates mit Steuergeldern finanziert werden. Die Unterscheidung zwischen Universaldienst und Dienstleistungen von allgemeinem Interesse schafft sowohl in Bezug auf die jeweiligen Zuständigkeiten der Europäischen Kommission und der nationalen Regierungen als auch hinsichtlich der Finanzierungsmechanismen zwischen dem Sektor (Universaldienst) und den Steuern (nationale Regierungen) Klarheit. So nützlich diese Unterscheidung in konzeptueller Hinsicht auch ist: Sie scheiterte ziemlich rasch an der historischen und politischen Realität. Mittlerweile wird sie selbst von der Europäischen Kommission nicht mehr eingehalten. Das kann im Postsektor an zwei Beispielen illustriert werden:  Der von der Europäischen Kommission umgesetzte Finanzierungsmechanismus für den Universaldienst im Postbereich ist – im Vergleich mit anderen Sektoren – ziemlich speziell. Die Kommission sieht nämlich zur Finanzierung des Universaldienstes einen gewissen Monopolschutz vor zu Gunsten des Anbieters, der diesen Dienst erbringt.  Auch die Definition des Universaldienstes entspricht im Wesentlichen einer Kodifizierung der Tätigkeit der nationalen Anbieter. Sie ist damit weder neu (wie die Kommission dies wollte), noch unterscheidet sie sich wesentlich von den Dienstleistungen von allgemeinem Interesse, die traditionell vom öffentlichen Anbieter erbracht werden. Vgl. Finger, Alyanak und Rossel (2005). Es erstaunt daher nicht, dass die Erbringung des postalischen Universaldienstes auch heute noch ausnahmslos Sache des jeweiligen historischen Anbieters ist (zumeist nach wie vor ein öffentliches Unternehmen).

Liberalisierung des Postsektors in Europa

In einer ersten Phase wurden mit der Rahmenrichtlinie von 1997 (97/67/EG) unter anderem der Umfang des Universaldienstes (siehe Tabelle 1) und der ursprüngliche Monopolschutz zur Finanzierung des Universaldienstes festgelegt (350 Gramm). Es ging somit um eine Senkung des für die Finanzierung des Universaldienstes erforderlichen Monopols und die Öffnung des Marktes für den Wettbewerb. Auch dabei handelte es sich um ein gut durchdachtes Konzept, da es durch die Ausweitung des Marktes für Wettbewerber die traditionellen Anbieter unter Druck setzte, ihre Effizienz zu steigern. Mit der gleichen Logik wurde der Monopolschutz mit der Änderung der Rahmenrichtlinie im Jahr 2002 schrittweise abgebaut: auf 100 Gramm ab dem 1. Januar 2003 und auf 50 Gramm ab dem 1. Januar 2006. Sofern nichts unternommen wird, laufen die Rahmenrichtlinie und der Monopolschutz am 31. Dezember 2008 ab. Die Postunternehmen und die Europäische Kommission unterliegen somit seit 1997 einem gewissen Druck, da sie eine dauerhafte Lösung zur Finanzierung des Universaldienstes realisieren müssen. Mit der Rahmenrichtlinie von 1997 wurde ausserdem von der Europäischen Kommission die Erarbeitung eines Berichts vor Ende 2006 verlangt, in dem die Auswirkungen einer vollständigen Aufhebung des Monopolschutzes abgeschätzt werden sollten (siehe unten). Während dieser Schutz kontinuierlich abgebaut und im Jahr 2009 möglicherweise vollständig aufgehoben sein wird, hat die Europäische Kommission in Bezug auf den Universaldienst nichts unternommen. Die Definition dieses – ursprünglich zweifellos innovativen – Konzepts in den Mitgliedstaaten entspricht im Wesentlichen einer Kodifizierung der Tätigkeit der traditionellen Anbieter. Diese wiederum resultiert aus dem politischen Auftrag, der den nationalen Postunternehmen erteilt wurde, und entspricht nicht mehr den Anforderungen einer mobilen und digitalen Gesellschaft. Da es sich jedoch um einen politischen Auftrag der jeweiligen nationalen Politik handelt, beliess die Europäische Kommission die Definition – und den Umfang – des Universaldienstes bis heute unverändert. In der von der Europäischen Kommission im Hinblick auf die vollständige Öffnung des Postmarktes in Auftrag gegeben Studie wurde unter anderem festgehalten, dass der Universaldienst angepasst oder sogar abgebaut werden könnte. Je stärker das Monopol abgebaut wird, desto schwieriger wird es für die traditionellen Postunternehmen, den traditionellen, politisch definierten Universaldienst finanzieren zu können. Mit dieser Ausgangslage ist auch die Schweizerische Post konfrontiert.

Neueste Vorschläge der Europäischen Kommission

Die Europäische Kommission beauftragte das Unternehmen PricewaterhouseCoopers (PWC) mit der Erarbeitung des Berichts über die Auswirkungen einer vollständigen Öffnung des Postmarktes für den Wettbewerb. Der im Mai 2006 Vgl. PWC (2006). vorgelegte Bericht kommt zum Schluss, dass eine vollständige Öffnung des Postmarktes «machbar» sei. Gleichzeitig wird darauf hingewiesen, dass zwischen den Staaten grosse Unterschiede bestünden und einige von ihnen – wie auch die Postunternehmen in diesen Ländern – auf flankierende Massnahmen angewiesen wären, wenn der Monopolschutz vollständig aufgehoben würde. Liest man jedoch den Bericht genau durch, stellt man fest, dass die Machbarkeit nur unter bestimmten Voraussetzungen gegeben ist. Dazu gehören insbesondere eine vorgängige Umstrukturierung der traditionellen Anbieter und eine Anpassung der Definition des Universaldienstes an die Marktbedingungen. Vgl. Abschnitt «Adapting the USO to market conditions», S. 23, Fussnote 2. Mit anderen Worten stimmt der Universaldienst, von dem im Bericht von PWC die Rede ist und der auch bei einer vollständigen Marktöffnung erhalten werden könnte, nicht mit dem Universaldienst überein, der in den meisten europäischen Ländern – einschliesslich der Schweiz – Realität ist. Die Studie von PWC ist zum einen tautologisch, da sie in ihren Modellen als Rechtfertigung für die vollständige Marktöffnung vielfach einen «an die Marktbedingungen angepassten» Universaldienst verwendet, der im Wesentlichen eine theoretische Konstruktion darstellt und das Ergebnis der Marktöffnung sein könnte. Zum anderen wird sehr oft der Universaldienst als Auftrag und politische Verantwortung (Universal Service Obligation, USO) mit dem Postunternehmen (Universal Service Provider, USP) verwechselt, das den Universaldienst erbringt.  Genau diesen «idealisierten Universaldienst» hatte die Europäische Kommission vor Augen, als sie festhielt, dass die Erbringung des Universaldienstes durch die Marktöffnung im Jahr 2009 in keinem Mitgliedstaat beeinträchtigt werde und dass die Marktöffnung deshalb unverzüglich realisiert werden sollte. Bericht der Kommission an den Rat und an das Europäische Parlament im Anschluss an die Prospektivstudie zu den Auswirkungen der Realisierung des Binnenmarktes der Postdienstleistungen im Jahr 2009 auf den Universaldienst, 18. Oktober 2006, S. 6. Mit anderen Worten empfiehlt die Europäische Kommission in ihrem Bericht die vollständige Marktöffnung. Gleichzeitig räumt sie ein, dass gewisse flankierende Massnahmen unerlässlich sein könnten, um den Universaldienst zu gewährleisten. Als solche flankierende Massnahmen führen die Kommission und PWC am häufigsten öffentliche Mittel und Beihilfen, Die Ausrichtung von staatlichen Beihilfen steht im Widerspruch zum von der Europäischen Kommission entwickelten Konzept des Universaldienstes, der gemäss diesem Konzept durch den Sektor finanziert werden sollte. jedoch auch eine neue Definition des Universaldienstes, die Aushandlung eines (nicht regulierten) Zugangs zum Netz des traditionellen Anbieters oder mehr unternehmerische Freiheiten für das traditionelle Postunternehmen an. Leider werden diese flankierenden Massnahmen in der Studie von PWC nicht beurteilt. Es erstaunt daher nicht, dass einige traditionelle Postunternehmen, die hauptsächlich in den Ländern Süd- und Osteuropas operieren, eine zusätzliche Studie in Auftrag gaben. Vgl. Oxera (2007). Das Fazit dieser Studie von Oxera lautet, dass eine vollständige Marktöffnung nicht zwangsläufig mit dem gegenwärtig definierten Universaldienst vereinbar sei und dass alle möglichen Finanzierungsmechanismen in Betracht gezogen werden müssten (einschliesslich des Monopolschutzes, der von der Europäischen Kommission zum vornherein ausgeschlossen wird). Der Monopolschutz könne sich unter allen möglichen Finanzierungsmechanismen (siehe Tabelle 2) in bestimmten Fällen als interessante Variante erweisen. Doch werde die Wahl des Finanzierungsmechanismus letztlich empirisch erfolgen und von den jeweiligen Zielsetzungen und der Situation in den einzelnen Ländern abhängen. Dies ist der derzeitige Stand der Diskussion in Europa. Sofern die Europäische Kommission ihren Vorschlag erfolgreich durchsetzen kann, wird der Monopolschutz am 31. Dezember 2008 aufgehoben. Andernfalls wird eine gewisse Ungewissheit bestehen, da die Richtlinie nicht mehr gültig sein wird. In ihrem letzten Bericht machte die Europäische Kommission geltend, der Universaldienst werde durch eine vollständige Öffnung des Postmarktes nicht beeinträchtigt. Nach Auffassung der Kommission wurde der Universaldienst bereits umstrukturiert und an die Marktbedingungen angepasst. Dies trifft unter Umständen auf eine Reihe von europäischen Ländern zu, die den Artikel 3 der Richtlinie 97/67 bereits neu ausgelegt haben. In der Mehrheit der europäischen Staaten – einschliesslich der Schweiz – ist eine vollständige Marktöffnung indessen mit einer Gefährdung des Universaldienstes und erst recht des traditionellen Postunternehmens verbunden. Dies wird auch im Bericht von PWC festgehalten, in dem insbesondere darauf hingewiesen wird, dass in vielen Fällen flankierende Massnahmen erforderlich sind. Oxera wies zusätzlich auf die Finanzierung durch den Monopolschutz hin. Leider wurden die tatsächlichen Kosten des Universaldienstes pro Land weder von der Kommission noch von PWC oder Oxera berechnet. Dasselbe gilt für die Auswirkungen der vorgeschlagenen flankierenden Massnahmen, von denen einige völlig unrealistisch sind (siehe Tabelle 3).

Wie steht es in der Schweiz?

Die Situation in der Schweiz ist im Wesentlichen die gleiche. Im Vergleich mit den anderen europäischen Ländern befindet sich der Universaldienst auf einem höheren Entwicklungsstand: Er umfasst ein Poststellennetz, dessen Dichte einzigartig ist, sowie einige grundlegende Finanzdienstleistungen. Diese beiden Merkmale verteuern den Universaldienst beträchtlich. Die Liberalisierung des europäischen Postsektors wurde von unserem Land immer nachvollzogen, wenn auch mit einer gewissen Verzögerung. Dies hat zur Folge, dass der Monopolschutz gegenwärtig bei einem Gewicht von 100 Gramm liegt (EU: 50g). Bei einer vollständigen Marktöffnung wird der postalische Universaldienst in der Schweiz – wie in den meisten europäischen Ländern auch – nicht auf dem gegenwärtigen Stand beibehalten werden können. Für dieses Dilemma gibt es nur zwei Lösungen: Wenn die Marktöffnung weiter vorangetrieben werden soll, muss der Universaldienst angepasst werden. Will man jedoch den Universaldienst auf seinem derzeitigen Niveau beibehalten, muss die Marktöffnung gestoppt werden, da die meisten der vorgeschlagenen flankierenden Massnahmen unrealistisch sind.

Tabelle 1 «Postalischer Universaldienst gemäss Definition der Richtlinie 97/67/EG (Art. 3)»

Tabelle 2 «Mögliche Stossrichtungen für Anpassungen des Universaldienstes»

Tabelle 3 «Beurteilung der wichtigsten flankierenden Massnahmen bei einer vollständigen Marktöffnung»

Kasten 1: Der postalische Universaldienst Der Begriff «Universaldienst» wurde von der Europäischen Kommission geschaffen im Zusammenhang mit generellen Überlegungen zur Zukunft der Dienstleistungen von allgemeinem Interesse, insbesondere der Netzindustrien. Der Begriff wurde zum ersten Mal – wenn auch noch sehr unbestimmt – im Grünbuch Telekommunikation aus dem Jahr 1987 verwendet. Eine Präzisierung des Universaldienstes erfolgte im Grünbuch über die Entwicklung des Binnenmarktes für Postdienste von 1992, in dem er definiert wurde als Anspruch auf eine Reihe von Postdiensten mit einem bestimmten Qualitätsstandard, welche allen Kunden unabhängig von ihrem Aufenthaltsort zu erschwinglichen Preisen gewährleistet sein müssen. In der Folge wurde der Begriff – zumindest ideell – wieder auf alle Netzindustrien erweitert. Die Europäische Kommission verwendete ihn als Konzept für die Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung und für den Konsumentenschutz. Der Universaldienst wird nun über einen flächendeckenden europäischen Mindeststandard definiert, der die Versorgung mit Dienstleistungen sowie deren Qualität und Preise festlegt. Der Universaldienst muss somit von den Dienstleistungen von allgemeinem Interesse unterschieden werden. Letztere sind Ausdruck von politischen Zielsetzungen, die den bedeutendsten Anbietern im Bereich der Netzindustrien ebenfalls vorgegeben werden, wie z.B. regionale Entwicklung, Beschäftigung, Solidarität und Sicherheit.

Kasten 2: Bibliografie – Finger M., Alyanak I. und Rossel P., The Universal Postal Service in the Communications Era. Adapting to Changing Markets and Customer Behavior. Lausanne: EPFL-CdM Working Paper, 2005.- Oxera, Funding Universal Service Obligations in the Postal Sector, 2007.- PriceWaterhouseCoopers, The Impact on the Universal Service of the Full Market Accomplishment of the Postal Internal Market in 2009, 2007.