Regionale Unterschiede bei der Arbeitslosigkeit: Ein revidierter Ansatz

Der vorliegende Artikel fasst die Ergebnisse einer Studie zusammen, die das Observatoire universitaire de l’emploi (OUE) im Auftrag des Staatssekretariats für Wirtschaft (Seco) zum Aspekt der regional unterschiedlich hohen Arbeitslosigkeit durchgeführt hat. Die Arbeit liefert mögliche Erklärungen, welche die Ergebnisse früherer Analysen zu regionalen und individuellen Unterschieden bei der Arbeitslosigkeit bestätigen und ergänzen. Ausgangspunkt der Studie war die Bestimmung der regionalen Unterschiede in Bezug auf die Arbeitslosigkeit in der Schweiz. Ein zweiter Fokus galt den sozioökonomischen Merkmalen, die Unterschiede zwischen den Gemeinden mit über 2000 Einwohnern erklären. Schliesslich wurde analysiert, welche Faktoren die Wahrscheinlichkeit beeinflussen, dass Arbeitslose wieder eine Stelle finden.

In den vergangenen zehn Jahren wurden in der Schweiz zahlreiche Forschungsarbeiten zum Thema der regionalen Unterschiede bei der Arbeitslosigkeit realisiert. Siehe namentlich Coulon (1999), Feld und Savioz (2000), Filippini und Rossi (1992), Flückiger und Morales (1994), Flückiger et al. (2002), Flückiger und Vassiliev (2002), Lambelet et al. (1993) oder Sheldon (1993). Die Ergebnisse aller Studien weisen grundsätzlich in dieselbe Richtung und bestätigen, dass dauerhafte regionale Unterschiede bestehen. Die Methoden, die zur Analyse dieser Unterschiede und der dafür verantwortlichen Gründe eingesetzt wurden, sind dagegen recht vielfältig. Die Analysen im Rahmen der vorliegenden Studie beruhen auf einer geografischen Gliederung, die nicht – wie sonst üblich – das Gefälle zwischen den einzelnen Kantonen ins Zentrum stellt. Ziel war es, die Erkenntnisse kantonsbasierter Modelle einem gemeindezentrierten Modell gegenüberzustellen und zu prüfen, ob sie durch den neuen Ansatz bestätigt würden. Zudem wurden in der vorliegenden Studie bewusst makro- und mikroökonomische Analysen kombiniert. Aus diesem Grund haben wir uns entschieden, die Frage der regionalen Unterschiede anhand verschiedener Indizes aus der Fachliteratur zu klären. Die Studie umfasst drei Teile: – Im ersten Teil wurden die regionalen Unterschiede in Bezug auf die Arbeitslosigkeit in der Schweiz untersucht. Dazu wurde die Entwicklung über einen längeren Zeitabschnitt betrachtet, um den Einfluss der Konjunkturlage einerseits und der geografischen Komponente andererseits zu bestimmen. – Gegenstand des zweiten, vorwiegend makroökonomischen Teils waren die sozioökonomischen Merkmale, mit denen sich die Unterschiede bezüglich Höhe und Dauer der Arbeitslosigkeit erklären lassen, die zwischen den Schweizer Gemeinden mit über 2000 Einwohnern bestehen. – Im dritten Teil soll mit Hilfe eines mikroökonomischen Ansatzes gezeigt werden, von welchen Faktoren die Wahrscheinlichkeit abhängt, dass die als arbeitslos gemeldeten Personen wieder eine Stelle finden. Im Zentrum stehen dabei persönliche Variablen, die mit einem erhöhten Risiko für eine langfristige Erwerbslosigkeit einhergehen, sowie der Einfluss von Faktoren wie die Dauer der Arbeitslosigkeit und die Kantonszugehörigkeit.

Dauerhaftes, aber konjunkturabhängiges regionales Gefälle

Die Analyse zum Ausmass und zum Verlauf der regionalen Unterschiede in Bezug auf die Arbeitslosigkeit zeigt, dass diese Faktoren deutlichen zyklischen Schwankungen unterworfen sind: Die mit dem Gini-Index dargestellte regionale Kluft vergrössert sich tendenziell in konjunkturell guten Phasen mit rückläufiger Arbeitslosenquote und verliert an Bedeutung bei einer nachlassenden Wirtschaftsdynamik. Allerdings tritt dieser Effekt im Allgemeinen mit einer Verzögerung von einem bis zwei Semestern (siehe Grafik 1) ein. Interessanterweise trifft diese Schlussfolgerung unabhängig davon zu, welcher Index zur Bestimmung der Unterschiede verwendet wird und ob die Unterschiede auf der Ebene der Kantone oder der Gemeinden untersucht werden. Dieser erste Befund bestätigt, dass die Unterschiede bei der Arbeitslosigkeit nicht von einer grösseren Konjunkturabhängigkeit gewisser Kantone gegenüber anderen herrühren. Wenn sich das Wirtschaftsumfeld verschlechtert, geht die Erwerbstätigkeit in sämtlichen Kantonen zurück. Dabei steigt die Zahl der Arbeitslosen proportional zur Erwerbsbevölkerung, was dazu beiträgt, dass sich die regionalen Unterschiede verringern. Umgekehrt sinkt die Arbeitslosigkeit in gewissen Kantonen während eines Aufschwungs deutlicher als in anderen. Der Grund dafür ist nicht in erster Linie, dass weniger Arbeitslose gemeldet sind. Vielmehr gibt es in Kantonen mit relativ niedriger Arbeitslosigkeit, in denen Personen ohne Arbeit von einer wirtschaftlichen Erholung stärker zu profitieren scheinen, mehr Erwerbslose, die keine Leistungen mehr beziehen können. Diese Beobachtung deutet darauf hin, dass die unterschiedlichen Praktiken der Kantone bezüglich Aussteuerung eine Rolle spielen. Siehe dritter Teil der Forschungsarbeit zur Analyse der individuellen Dauer der Arbeitslosigkeit und der Wahrscheinlichkeit, wieder eine Stelle zu finden.

Kommunale Merkmale beeinflussen die Höhe und Dauer der Arbeitslosigkeit

Bei unserer Analyse betrachteten wir 546 Schweizer Gemeinden, die zum Zeitpunkt der letzten Volkszählung eine Bevölkerungszahl von über 2000 Personen aufwiesen. Für diese Gemeinden haben wir verschiedene Regressionen durchgeführt, in denen die Höhe und Dauer der Arbeitslosigkeit pro Gemeinde als kontinuierliche Variablen eingeführt wurden. Zur Erklärung wurden verschiedene Variablen verwendet, die für diese Gemeinden charakteristisch sind. Gemäss Grafik 2 liegen die meisten der 546 Gemeinden in zwei Quadranten. Das heisst, dass sie entweder von einer hohen, lang dauernden Arbeitslosigkeit betroffen sind oder eine niedrige Quote und Dauer aufweisen. Die übrigen, weniger zahlreichen Gemeinden haben entweder eine hohe, aber kurze Arbeitslosigkeit (namentlich in Gemeinden mit starken saisonalen Schwankungen) oder eine geringe, aber lange – vorwiegend strukturelle – Arbeitslosigkeit. Höhe und Dauer der Arbeitslosigkeit korrelieren positiv mit dem Anteil der Frauen oder der ausländischen Wohnbevölkerung, was schon in verschiedenen früheren Studien festgestellt wurde. Vermutlich haben Frauen, die ihre Berufslaufbahn wegen Mutterschaft unterbrechen, mehr Schwierigkeiten, wieder in den Arbeitsmarkt zurückzufinden, und bleiben deshalb in gewissen Fällen länger arbeitslos als Männer. Personen ausländischer Herkunft, die mit einer unsicheren Arbeitsbewilligung in die Schweiz kommen und die in der Folge nicht von Integrationsmassnahmen namentlich im Sprachbereich profitieren können, haben ebenfalls Mühe beim Wiedereinstieg. Ungenügende Sprachkenntnisse haben nicht in erster Linie einen häufigeren Stellenverlust zur Folge, sondern tragen vor allem zu einer längeren Dauer der Arbeitslosigkeit bei.

Besonders stark von Arbeitslosigkeit betroffene Gemeinden

Die Art der Gemeinde hat einen wesentlichen Einfluss auf die Höhe und Dauer der Arbeitslosigkeit. Es zeigt sich insbesondere, dass die Arbeitslosigkeit – bei sonst identischen Merkmalen – in Gemeinden der Kategorie «Agglomerationshauptorte» vergleichsweise hoch ist. Dieses Ergebnis überrascht nicht, da grosse urbane Zentren eine heterogenere Bevölkerung anziehen, deren Fähigkeiten nicht immer mit dem verfügbaren Stellenangebot in Einklang stehen, auch wenn dieses Angebot grösser als an anderen Orten ist. Eine solche Konstellation – urban und zentral – geht häufig mit einer höheren Arbeitslosigkeit trotz freier Stellen einher (Arbeitskräftemangel). In zentralen Gemeinden ist bei sonst gleichen Voraussetzungen die Dauer der Arbeitslosigkeit im Allgemeinen kürzer als in anderen Gemeinden. Einzig in Tourismusorten ist diese Dauer aufgrund des stark saisonal geprägten Stellenangebots noch kürzer.

Grenzregionen stärker von Arbeitslosigkeit betroffen

Eine weitere klare Erkenntnis dieses zweiten Studienteils betrifft die Grenzregionen. Es zeigt sich, dass auf Gemeindeebene ein positiver Zusammenhang besteht zwischen der Höhe und vor allem der Dauer der Arbeitslosigkeit – Letztere beeinflusst Erstere – sowie dem Verhältnis zwischen Grenzgängern und erwerbstätiger Wohnbevölkerung der Gemeinde. Dieser Einfluss ergibt sich aus der Tatsache, dass die Konkurrenz um freie Stellen in den Grenzkantonen im Allgemeinen wesentlich grösser ist als in anderen Regionen. Damit sinkt für Arbeitslose die Wahrscheinlichkeit, eine Stelle zu finden, und die Dauer der Erwerbslosigkeit nimmt zu – und damit auch die Arbeitslosenquote. Mit anderen Worten: Die Präsenz von Grenzgängern schafft keine Arbeitslosigkeit. Sie erschwert jedoch den Wiedereintritt in den Arbeitsmarkt und verstärkt somit die Stigmatisierung von Arbeitslosigkeit, ein Gefühl, das hier stärker ausgeprägt ist als in Nicht-Grenzkantonen. Die Arbeitslosenquote einer Gemeinde scheint zudem negativ mit dem Anteil von Stellensuchenden zu korrelieren, die an einer arbeitsmarktlichen Massnahme (AMM) teilgenommen haben (Kurse, Praktika, Zuschüsse usw.). Dieses Ergebnis ist einerseits damit zu erklären, dass Personen, die an AMM teilnehmen, teilweise für eine beschränkte Zeit nicht für den Arbeitsmarkt verfügbar und daher nicht mehr im engeren Sinne arbeitslos sind. Die zweite Erklärung – wirtschaftlicher Art – betrifft die Tatsache, dass Arbeitslose, die AMM und namentlich zeitlich beschränkte Beschäftigungsprogramme durchlaufen, eher wieder eine Stelle finden. Dies trägt zur Verringerung sowohl der Dauer als auch der Höhe der Arbeitslosigkeit bei. Bezüglich der Sanktionen der Arbeitslosenversicherung korreliert nur die Dauer der Arbeitslosigkeit negativ mit der Zahl der auferlegten Sanktionen pro tausend Stellensuchende. Die in Übereinstimmung mit dem Bundesgesetz über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung (AVIG) durchgeführten Kontrollen geben offensichtlich – zumindest im Randbereich – Anreize, mehr zu unternehmen, um den gesetzlichen Anforderungen zu genügen und weiterhin Leistungen beziehen zu können.

Bedeutung kultureller Faktoren

Ein positiver Zusammenhang besteht gemäss unserer Studie schliesslich zwischen der Arbeitslosenquote und dem Anteil von Stellensuchenden, die offiziell bei einer kantonalen Beschäftigungsstelle oder einem Regionalen Arbeitsvermittlungszentrum (RAV) als arbeitslos gemeldet sind. Dieser Indikator widerspiegelt in gewisser Weise die relative Abneigung der Betroffenen, eine Erwerbslosigkeit zu akzeptieren, die mit einer Anmeldung verbunden ist. Soziale und kulturelle Aspekte sowie die Mentalität spielen somit in diesem Bereich eine wichtige Rolle. Die entsprechenden Prozentsätze sind interessanterweise in den Westschweizer Kantonen und dem Tessin am höchsten (siehe Tabelle 1). Dies legt die Vermutung nahe, dass in diesen Regionen die Arbeitslosigkeit sozial am ehesten akzeptiert ist, was sich wiederum auf die Arbeitslosenquote auswirkt.

Faktoren, welche den Ausstieg aus der Arbeitslosigkeit beeinflussen

Im zweiten Teil der Forschungsarbeit wurde die Arbeitslosenquote in den einzelnen Kantonen bzw. Gemeinden unter makroökonomischen Gesichtspunkten betrachtet. Diese Quote ergibt sich aus dem Anteil der Personen, die bei den RAV gemeldet sind, und der durchschnittlichen Dauer der Erwerbslosigkeit. Eine hohe Arbeitslosenquote kann also die Folge einer grossen Zahl von Neuanmeldungen oder aber einer langen Dauer sein. Aus diesem Grund befasst sich der dritte Teil der Analyse mit dieser besonders wichtigen Frage. Die Verteilungsfunktionen mit den «Überlebenswahrscheinlichkeiten» (siehe Grafik 3) präsentieren sich je nach Kanton sehr unterschiedlich. Die Wahrscheinlichkeit, lange erwerbslos zu bleiben, ist für Personen am grössten, die in Genf gemeldet sind, unabhängig davon, wie lange sie schon ohne Arbeit sind. Überraschend ist die Tatsache, dass die «Überlebenswahrscheinlichkeiten» der Arbeitslosigkeit in den Kantonen Basel-Stadt und Zürich signifikant geringer sind als bei den in Genf gemeldeten Personen, gleichzeitig aber nur marginal höher als bei Erwerbslosen im Kanton Graubünden, der sich am anderen Ende aller Schweizer Kantone befindet und den Gegenpol zu Genf bildet. Diese kantonalen Unterschiede gelten auf Gemeindeebene auch für die Städte Basel, Genf und Zürich. Die Analyse der Verteilungsfunktionen sagt jedoch noch nichts über die Faktoren aus, die in den einzelnen Kantonen für die unterschiedlichen Wahrscheinlichkeiten verantwortlich sind, arbeitslos zu bleiben. Es geht mit anderen Worten um die Frage, ob diese Unterschiede das Ergebnis persönlicher Merkmale der bei den RAV gemeldeten Erwerbslosen sind oder ob sie auf Faktoren zurückzuführen sind, die den jeweiligen Kantonen und den kantonalen Besonderheiten zuzuschreiben sind.

Lang dauernde Arbeitslosigkeit und Alter wirken stigmatisierend

Aus diesem Blickwinkel scheint sich die Dauer bei sonst gleichen Voraussetzungen in der Schweiz nicht überall gleich stark auf die Ausstiegschancen auszuwirken. Im Jahr 1995 – also noch vor dem Inkrafttreten der AMM – sank die Wahrscheinlichkeit, eine neue Beschäftigung zu finden, bereits ab den ersten Tagen der Erwerbslosigkeit rasch. Bei den 2004 erwerbslos gewordenen Personen dagegen steigen diese Chancen zuerst während kurzer Zeit und sinken anschliessend mit zunehmender Dauer kontinuierlich. Dies bestätigt die Existenz eines Stigmatisierungseffekts bei den Langzeitarbeitslosen. Interessant ist die Feststellung, dass die Dauer der Arbeitslosigkeit in Genf, wo die Arbeitslosenquote besonders hoch ist, einen negativeren Einfluss auf die Wahrscheinlichkeit einer erneuten Beschäftigung hat als in den anderen Kantonen. Dieser Effekt nimmt mit steigendem Alter noch zu. Bei sonst gleichen Voraussetzungen haben ältere Arbeitsuchende mehr Mühe, wieder eine Stelle zu finden, und bleiben damit länger erwerbslos. Jüngere Personen haben somit ein grösseres Risiko, arbeitslos zu werden; die Erwerbslosigkeit dauert bei ihnen aber deutlich weniger lang. Ältere Erwerbstätige dagegen verlieren ihre Stelle weniger oft, bleiben dann aber länger ohne Arbeit.

Qualifikationen haben heute weniger Einfluss auf die Arbeitslosigkeit

In allen Fällen haben vor allem qualifizierte, aber auch teilqualifizierte Erwerbslose deutlich bessere Chancen, rasch wieder aus der Arbeitslosigkeit herauszufinden als unqualifizierte. Allerdings hat der Aspekt der Qualifikation bei den als arbeitslos gemeldeten Personen 2004 gegenüber 1995 an Bedeutung verloren. Während zudem teilqualifizierte Erwerbslose 1995 noch bessere Chancen hatten als Unqualifizierte, war dieser Unterschied 2004 nicht mehr signifikant. Bei sonst gleichen Voraussetzungen und gleichem Qualifikationsniveau sind Personen mit französischer Muttersprache deutlich länger arbeitslos als deutschsprachige und etwa gleich lang wie italienischsprachige. Das trifft auch zu, wenn der Wohnkanton berücksichtigt wird. 1995 waren französischsprachige Personen durchschnittlich fast 45% länger arbeitslos als deutschsprachige. Dieses Gefälle war 2004 mit einem Unterschied von 15% weniger gross. Auch dieses Ergebnis spricht für den Einfluss kultureller Faktoren. Es bestätigt zudem, dass die Beherrschung der deutschen Sprache auf dem Schweizer Arbeitsmarkt nicht nur in Bezug auf die Entlöhnung – wie in gewissen Studien gezeigt wurde – ein Vorteil ist, sondern dass sich dies auch positiv auf die Wahrscheinlichkeit einer Reintegration auswirkt.

Kantonale Merkmale spielen für den Ausstieg aus der Arbeitslosigkeit eine Rolle

Welche Faktoren sind nun dafür verantwortlich, dass die Arbeitslosigkeit bei sonst gleichen Voraussetzungen je nach Wohnkanton unterschiedlich lange dauert? Dazu wurde diese feste Grösse der Kantonszugehörigkeit durch Variablen ersetzt, die für die Kantone charakteristisch sind. Dabei haben wir die gleichen (kantonalen) Variablen wie im makroökonomischen Teil der Studie herangezogen. Es stellte sich heraus, dass Arbeitslose in Kantonen, in denen ein kleinerer Teil der Stellensuchenden bei RAV gemeldet sind, durchschnittlich weniger lang arbeitslos sind als solche in den übrigen Kantonen! Derselbe Effekt, aber sechsmal ausgeprägter, tritt in Kantonen mit einem hohen Anteil von Arbeitslosen mit Sanktionen auf. Schliesslich ist die Dauer deutlich kürzer in Kantonen, in denen ein hoher Prozentsatz der Erwerbslosen in den Genuss von AMM kommt. Der Einfluss dieser drei Variablen ist sehr signifikant. In Kantonen, welche die Reform des Vergütungssystems für Arbeitslose befürwortet haben, ist die durchschnittliche Dauer der Erwerbslosigkeit wesentlich kürzer.  Allgemein ist festzuhalten, dass diese Variablen, die anstelle einer festen Kantonsgrösse herangezogen wurden, für die Kantone sehr signifikante Indikatoren darstellen und so wesentlich zum besseren Verständnis der kantonalen Unterschiede bezüglich Dauer der Arbeitslosigkeit beitragen. Die Ergebnisse bestätigen, dass kulturelle und politische Aspekte sowie institutionelle Faktoren (kantonal unterschiedliche Umsetzung des AVIG) einen Einfluss auf die Dauer der Arbeitslosigkeit haben.

Grafik 1 «Arbeitslosenquote und Gini-Index in der Schweiz, Januar 1990-Januar 2006»

Grafik 2 «Verteilung der Gemeinden mit über 2000 Einwohnern nach Höhe und Dauer der Arbeitslosigkeit, Dezember 2005»

Grafik 3 «Kantone mit geringer Wahrscheinlichkeit für Langzeitarbeitslosigkeit»

Tabelle 1 «Gemeldete Erwerbslose in ausgewählten Kantonen, Dezember 2000»

Kasten 1: Literatur
– de Coulon A., Disparité régionale du chômage: population étrangère et courbe de Beveridge en Suisse, in: Schweizerische Zeitschrift für Volkswirtschaft und Statistik, Bd. 135, Nr. 2, 1999, S. 187-220.- Feld L. und Savioz M., Cantonal and Regional Unemployment in Switzerland: A Dynamic Macroeconomic Panel Analysis, in: Schweizerische Zeitschrift für Volkswirtschaft und Statistik, Bd. 136, Nr. 3, 2000, S. 463-83.- Filippini P. und Rossi A., Unemployment in the Swiss Economy: A Border Region Phenomenon?, in: Aussenwirtschaft, Bd. 47, Nr. 4, 1992, S. 497-513.- Flückiger Y. und Morales D., Analyse des causes de l’augmentation actuelle du chômage en Suisse et à Genève, Rapport n° 1 de l’Observatoire universitaire de l’emploi (OUE), Publikationsreihe der Fachstelle für Angewandte Wirtschaft (LEA) Nr. 5, Universität Genf, Genf, 1994.- Flückiger Y., de Coulon A. und Vassiliev A., Les raisons de la différence entre les taux de chômage genevois et suisse, Rapport n° 11 de l’Observatoire universitaire de l’emploi (OUE), Publikationsreihe der Fachstelle für Angewandte Wirtschaft (LEA) Nr. 24, Universität Genf, Genf, 2002.- Flückiger Y. und Vassiliev A., Les raisons des différences de chômage entre Genève et le reste de la Suisse, in: Schweizerische Zeitschrift für Volkswirtschaft und Statistik, Bd. 138, Nr. 4, 2002, S. 387-410.- Lambelet J.-C., Joly R. und Tille C., Origines et causes de la montée du chômage en Suisse, Créa, Lausanne, 1993.- Sheldon G., Die Langzeitarbeitslosigkeit in der Schweiz – Diagnose und Therapie, Bern, 1993.