Schweizer Finanzsektor auf dem Prüfstand des Internationalen Währungsfonds

Der Internationale Währungsfonds (IWF) hat seine umfassende Evaluation des Schweizer Finanzsektors im Rahmen des sogenannten Financial Sector Assessment Program (FSAP) aus dem Jahr 2001 aktualisiert. Zu diesem Zweck führte eine Delegation des IWF im November 2006 und im Rahmen der jährlichen Artikel-IV-Konsultationen im März 2007 intensive Gespräche mit den Regulierungs- und Aufsichtsbehörden, der Nationalbank sowie Vertretern aller Bereiche der Finanzbranche durch. Die Ergebnisse der Beurteilung der IWF-Experten liegen nun als Bericht zur Finanzstabilität der Schweiz vor. Dieser ist zusammen mit dem regulären jährlichen Bericht zum Länderexamen sowie einer Reihe von Hintergrundanalysen zum Finanzsektor veröffentlicht worden.

Mit der Teilnahme am FSAP nimmt die Schweiz ihre Verantwortung als stark international vernetztes, globales Finanzzentrum wahr. Sie bekräftigt damit ihr Engagement zur Stärkung der Finanzstabilität auf nationaler und internationaler Ebene. Thematische Schwerpunkte der FSAP-Folgeevaluation (FSAP Update) in der Schweiz waren das System der Regulierung und Aufsicht, die Krisenresistenz des Finanzsektors und die Konformität mit ausgewählten, international anerkannten Finanzsektorstandards. Besondere Aufmerksamkeit wurde der Aufsicht im Versicherungs- und im Pensionskassenbereich zuteil. Zur Sprache kamen ferner die aktuellen regulatorischen Reformvorhaben im Finanzbereich. Die zahlreichen Gespräche mit den Behörden – Eidg. Bankenkommission (EBK), Bundesamt für Privatversicherungen (BPV), Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV), Eidg. Finanzverwaltung (EFV), Schweizerische Nationalbank (SNB) – und der Wirtschaft waren offen und konstruktiv. Die Delegation konnte ihre Erkenntnisse aus der ersten Länderanalyse im Jahr 2001 weiter vertiefen.

Makroökonomisches Umfeld und Risiken

Das gegenwärtige makroökonomische Umfeld und die mittelfristigen Aussichten sind günstig. Die wirtschaftliche Tätigkeit hat sich seit 2004 erholt: Im Jahr 2006 betrug das Wachstum des Bruttoinlandproduktes (BIP) 2,7% – was deutlich über dem langfristigen Potenzial liegt – und der Bundeshaushalt verzeichnete einen Überschuss. Die Inflation ist tief geblieben, während sich der Schweizer Franken gegenüber dem Euro abgeschwächt hat. Die Preissteigerungen bei den Liegenschaften sind moderat geblieben; es bestehen kaum Anzeichen einer Überhitzung. Der Unternehmenssektor scheint gesund: Die Konkursrate befindet sich deutlich unter ihrem Hoch Anfang der Neunzigerjahre, und die Verschuldungsrate ist auf dem tiefsten Niveau seit 15 Jahren.

Bedeutender Schweizer Finanzsektor

Der schweizerische Finanzsektor nimmt sowohl in der globalen wie auch in der schweizerischen Wirtschaft eine wichtige Stellung ein. Schweizer Rückversicherer weisen über 15% des globalen Prämienvolumens aus, womit sie sich weltweit nach Deutschland und den USA an dritter Stelle positionieren. Die Schweiz ist mit einem Anteil von einem Drittel an der grenzüberschreitenden privaten Vermögensverwaltung global führend. Der Anteil des Finanzsektors am BIP beträgt rund 15%, und er weist rund 5,5% an der Gesamtbeschäftigung aus.

Bankensektor: Widerstandsfähig gegen externe Schocks

Der Bankensektor mit seiner dualistischen Struktur ist stark entwickelt. UBS und Credit Suisse sind sowohl in den globalen Finanzmärkten wie auch in der Schweiz wichtige Finanzintermediäre. Auf Grund ihrer Grösse und ihrer internationalen Ausrichtung sind sie systemisch relevant. Die beiden Grossbanken vereinten 2006 rund zwei Drittel der Bilanzsumme des schweizerischen Banksystems. Sie gehören zu den weltweit zehn grössten Geschäftspartnern im Markt für Kreditderivate und sind bedeutende Finanzintermediäre im globalen Investment-Banking. Die anderen Banken sind hauptsächlich auf dem schweizerischen Finanzmarkt tätig und einzeln betrachtet nicht von systemischer Bedeutung. Auslands- und Privatbanken entfalten ihre Tätigkeit in erster Linie auf dem Gebiet der grenzüberschreitenden Vermögensverwaltung, während die restlichen Banken eher im traditionellen Retailgeschäft tätig sind. Wie die zwei Grossbanken wird auch der Bankensektor insgesamt als krisenresistent und stabil eingeschätzt. Finanzmarktrisiken sind vor dem Hintergrund des heutigen günstigen makroökonomischen Umfelds in erster Linie aufgrund externer Einflüsse auszumachen, wie die Resultate der durchgeführten Stresstests bestätigen. Der Bankensektor insgesamt erweist sich als widerstandsfähig gegenüber verschiedenen makroökonomischen Schocks. Dieses Bild wird auch von entsprechenden Analysen für die Grossbanken bekräftigt. In jedem untersuchten Stressfall konnten die internationalen regulatorischen Mindestkapitalanforderungen – auch nach der strengen Leseart der Schweizer Bankenaufsicht – erfüllt werden. Die mit den Grossbanken durchgeführten Liquiditätsstresstests zeigen zudem auf, dass diese sehr liquid und widerstandsfähig sind. Das Schweizer Bankensystem hat seit den Neunzigerjahren eine substanzielle Konsolidierung erfahren. Der IWF vertritt die Auffassung, dass eine weitere Konsolidierung des Bankensektors zu Effizienzgewinnen führen würde, obwohl die Produktivität der Banken seit 2002 kontinuierlich ansteigt. Die binnenmarktorientierten Retailsegmente weisen allerdings eine tiefere Kosteneffizienz auf. Mittelfristig könnte eine Abschwächung des potenziellen Wachstums den Konsolidierungsdruck wieder ansteigen lassen. Bei den Kantonalbanken erkennt der IWF einen gewissen Handlungsbedarf in den Governance-Strukturen.

Versicherungen: Marktrisiken erfordern erhöhte Aufmerksamkeit

Die Versicherungsbranche weist ebenfalls eine dualistische Struktur auf. Sie umfasst einige international tätige Unternehmen sowie eine grosse Anzahl von kleineren Anbietern. Wie im Bankenbereich zeichnet sich der schweizerische Versicherungssektor durch ein signifikantes Segment von Firmen aus, welche international ausgerichtet sind. Dies beweist der Umstand, dass mehr als zwei Drittel des Prämienvolumens im Ausland gebucht werden und 95% der Rückversicherungsprämien auslandbezogen sind.  Die finanziellen Schwierigkeiten, mit denen mehrere grosse Versicherungsgesellschaften Anfang 2003 noch zu kämpfen hatten, traten im Zuge der erfolgten Korrekturmassnahmen und der nachfolgenden allgemeinen Wirtschaftserholung in den Hintergrund. Der IWF anerkennt insbesondere die erheblichen regulatorischen Verbesserungen im Versicherungsbereich in den letzten Jahren. So wird der eingeführte Swiss Solvency Test (SST) vom IWF als eines der modernsten Solvenzaufsichtsregimes der Welt bezeichnet. Die Resultate aus den durchgeführten Felderhebungen im Rahmen des SST deuten darauf hin, dass den Marktrisiken bei einigen Versicherern erhöhte Aufmerksamkeit geschenkt werden sollte. Insbesondere Korrekturen der Aktien- und Immobilienbewertungen sowie sinkende Zinssätze könnten bei mehreren Lebens-, Sach- und Krankenversicherern, welche an der 2005 durchgeführten SST-Felderhebung teilnahmen, zu finanziellen Belastungsproben führen.  Der Anteil Vermögen – d.h. Darlehen und Eigenkapital, die ein Versicherer im Rahmen von Gruppenanteilen (Intra-Group Assets) hält – wird vom IWF als relativ hoch eingeschätzt. Damit wird die Ansteckungsgefahr innerhalb einer Versicherungsgruppe erhöht. Dies könnte potenziellen Liquiditäts- und Solvenzproblemen Vorschub leisten, sollte der freie Kapitalverkehr zwischen Einheiten derselben Gruppe eingeschränkt werden.

Berufliche Vorsorge: Deckungsgrad ist weiter zu erhöhen

Obwohl sich die Pensionskassen weit gehend von der Unterdeckung im Nachgang zur Aktienbaisse von 2001/2002 sowie den Auswirkungen von beharrlich tief bleibenden Zinsen erholt haben, sollte die Sicherstellung eines hinreichend hohen Deckungsgrades weiterhin Priorität haben. Die Stresstests mit verschiedenen Szenarien zeigen, dass der durchschnittliche Deckungsgrad per Ende 2005 für eine Mehrheit von Kassen noch nicht ausreichend war, um die Gefahr einer Unterdeckung zu bannen. Allerdings ist diese Gefahr im Falle der Beitragsprimatkassen weniger ausgeprägt.

Aufsicht und Regulierung

In den letzten Jahren hat die Schweiz die Kooperation und den Informationsaustausch mit ausländischen Aufsichtsbehörden aktiv ausgebaut und verbessert. Dies wird vom IWF ausgesprochen positiv gewürdigt. Das Abkommen zwischen den Bankenaufsichtsbehörden der Schweiz, der USA und Grossbritanniens zur Überwachung der beiden Grossbanken ist international ein Vorzeigemodell für die gute Zusammenarbeit unter Aufsichtsbehörden. Der IWF anerkennt die Fortschritte der EBK zur Stärkung des Aufsichtsrahmens für die Banken. Verbesserungspotenzial erkennt der IWF jedoch im wichtigen Bereich des Liquiditätsrisikos, dessen Überwachung insbesondere mit Blick auf die Grossbanken und ihrer systemischen Bedeutung prioritär anzugehen ist. Die Schweiz beteiligt sich regelmässig an den verschiedenen internationalen Initiativen, welche darauf abzielen, die Entwicklungen bei der rasch wachsenden Hedge-Funds-Industrie zu analysieren. Die EBK überwacht regelmässig das Engagement der beiden Grossbanken bei den Hedge Funds und erstellt jährlich einen detaillierten Bericht. Die Überwachung der externen Revisoren soll ebenfalls verstärkt werden. Die EBK wird dazu angehalten, im Rahmen der Umsetzung von Basel II die Kapitalausstattung der beiden Grossbanken vertieft und regelmässig zu überprüfen. Die EBK soll daher in diesem Bereich mehr personelle Ressourcen einsetzen. Die seit 2003 laufenden Reformen haben im Einklang mit internationaler «Best Practice» die Regulierung und Aufsicht des Versicherungssektors verbessert. Mit dem auf den 1. Januar 2006 in Kraft getretenen Versicherungsaufsichtsgesetz wurde die Regulierung auf die Gruppen- und Konglomeratsaufsicht, gute Unternehmensführung, Risikomanagement und Marktverhalten von Versicherungsintermediären erweitert. Die aktive Rücksprache mit Industrievertretern hat zu einer praktischen, proportionalen und wirksamen Regulierung beigetragen. Das BPV hat gemäss IWF bei seinen Kontrollen den Schwerpunkt auf das Risikomanagement jener Versicherungen zu legen, die aufgrund der Erkenntnisse aus dem SST erhöhten Risiken ausgesetzt sind. Damit eine effektive Überwachung der grossen und international tätigen Versicherer sichergestellt werden kann, muss auch das BPV mit ausreichenden Ressourcen ausgestattet sein.

Für eine starke und unabhängige Finma

Der IWF unterstützt eine starke und unabhängige Finanzmarktaufsichtsbehörde, was im Rahmen der Gesetzesarbeiten zur Schaffung der Finma sichergestellt werden soll. Im Unterschied zu den Schweizer Behörden ist der IWF der Meinung, dass der Einschluss von Prinzipien zur Verhältnismässigkeit der Regulierung im Gesetzesentwurf die Fähigkeit der Finma zur effektiven Aufsichtstätigkeit einschränken könnte. Auch hätte der IWF bevorzugt, dass die Finma – und nicht wie im FINMAG vorgesehen das Eidg. Finanzdepartement (EFD) – die Kompetenz erhält, vermögensrechtliche Sanktionen verhängen zu können. Nach Ansicht des IWF ist die heutige Aufsicht in der beruflichen Vorsorge uneinheitlich und letztlich auch unzureichend. Ursache für die Schwächen bei der Aufsicht ortet der IWF in der Vielzahl von kantonalen Aufsichtsbehörden mit oft begrenzten Ressourcen. Er plädiert für eine Zentralisierung der Aufsicht und ist der Auffassung, dass die (geplante) Verstärkung der Oberaufsicht und die Bildung von Aufsichtsregionen gegenüber dem heutigen Zustand ein Fortschritt seien. Ausserdem fordert der IWF eine standardisierte und risikobasierte Reservenbildung. Die Passiven sollten stärker als bisher (und wie be-reits die Aktiven) zu Marktwerten bilanziert werden.  Der IWF anerkennt die signifikanten Fortschritte, welche von der SNB und der EBK in den Bereichen Lender of last Resort und Krisenbewältigungsmassnahmen in den letzten Jahren erreicht worden sind, und unterstützt den Ausbau des Dialogs mit den wichtigsten Partnerbehörden im Ausland.

Kasten 1: Das FSAP als Mittel zur Früherkennung und Krisenprävention Das so genannte Financial Sector Assessment Program (FSAP) wurde im Nachgang zur Asienkrise gemeinsam von IWF und Weltbank lanciert. Diese freiwillige Initiative, an welcher bisher über 100 Länder teilgenommen haben, zielt auf die Früherkennung von strukturellen und regulatorischen Schwächen des jeweiligen Finanzsektors sowie auf die Krisenprävention ab. Für Länder, die für das globale Finanzsystem wichtig sind, sind etwa alle fünf Jahre Folge-Evaluationen vorgesehen, um die Analyse mit Blick auf die Veränderungen des Finanzsystems und der Reformtätigkeit des überprüften Landes zu aktualisieren. Bei einer Folge-Evaluation können die Ergebnisse des ursprünglichen FSAP als Ausgangspunkt genommen werden, um gezielt auf die Überprüfung ausgewählter, im Rahmen des ersten FSAP identifizierter Aspekte einzugehen. Folge-Evaluationen sind demnach weniger ressourcenintensiv als Erst-Länderprüfungen. Die Analysen leisten einen wichtigen Beitrag zur Stabilität des internationalen Finanz- und Währungssystems und schlagen Massnahmen zur Verringerung von Schwächen und zur Verbesserung des Finanzsystems vor. Schon in der im Jahr 2001 durchgeführten Evaluation attestierte der IWF der Schweiz ausgesprochene Krisenresistenz. Er bestätigte die hohe Qualität der Regulierung und Überwachung des Finanzsektors und beurteilte das Schweizer Finanzsystem als robust und konform mit international anerkannten Standards.

Kasten 2: Wichtigste Empfehlungen des IWF – und die Haltung der Schweiz Stärkung der Aufsichtsbehörden:Laut IWF ist die Unabhängigkeit der neu zu schaffenden integrierten Finanzmarktaufsichtsbehörde (Finma) sicherzustellen. Die Behörde soll die Kompetenz haben, vermögensrechtliche Sanktionen auszusprechen. EBK und BPV sollen über ausreichende personelle Ressourcen und Fachwissen verfügen.Die Schweiz unterstützt eine funktionell, institutionell und finanziell unabhängige Finma, die für eine wirksame Aufsicht bürgt. Jedoch teilt sie Vorbehalte des IWF betreffend einzelner Bestimmungen im Gesetzesentwurf nicht.Aufsicht über die beiden Grossbanken verstärken:Der IWF empfiehlt, die Kapitalausstattung der Grossbanken im Rahmen der Umsetzung von Basel II zu überprüfen. Die Überwachung der Liquiditätsrisiken müsse verstärkt werden. Fokussierte Audits zu Risiken durch Hedge Funds sollen durchgeführt werden. Die Aufsicht über externe Revisoren ist weiter auszubauen, um das duale Aufsichtssystem zu stärken.Die Schweiz ist bereits daran, die Liquiditätsanforderungen für die Grossbanken zu überarbeiten. Mit der neuen Revisionsaufsichtsbehörde wird auch das duale Aufsichtssystem gestärkt. Die weiteren Empfehlungen werden geprüft. Die Verletzlichkeit im (Rück-)Versicherungsbereich verringern:Laut IWF sind gezielte Inspektionen bei gegenüber Marktrisiken stark exponierten Versicherungsanbietern durchzuführen. In Zusammenarbeit mit den Versicherern soll die Exposure innerhalb eines Konglomerats verringert werden. Die Schweiz unterstreicht, dass sie die Aufsicht dort verstärkt, wo der Swiss Solvency Test (SST) Risiken aufgedeckt hat.Den Aufsichts- und Regulierungsrahmen im Pensionskassenbereich verbessern:Der IWF begrüsst grundsätzlich die vorgesehene Verstärkung der Aufsicht in der beruflichen Vorsorge; sie kann aber seiner Ansicht nach am ehesten über die Schaffung einer zentralisierten Aufsichtsbehörde erreicht werden. Der Deckungsgrad ist weiter zu erhöhen und die Reserven sind risikobasiert festzulegen. Verbesserungen werden auch bei der «Governance» der Pensionskassen als notwendig erachtet.Die Schweiz erachtet eine Aufstockung der teilweise noch ungenügenden Wertschwankungsreserven als wünschbar. Eine Verbesserung der Aufsicht soll über eine Verstärkung der Oberaufsicht und eine Regionalisierung der direkten Aufsichtsstrukturen erreicht werden. Den Kantonalbanken Gewinnmaximierung als einziges übergeordnetes Ziel vorgeben:Laut IWF sind Kantonalbanken vor politischem Einfluss im operativen Bereich zu schützen. Als übergeordnete Zielvorgabe soll den Kantonalbanken ausschliesslich die Gewinnmaximierung vorgegeben werden. Ihre gesellschaftlichen Funktionen sollen sie nicht bei ihrer Tätigkeit wahrnehmen, sondern nachgelagert, etwa durch entsprechende Verteilung der Gewinne an die öffentliche Hand als (Haupt-)Eigentümer. Die Schweiz ist der Auffassung, dass die IWF-Empfehlungen zum Marktverhalten einer hinreichenden Grundlage entbehren, insbesondere angesichts des intensiven Wettbewerbs im Retailsegment.

Kasten 3: Stabilitätsbericht des IWF zur Schweiz Stabilitätsbericht des IWF zur Schweiz (Financial System Stability Assessment Update) und dazu gehörende Hintergrundpapiere sind im Internet verfügbar ( www.imf.org und www.efd.admin.ch ).