Energieaussenpolitik der Schweiz

Die Schweiz steht im Energiebereich vor grossen Herausforderungen: die kontinuierlich steigende Energienachfrage, die starke Abhängigkeit von Energieimporten, die begrenzten fossilen Reserven, der emissionsbedingte Klimawandel und die anstehenden Ersatz- und Neuinvestitionen für die künftige Stromversorgung. Der Bundesrat hat deshalb im Februar 2007 neue energiepolitische Grundsätze festgelegt, zu denen auch die Verstärkung der Energieaussenpolitik gehört. Im nachfolgenden Artikel werden zuerst das globale Umfeld im Energiebereich sowie der europäische Energiemarkt und anschliessend die weit reichenden Verknüpfungen der Schweiz mit dem europäischen Ausland skizziert. Der Artikel schliesst mit einer Auflistung der wichtigsten Handlungsfelder der schweizerischen Energiepolitik.

Globale Rahmenbedingungen

In ihrem World Energy Outlook prognostiziert die Internationale Energie-Agentur (IEA), dass die weltweite Energienachfrage bei unveränderter Politik (Referenzszenario) bis 2030 um mehr als 50% ansteigen wird. Andere Studien kommen auf ähnliche Ergebnisse. Dieser Anstieg wird angetrieben durch das Weltbevölkerungswachstum von heute rund 6,7 Mrd. auf 10 Mrd. Menschen und den wirtschaftlichen Nachholbedarf der Schwellen- und Entwicklungsländer, allen voran China und Indien. In Nordamerika dürfte der Energiebedarf ebenfalls weiter zunehmen, während er sich in Europa und Japan im nächsten Jahrzehnt stabilisieren sollte.  Beim globalen Energiemix sind bis 2030 keine substanziellen Veränderungen zu erwarten: Die fossilen Energieträger Erdöl, Kohle und Erdgas werden auch künftig rund 80% des Bedarfs decken. Ebenso bleiben die Anteile der Kernenergie und der sogenannten nichtkommerziellen Biomasse (eingesammeltes Brennholz und Dung in Entwicklungsländern) beinahe unverändert. Die erneuerbaren Energien (Wasserkraft und neue erneuerbare Energien wie Biomasse für Strom-, Wärme- und Treibstofferzeugung, Windkraft, Solarenergie und Geothermie) werden zwar kräftig wachsen. Doch selbst unter der Annahme einer grosszügigen Förderung werden sie bis 2030 kaum mehr als einige Prozente der Weltenergienachfrage decken können.

Energie in Europa

Basierend auf dem Vorschlag der EU-Kommission vom Januar 2007 haben sich die europäischen Staats- und Regierungschefs an ihrem Gipfel vom März 2007 auf einen energiepolitischen Aktionsplan für die Jahre 2007 bis 2009 geeinigt. Mit ehrgeizigen Zielen zur Reduzierung der Treibhausgasemissionen und zur Förderung erneuerbarer Energien bis 2020 soll die Abhängigkeit Europas von importierten Energien verringert und der Weg zu einer «neuen industriellen Revolution» eingeschlagen werden. Darin enthalten sind zwei bindende Verpflichtungen: – Erhöhung des Anteils erneuerbarer Energien am EU-Energiemix auf 20% bis zum Jahr 2020. – Reduktion der Treibhausgasemissionen um mindestens 20% unter das Niveau von 1990 bis zum Jahr 2020.  Ergänzt werden diese Verpflichtungen durch die Vorgabe, den für 2020 prognostizierten Gesamtenergieverbrauch durch Einsatz von Effizienzmassnahmen ebenfalls um 20% zu reduzieren. Weitere Punkte des Aktionsplans betreffen Beschlüsse zur Vollendung des Binnenmarktes für Strom und Gas, einschliesslich der wirksamen Trennung von Erzeugung und Netzbetrieb (Unbundling) sowie Bekenntnisse zur energiepolitischen Solidarität im Krisenfall innerhalb der EU und zu den Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten bei der Festlegung ihres nationalen Energiemixes. Zudem enthält der Aktionsplan Aussagen zur Versorgungssicherheit, zur internationalen Energiepolitik sowie zur Verstärkung der Energieforschung, um neue Energietechnologien schneller wettbewerbsfähig zu machen. Die Stromnachfrage in Europa wird in den nächsten 25 Jahren um über 50% ansteigen. Nachdem in den letzten zehn Jahren Kapazitätsüberhänge abgebaut wurden, müssen in den kommenden 25 Jahren rund 60% des alternden Kraftwerkparks ersetzt sowie zusätzliche Kapazitäten erstellt werden Die dramatischen Preisentwicklungen von CO2, Erdgas und Kohle der letzten drei Jahre zeugen von der Schwierigkeit, langfristige Investitionsentscheide zu treffen. Ab 2004 stieg der ans Erdöl gekoppelte Erdgaspreis im Verhältnis zu Kohle rapide an, wodurch die Attraktivität vormalig kostengünstiger Gaskraftwerke sank. Der Stromsektor ist vom EU-Emissionshandelssystem ETS erfasst. Wegen zu grosszügigen Quotenallokationen während der Vorlaufperiode 2005-07 brach der CO2-Preis ein, der die stärkere Klimabelastung von Kohle hätte internalisieren sollen. Die Lehren aus der Vorlaufperiode wurden gezogen, und der CO2-Preis hat sich auf einem für Investoren annehmbaren Niveau eingependelt. Aber auch Auflagen zur Förderung der erneuerbaren Energien und der Kraft-Wärme-Kopplung, die von der Energiedienstleistungsdirektive vorgeschriebene Reduktion der Nachfrage, die mangelnde Akzeptanz der Kernenergie, Einschränkungen bei der Wasserkraft usw. bilden erhebliche Hindernisse (siehe

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Der im Dezember 2007 unterzeichnete Vertrag von Lissabon sieht u.a. eine verstärkte gemeinschaftliche Ausrichtung der Energiepolitik in der EU vor. So sollen Versorgungssicherheit, Solidaritätsansätze, Interkonnektionen der Energiesysteme sowie das klimapolitische Engagement der EU auf der Weltbühne in den Vertrag aufgenommen werden. Dadurch wird die energiepolitische Kompetenz der Mitgliedstaaten zunehmend nach Brüssel verlagert. Bisher konnte die EU im Energiebereich nur aufgrund ihrer Kompetenzen zum Beispiel in den Bereichen der Wettbewerbs-, Umweltsowie Aussen- und Sicherheitspolitik (Gasp) oder den vier Freiheiten (Waren-, Dienstleistungs-, Personen- und Kapitalverkehrsfreiheit) handeln.).

Energie in den Beziehungen der Schweiz zu Europa

Die Bedeutung der europäischen Politik im Energiebereich ist für die Schweiz sehr gross, und wir können entsprechend von den Anstrengungen der EU im Bereich der Energieaussenpolitik profitieren. Faktisch ist die Schweiz vollständig in die europäischen Energiesysteme integriert und wird in einer Vielzahl von EU-Studien zur Versorgungssicherheit als wesentlicher Bestandteil des europäischen Marktes dargestellt: – Die Schweizer Erdöl- und Erdgas-Importe stammen teilweise aus EU-Mitgliedstaaten oder werden durch diese Staaten transportiert. – Die Schweiz ist eine Drehscheibe im europäischen Strommarkt: Die grenzüberschreitenden Stromflüsse sind höher als unser Landesverbrauch und machen allein 20% des gesamten europäischen grenzüberschreitenden Stromverkehrs aus. – Die Schweiz hängt zu etwa 14% ihrer Stromimporte von den Lieferverträgen mit der französischen Electricité de France (EdF) ab. – Der Gastransit durch unser Land nach Italien entspricht dem Fünffachen unseres Inlandsverbrauchs.  Am 8. November 2007 hat in Brüssel die erste Verhandlungsrunde zwischen der Schweiz und der EU im Strombereich stattgefunden. Hauptanliegen beider Seiten ist die Versorgungssicherheit im liberalisierten Umfeld. Die Verhandlungen sollen den Stromtransit, die Aufrechterhaltung der bestehenden Langfristverträge, die Harmonisierung der Sicherheitsstandards, die gegenseitige Anerkennung der Herkunftsnachweise für Strom aus erneuerbaren Energiequellen und den Marktzugang beinhalten.

Bilaterale Energiebeziehungen der Schweiz

Der schweizerische Energiebedarf ist hinsichtlich Ursprungsland im Bereich Erdöl besser diversifiziert als im Bereich Erdgas (siehe Grafiken 1 und 2). Durch langfristige Bezugsverträge mit Investitionscharakter kann die Schweiz seit rund 20 Jahren günstigen Strom aus französischen Kernkraftwerken beziehen. Als Transitland für Erdöl und Erdgas sowie als Standort für Erdgasspeicher ist Frankreich ein wichtiger Energiepartner für die Schweiz. Die Umsetzung der EU-Direktive 2004/67/EG durch Frankreich beeinträchtigt die Gasversorgungssicherheit der Schweiz. Das französische Umsetzungsdekret sieht vor, dass auch die von Schweizer Firmen mitfinanzierten geologischen Gasspeicher in Frankreich in Notzeiten vorrangig den französischen Endkunden zur Verfügung stehen müssen.  Zwei Drittel des schweizerischen Gasbedarfs werden bei Gaslieferanten aus Deutschland beschafft, und über 80% der Gaseinfuhren gelangen über Deutschland in die Schweiz. Aufgrund seines strukturellen Stromdefizits ist Italien ein wichtiger Absatzmarkt für schweizerische Stromexporte. Schweizer Firmen investieren zudem massiv in den italienischen Kraftwerkpark. Durch die Transitgas-Pipeline werden grosse Mengen Erdgas von der Nordsee durch die Schweiz nach Italien transportiert. Die Niederlande und Belgien sind mit den Häfen Rotterdam und Antwerpen sowie mit ihren Raffinerien ein wesentliches Glied in der Erdölversorgungskette der Schweiz. Die 1868 abgeschlossene und 1963 revidierte multilaterale Rheinschifffahrtsakte gewährt der Schweiz die völkerrechtlich verbriefte Transitfreiheit auf dem Rhein.

Multilaterale Beziehungen im Energiebereich

Die IEA wurde 1974 von den Industriestaaten als Reaktion auf die erste weltweite Erdölkrise gegründet. Sie basiert auf dem ebenfalls 1974 verabschiedeten Internationalen Energieprogramm (IEP) Weltbank, EBRD, Interamerikanische-, Asiatische- und Afrikanische Entwicklungsbank. und die Global Environment Facility (GEF) diverse neue Initiativen mit spezifischem Fokus auf die Förderung der nachhaltigen Energienutzung und -versorgung entwickelt. Im deren Rahmen setzen sich die multilateralen Institutionen zum Ziel, ihre Investitionen in die Energieeffizienz und in erneuerbare Energien zu erhöhen. Dies soll in Einklang mit ihrer Aufgabe zur Senkung der Armut erfolgen. Die Schweiz beteiligt sich aktiv am Politikdialog zur Ausgestaltung dieser Initiativen und leistet fallweise auch finanzielle Unterstützung bei der Umsetzung. Zudem soll die bilaterale Entwicklungszusammenarbeit mit der Energieaussenpolitik verzahnt werden (siehe

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Im Rahmen von multilateralen und bilateralen Programmen möchte das Seco in Partnerländern den Zugang zu modernen Energiedienstleistungen erhöhen, die Nutzung von erneuerbaren Energien fördern und zur Steigerung der Energieeffizienz beitragen. Über die vom Seco gemeinsam mit der Unido in rund zwei Dutzend Entwicklungsländern aufgebauten Beratungszentren, die so genannten Cleaner Production Centers, werden den Unternehmen Energiealternativen und -sparmöglichkeiten aufgezeigt und deren Umsetzung unterstützt. Damit wird gleichzeitig die Wettbewerbsfähigkeit der betroffenen Unternehmen gestärkt. Mittels öffentlich-privater Partnerschaften (PPP) werden im Infrastrukturbereich privatwirtschaftliche Mittel und Know-how im Hinblick auf die Bereitstellung von nachhaltig erzeugter Energie sowie den Technologietransfer mobilisiert. Ausgebaut werden soll ausserdem die Förderung von Forschungs- und Technologiekooperationen mit Entwicklungsländern für den Einsatz von erneuerbaren Energien. Dazu zählt auch die auf ökologischen und sozialen Mindestkriterien aufbauende nachhaltige Produktion von biogenen Treibstoffen. Schliesslich soll über gezielte Ausbildung und Stärkung nationaler Institutionen die Teilnahme einer grösseren Anzahl von Staaten an den flexiblen Mechanismen des Kyoto-Protokolls der Klimakonvention ermöglicht werden.).

Ziele der schweizerischen Energieaussenpolitik

Hauptziele der schweizerischen Energieaussenpolitik sind: – Energieversorgungssicherheit: Das vorrangige Ziel der Energieaussenpolitik ist die Sicherung von Energieimporten. Diese beinhaltet seitens der Energiepolitik die diplomatische oder völkerrechtliche Abstützung von privatwirtschaftlichen Projekten und Verträgen, da die Schweizer Energieimporte gänzlich von der Privatwirtschaft gehandhabt werden.  – Wirtschaftlichkeit: Die Wirtschaftlichkeit der Energie umfasst einerseits offene und effiziente Energiemärkte, welche dazu beitragen, dass die Wettbewerbsfähigkeit des Standortes Schweiz gestärkt wird. Andererseits sollen in offenen Energiemärkten die Preise verursachergerecht die gesamten Kosten – also auch beispielsweise die Kosten für Umweltbeeinträchtigungen – beinhalten (siehe Grafik 3). – Umweltverträglichkeit: Die Umweltverträglichkeit bedeutet die klimafreundliche und effiziente Energienutzung und ist als energieaussenpolitisches Ziel eng mit dem Technologie-Export verbunden. Aussenpolitisch kann dieses Ziel nur mit einem breiten Ansatz verfolgt werden, bei dem auch die Umweltpolitik, die Energieforschungs- und -technologiepolitik, die Exportförderung sowie Aspekte der Friedensförderung und der Entwicklungszusammenarbeit mit einbezogen werden. – Verzahnung mit der Entwicklungszusammenarbeit: Seit Verabschiedung der «Millennium Development Goals» im Jahr 2000 wurde klar, dass diese nur durch Überwindung der Energiearmut Unter «Energiearmut» ist zu verstehen, dass rund 1,6 Mrd. Menschen keinen Zugang zu Elektrizität haben und 2,4 Mrd. Menschen für Koch- und Heizzwecke auf «nicht-kommerzielle» Biomasse (d.h. eingesammeltes Holz und Dung) angewiesen sind. erreicht werden können. Daher erhält die Verzahnung der Energieaussenpolitik mit der Entwicklungszusammenarbeit einen speziellen Stellenwert.

Handlungsbedarf auf verschienenen Ebenen

Die Versorgungssicherheit der Schweiz hängt unter anderem davon ab, ob auch in Zukunft eine ausreichende Inlandproduktion besteht, ob langfristige Bezugs- und Lieferverträge mit Nachbarstaaten aufrechterhalten werden und ob effiziente Krisenmechanismen eingerichtet werden können. Bezüglich der EU stellt sich insbesondere die Frage, wie weit sich die Schweiz in Zukunft dem europäischen Energiemarkt annähern will. Die Schweiz kann ihre Annäherung auf ausgewählte Bereiche beschränken oder ein umfassendes Abkommen im Stromoder sogar Energiebereich anstreben. Im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit kann die Schweiz Energiemärkte in Schwellen- und Entwicklungsländern stärken.  Die Wirtschaftlichkeit der Energieversorgung wird wesentlich bestimmt durch den Integrationsgrad in den europäischen Binnenmarkt, d.h. die Beseitigung von Diskriminierungen auf allen Märkten. Dazu gehört nicht nur der Marktzugang für Primärenergie und Energieerzeugnisse, sondern auch für Energieausrüstungsgüter, -dienstleistungen und -investitionen.  Im Bereich Umweltverträglichkeit haben Massnahmen, welche im Klimabereich national oder international beschlossen werden, direkte Auswirkungen auf die Energiepolitik. Denn es ist vorwiegend an der Energiepolitik, die klimapolitischen Beschlüsse umzusetzen. So hat beispielsweise der Entscheid, wie viele CO2-Emissionen im Inoder Ausland kompensiert werden müssen, direkte Auswirkungen auf den künftigen Bau von Energieproduktionsanlagen.  Im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit werden multilaterale Entwicklungsbanken und diverse UN-Organisationen im Energiesektor immer aktiver. Die Programme umfassen Projekte für die lokale Stromversorgung (Energiezugang für die arme Bevölkerung), zur Erhöhung der Energieeffizienz sowie zur Förderung erneuerbarer Energien und des Transfers von so genannten sauberer Technologie (Clean Technology). Die Schweiz prüft, wie sie sich – komplementär zu ihren bilateralen Aktivitäten in diesem Bereich – verstärkt an der Umsetzung dieser Programme beteiligen kann.

Grafik 1 «Schweizer Erdölimporte, 2005»

Grafik 2 «Schweizer Gasimporte, 2005»

Grafik 3 «Entwicklung des BIP, des Endenergieverbrauchs und der Energieeffizienz, 1981-2005»

Kasten 1: Vertrag von Lissabon
Der im Dezember 2007 unterzeichnete Vertrag von Lissabon sieht u.a. eine verstärkte gemeinschaftliche Ausrichtung der Energiepolitik in der EU vor. So sollen Versorgungssicherheit, Solidaritätsansätze, Interkonnektionen der Energiesysteme sowie das klimapolitische Engagement der EU auf der Weltbühne in den Vertrag aufgenommen werden. Dadurch wird die energiepolitische Kompetenz der Mitgliedstaaten zunehmend nach Brüssel verlagert. Bisher konnte die EU im Energiebereich nur aufgrund ihrer Kompetenzen zum Beispiel in den Bereichen der Wettbewerbs-, Umweltsowie Aussen- und Sicherheitspolitik (Gasp) oder den vier Freiheiten (Waren-, Dienstleistungs-, Personen- und Kapitalverkehrsfreiheit) handeln.

Kasten 2: IEA-Notstandsplan
Laut dem IEP sind die Mitgliedstaaten der IEA zur Haltung von Erdöllagern verpflichtet, die mindestens 90 Tagen Netto-Importen entsprechen. Im Falle einer Versorgungslücke, die 7% des Verbrauchs der Mitgliedstaaten überschreitet, sieht das IEP eine von den Mitgliedstaaten vereinbarte Aktivierung des Notstandplanes vor. Weitergehende Massnahmen sind bei einer 12%-igen Versorgungslücke vorgesehen. Die konkrete Umsetzung der Massnahmen – wie z.B. die Drosselung der Nachfrage und die Freigabe der Pflichtlager – ist weitgehend Sache der Mitgliedstaaten. Der IEA-Notstandsplan wurde bisher zweimal aktiviert: im Januar 1991 beim Ausbruch des ersten Golfkrieges und im September 2005, als der Hurrikan Katrina weite Teile der US-Erdölversorgung lahm legte.

Kasten 3: Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung
Im Rahmen von multilateralen und bilateralen Programmen möchte das Seco in Partnerländern den Zugang zu modernen Energiedienstleistungen erhöhen, die Nutzung von erneuerbaren Energien fördern und zur Steigerung der Energieeffizienz beitragen. Über die vom Seco gemeinsam mit der Unido in rund zwei Dutzend Entwicklungsländern aufgebauten Beratungszentren, die so genannten Cleaner Production Centers, werden den Unternehmen Energiealternativen und -sparmöglichkeiten aufgezeigt und deren Umsetzung unterstützt. Damit wird gleichzeitig die Wettbewerbsfähigkeit der betroffenen Unternehmen gestärkt. Mittels öffentlich-privater Partnerschaften (PPP) werden im Infrastrukturbereich privatwirtschaftliche Mittel und Know-how im Hinblick auf die Bereitstellung von nachhaltig erzeugter Energie sowie den Technologietransfer mobilisiert. Ausgebaut werden soll ausserdem die Förderung von Forschungs- und Technologiekooperationen mit Entwicklungsländern für den Einsatz von erneuerbaren Energien. Dazu zählt auch die auf ökologischen und sozialen Mindestkriterien aufbauende nachhaltige Produktion von biogenen Treibstoffen. Schliesslich soll über gezielte Ausbildung und Stärkung nationaler Institutionen die Teilnahme einer grösseren Anzahl von Staaten an den flexiblen Mechanismen des Kyoto-Protokolls der Klimakonvention ermöglicht werden.