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Entwicklungszusammenarbeit zwischen Kontinuität und Wandel

Die zunehmend systematische Auswertung der Entwicklungszusammenarbeit (EZA) zeigt: Althergebrachte Anliegen – wie funktionsfähige Institutionen und der Einbezug lokaler Träger – sind weiterhin von grosser Aktualität. Hingegen ist die rigide Anwendung des Washingtoner Konsensus in den Hintergrund getreten. Ein Faktor, der an Bedeutung gewonnen hat, ist die strategische Ausrichtung der Staatengemeinschaft im Allgemeinen und der Schweiz im Besonderen. Ausdruck dieses Wandels, aber auch der Kontinuität sind ebenso die beiden entwicklungspolitischen Botschaften der Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit (Deza) und des Staatssekretariats für Wirtschaft (Seco), die der Bundesrat verabschiedet hat.

Entwicklungspolitik und Entwicklungszusammenarbeit unterliegen einem steten Wandel und verlangen nach einer regelmässigen und gezielten Aktualisierung. In diesem Kontext stellt sich die Frage nach den wichtigsten Herausforderungen, die heute in der EZA bestehen. Dazu gehören die Globalisierung, Handel und Investitionen, Armut und Ungleichheiten, anhaltendes Bevölkerungswachstum, die damit verbundenen Probleme Migration und Urbanisierung sowie die ökologische Dimension, insbesondere die Folgen des Klimawandels.

Wichtigste entwicklungspolitische Herausforderungen

Die Globalisierung verstärkt die grenzübergreifenden Aktivitäten und verdichtet die wirtschaftlichen, politischen, rechtlichen und sozialen Beziehungen zwischen Ländern, Gesellschaften, Institutionen und Individuen. Technologische Innovationen ermöglichen grundlegende Transformationen in einem Abhängigkeitsnetz zwischen Wirtschaft (z.B. internationale Arbeitsteilung, Liberalisierung des Handels, Zunahme von Investitionen), Gesellschaft (z.B. kulturelle Homogenisierung und Gegenbewegungen, Migration) und Umwelt (z.B. Ressourcennutzung, Klimawandel). Diese internationale Dynamik beeinflusst strukturbedingte Vor- und Nachteile einzelner Entwicklungsländer und weist den Weg für gezielte Entwicklungsstrategien. Daraus eröffnen sich für Entwicklungsländer – oft noch ungenutzte – Chancen, aber auch Risiken. Handel und Direktinvestitionen sind der Motor der Globalisierung. Sie sind effiziente Mechanismen, um das Wirtschaftswachstum anzukurbeln, Wohlstand zu kreieren und Entwicklung zu fördern. Dank eines überdurchschnittlichen Wirtschaftswachstums in den letzten Jahren verfügen Millionen von Menschen über ein höheres Einkommen und bessere Lebensbedingungen. Der wachsende Anteil der Entwicklungsländer am Welthandel – insbesondere dank einer Zunahme des Handels zwischen Entwicklungsländern – weist darauf hin, dass immer mehr Länder und Bevölkerungsgruppen in regionale und globale Systeme einbezogen sind und Nutzen daraus ziehen können. Auch ärmste Entwicklungsländer verzeichnen positive Trends, wenngleich auf einem tieferen Niveau. Vielen Entwicklungsländern gelingt es jedoch noch unzureichend, ihre Wettbewerbsvorteile – wie tiefe Lohnkosten oder die Nähe zu Rohstoffen – optimal zu nutzen. Häufig überwiegen ihre strukturellen Nachteile in Bereichen wie Binnenmarktgrösse, Standortbedingungen, Bildungssysteme, Transportanbindung oder Wettbewerbsfähigkeit. Inländische Schwächen können zudem durch Probleme beim Zugang zu (internationalen) Absatzmärkten verschärft werden, auf denen hohe Qualitätsanforderungen herrschen oder infolge protektionistischer Massnahmen gar kein Zugang besteht. Der Einbezug in die regionale und globale Wirtschaft kann öffentliche und private Entscheidungsträger auch vor widersprüchliche Anforderungen stellen – so beispielsweise Agrarproduzenten, die sowohl genügend Nahrung für eine wachsende (lokale) Bevölkerung produzieren, als auch die biologische Vielfalt und natürlichen Ressourcen schützen und die steigende Nachfrage nach Energiepflanzen befriedigen sollen. Armut und Ungleichheiten bleiben deshalb zentrale Herausforderungen. Obwohl in den letzten 25 Jahren der Anteil der absolut Armen mit einem Einkommen von weniger als 1 US-$ pro Tag mit 18% (2005) mehr als halbiert wurde, leben immer noch über 1 Mrd. Menschen unter der absoluten Armutsgrenze (siehe Grafik 1). Die Anzahl Menschen, die 2015 mit weniger als 2 US-$ pro Tag leben müssen, wird auf 2 Mrd. geschätzt. Für viele von ihnen ist die Ernährungssicherheit ein alltägliches oder akutes Problem. Dabei sind die geografischen Unterschiede frappant: In Süd- und Ostasien ist der Anteil der Ärmsten wesentlich tiefer als in Afrika, wenngleich in absoluten Zahlen die meisten Armen nach wie vor in Asien leben. Auch innerhalb der Länder nimmt die Kluft zwischen Arm und Reich zu. Dies gilt insbesondere in bereits etwas fortgeschritteneren Entwicklungsländern, in denen 40% der Ärmsten leben. Die Ursachen dafür liegen in ungleichen Ausgangsbedingungen (z.B. Bildung, Eigentum), ungleichem Zugang zu Chancen (z.B. Infrastruktur, Kapital), sich verändernden Produktionsmethoden (z.B. tendenziell geringerer Bedarf an Arbeitskräften, die dafür besser ausgebildet sind) sowie einseitig ausgerichteten Entwicklungsplänen (z.B. Förderung ausgewählter Wirtschaftszonen). So entwickeln sich auf internationale Märkte ausgerichtete Wachstumszentren oft unabhängig von kleinbäuerlicher Landwirtschaft, traditionellen Wirtschaftszweigen und Schattenwirtschaft, in denen weiterhin ein grosser Teil der Arbeitskräfte ihr Auskommen findet. Anhaltendes Bevölkerungswachstum, eingeschränkte Entwicklungsmöglichkeiten, verfehlte Agrarpolitiken, eine über Massenmedien verstärkte Anziehungskraft von Wachstumsmetropolen und die Internationalisierung von Arbeitsmärkten tragen dazu bei, dass viele Menschen ihre engere Heimat verlassen und in Richtung Grossstädte oder Schwellen- und Industrieländer auswandern. Die Migration ist ein Massenphänomen, das gebildete und ungebildete Schichten gleichermassen umfasst. Heute lebt jeder zweite Mensch in einer Stadt, und 200 Mio. Menschen leben ausserhalb ihrer Heimat – Tendenz steigend. Die Folge ist eine ungebremste und häufig unkontrollierte Urbanisierung, die nicht nur die Aufnahmefähigkeit und -willigkeit der ansässigen Bevölkerung belastet, sondern auch lokale Versorgungssysteme in den Bereichen (Ab-)Wasser, Elektrizität, Schulen sowie Arbeitsmärkte und Ökosysteme unter Druck setzt. Immigrantengemeinschaften (Diaspora) stellen einerseits einen Verlust für ihre Herkunftsgebiete dar (Brain Drain), andererseits läuft gerade über sie ein wichtiger Teil der Rückflüsse von Know-how und Geld in ihre Heimat.  Die ökologische Dimension als eine der grundlegenden Komponenten für nachhaltige Entwicklung figuriert seit den Neunzigerjahren auf nationalen und internationalen Agenden. Konkreter Handlungsbedarf ist heutzutage angesichts akuter Herausforderungen allgemein anerkannt: Zwei Drittel der globalen Ökosysteme sind infolge Übernutzung und unkontrollierter Belastung beeinträchtigt; der Zugang zu ausreichend (Trink-)Wasser wird knapper; der Klimawandel führt zu einer Häufung extremer Wetterlagen, zum Nutzungswechsel landwirtschaftlicher Flächen, zur Ausbreitung von Krankheiten und zu Migrationsbewegungen. Entwicklungsländer sind am härtesten betroffen und müssen sich an breiter Front an Veränderungen der klimatischen Rahmenbedingungen anpassen (Adaptation) – dies zusätzlich zu den «klassischen» Entwicklungsherausforderungen. Da einzelne von ihnen – namentlich die grossen Entwicklungsländer an der Schwelle zur Integration in die Weltwirtschaft – durch rasant steigenden Ressourcenverbrauch und Emissionen zunehmend zu den Mitverursachern der Umweltbelastungen zählen, wird die Ursachenbekämpfung (Mitigation) insbesondere durch bessere Energie- und Ressourceneffizienz zur Unterstützung eines umweltschonenderen Wirtschaftswachstum immer wichtiger.

Neue strategische Ausrichtung der Staatengemeinschaft…

Die entwicklungspolitischen Herausforderungen betreffen Entwicklungs- und Industrieländer gleichermassen. Dem Grundsatz der gemeinsamen und geteilten Verantwortung trug die Staatengemeinschaft anlässlich des Millenniumsgipfels 2000 in umfassender Weise Rechnung. Er setzte den normativen Bezugsrahmen für acht spezifische Millenniumsentwicklungsziele (MDG), die bis 2015 erreicht werden sollen. Eine erste Zwischenbilanz (Millennium+5 Gipfel, 2005) zeigte ein gemischtes Bild und verlangt von allen Akteuren einen höheren Einsatz bezüglich Qualität und Quantität der Hilfe. Mit der Deklaration von Paris über die Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit (2005) wurden wichtige Grundsätze und Massnahmen für eine bessere Resultaterreichung vereinbart. Zentrale Postulate sind: Eigenverantwortung der Entwicklungsländer, Ausrichtung der Geber auf nationale Entwicklungsprioritäten der Partnerländer, bessere Nutzung ihrer Institutionen und Systeme, Koordination und Konzentration der Geber. Im Sinn einer erhöhten Rechenschaftsabgabe werden die Massnahmen der verschiedenen Akteure gemessen. Damit wird auch die Kritik von Öffentlichkeit und gewissen Expertenkreisen an der mangelhaften Wirksamkeit der EZA und der unzureichenden Politikkohärenz ernst genommen. Ein Teil der Bemühungen, die EZA zu modernisieren und ergebnisorientierter zu gestalten, umfasst auch die Architektur der EZA. Eine wachsende Zahl von bilateralen und multilateralen Institutionen bzw. von öffentlichen und privaten Akteuren trägt mit (zu) vielen und (zu) breit gefächerten Programmen zu einer Fragmentierung und zu hohen Transaktionskosten der EZA bei. Die Konzentration einzelner Institutionen auf Kernaufgaben und -kompetenzen – zusammen mit einer Komplettierung einzelner Aktivitäten auf der Ebene nationaler Entwicklungsprogramme – bietet den Entwicklungsländern das volle Angebot der Unterstützung. Allerdings liegt sie nicht mehr unbedingt in der Hand einer einzigen Institution oder eines einzigen Gebers, sondern wird – im Sinne der internationalen Arbeitsteilung – durch ein Kollektiv verschiedener spezialisierter Fachinstitutionen wahrgenommen. Darüber hinaus wird die Bedeutung von Entwicklungsländern für die internationale Politik und für die Bewältigung globaler Aufgaben wie stabile Finanzordnung, Klimawandel, Umweltrisiken, Sicherheit oder Frieden viel stärker wahrgenommen. Sie müssen deshalb in internationale Initiativen einbezogen und in bilateralen Beziehungen ernster genommen werden.

… und der Schweiz

Die Schweiz hat ethische, politische und wirtschaftliche Interessen, die internationale EZA mitzugestalten und in eine nachhaltige Zukunft zu investieren. Investitionen heute können morgen enorme Folgekosten vermeiden. Vor dem Hintergrund vielfältiger und vernetzter Entwicklungsherausforderungen werden Politikanliegen aus den Bereichen Aussenpolitik, Sicherheitspolitik, Aussenwirtschaftspolitik, Migrationspolitik, internationale Ordnungspolitik oder Umweltpolitik sichtbar, mit unterschiedlichen Auswirkungen auf Entwicklungsländer. Aus entsprechenden aussenorientierten Aktivitäten ergeben sich einerseits Möglichkeiten für Synergien. So sind die Schaffung von internationalen wirtschaftlichen Regelwerken und Standards oder die Erleichterung des wirtschaftlichen Austauschs Beispiele für wichtige entwicklungspolitische Ziele, die zusätzlich auch Wechselwirkungen mit den aussenwirtschaftspolitischen Zielen des Bundes haben können. Vgl. die dritte Dimension der Aussenwirtschaftsstrategie des Bundesrats (2005), welche die wirtschaftliche Entwicklung und den Einbezug der Entwicklungsländer in die Weltwirtschaft stipuliert, mit der dritten Achse der aussenpolitischen Strategie (2006), welche die entwicklungsfördernde Globalisierung festhält. Daraus können effiziente und wirksame Win-Win-Massnahmen abgeleitet werden. Andererseits können die Entscheide im Bereich der Aussen-, Umwelt-, Gesundheitsoder Wirtschaftspolitik (Handel) auch Auswirkungen auf die Entwicklungsländer haben, die unter dem Blickwinkel der entwicklungspolitischen Kohärenz geprüft – und idealerweise optimiert – werden müssen. Oft zitiertes Beispiel ist die Unterstützung des Einbezugs von Entwicklungsländern in die Weltwirtschaft, während gewisse Produktmärkte kaum oder nicht zugänglich gemacht werden.  Ausgehend von konkreten Bedürfnissen und raschen Veränderungen im internationalen Umfeld will der Bundesrat die zukünftige schweizerische Entwicklungszusammenarbeit auf drei strategische Pfeiler ausrichten:  1) Beitrag der Schweiz zur Erreichung der Millenniums-Entwicklungsziele (MDG). Die Schweiz trägt über ihre bilateralen und multilateralen Instrumente zur Armutsminderung und zur Erreichung der MDG bei. Dies impliziert eine Fokussierung auf die armen und ärmsten Länder, insbesondere in Afrika. Thematisch steht die Stärkung des Humankapitals und der institutionellen Voraussetzungen, vor allem im Bereich der Bildung und Gesundheit, sowie die Stärkung der Regierungsführung im Vordergrund. 2) Beitrag der Schweiz zur Bewältigung von Sicherheitsrisiken. Die Schweiz fördert die menschliche Sicherheit und trägt zur Bewältigung der Sicherheitsrisiken bei. Dazu gehören beispielsweise lokale oder regionale Krisen und die Auswirkungen des Klimawandels. Bei fragilen Staaten soll Entwicklungszusammenarbeit stabilisierend wirken.  3) Beitrag der Schweiz zur Mitgestaltung einer entwicklungsfördernden Globalisierung. Die Schweiz unterstützt eine nachhaltige wirtschaftliche Entwicklung und die Umsetzung von Regeln, welche zur Nachhaltigkeit des durch die Globalisierung geschaffenen Nutzens beitragen. Der Schwerpunkt liegt auf Ländern mit niedrigem und mittlerem Einkommen, welche sich zu einem ernsthaften und erfolgversprechenden Reformprozess verpflichtet haben. Thematisch stehen handels- und wirtschaftspolitische Massnahmen sowie die Stärkung einer entwicklungsfördernden Zusammenarbeit zwischen regionalen und multilateralen Organisationen im Vordergrund. Darauf aufbauend ergeben sich sechs Kooperationsbereiche für die schweizeri-sche Entwicklungszusammenarbeit, welche je eine eigene Zielsetzung und einen eigenen Fokus haben (siehe Tabelle 1). Dieses normative Referenzgebäude ist die Basis für eine einheitliche Entwicklungsstrategie des Bundes. Für die Umsetzung der schweizerischen Entwicklungszusammenarbeit sind die Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit (Deza) des Eidgenössischen Departements für auswärtige Angelegenheiten sowie das Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco) des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements zuständig. In den Botschaften über die Finanzierung der wirtschafts- und handelspolitischen Massnahmen im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit (Seco Süd-Botschaft) bzw. über die Weiterführung der technischen Zusammenarbeit und der Finanzhilfe zu Gunsten von Entwicklungsländern (Deza Süd-Botschaft) werden die einzelnen Aufgabengebiete der beiden Ämter ausgeführt, die jeweiligen Verantwortlichkeiten definiert, die vorgesehenen Massnahmen erläutern und über die Schwerpunktländer sowie den beabsichtigten Mitteleinsatz Auskunft gegeben (vgl. dazu die nachfolgenden Artikel von M. Roth sowie J.-L. Bernasconi und L. Schneller).

Umsetzungsgrundsätze

Die Umsetzung von Massnahmen in diesen sechs Kooperationsbereichen erfolgt im Einzelnen je nach Bedarf und Möglichkeit über die multilaterale und/oder über die bilaterale Zusammenarbeit. Dabei bilden länderspezifische, mehrjährige Kooperationsstrategien die Grundlage für die bilaterale Zusammenarbeit mit Partnerländern. In der multilateralen Zusammenarbeit gestaltet die Schweiz die Tätigkeit internationaler Finanzierungsinstitutionen, der UN-Organisationen sowie globaler Fonds/Netzwerke durch aktive Mitarbeit in den Leitungsorganen und durch enge themenspezifische Zusammenarbeit mit.  Zur Verstärkung der Wirksamkeit der Schweizer EZA wird die Unterstützung geografisch stärker konzentriert. Die Kriterien für die Auswahl der Schwerpunktländer für ab 2012 (siehe

Kasten 2
Schwerpunktländer des Seco: Ägypten, Ghana, Südafrika; Indonesien, Vietnam; Kolumbien, Peru.Schwerpunktländer der Deza: Benin, Burkina Faso, Mali, Mosambik, Niger, Tansania, Tschad; Bangladesch, Nepal, Mekong-Region; Bolivien, Zentralamerika (sowie Sonderprogramme in der Region Grosse Seen, südliches Afrika; Afghanistan, Mongolei; Palästina; Kuba).) berücksichtigen den Bedarf der Länder, das Potenzial und die Erfüllung der Voraussetzungen für die erfolgreiche Umsetzung der Unterstützung, die komparativen Vorteile der Schweizer EZA sowie die Interessen der Schweiz. Die Zusammenarbeit der Schweiz wird sich in Zukunft ebenfalls stärker thematisch fokussieren. Im Vordergrund stehen dabei die Themen Gouvernanz, Landwirtschaft und Bildung (Deza) sowie die wirtschaftliche Integration (Seco).  Für die Umsetzung der vorgesehenen Massnahmen beantragt der Bundesrat für die Dauer von 2009-2012 dem Parlament einen Rahmenkredit von 4,5 Mrd. Franken für die technische Zusammenarbeit und die Finanzhilfe der Deza sowie von 0,8 Mrd. Franken für die wirtschafts- und handelspolitischen Massnahmen des Seco. Dies entspricht einem Anteil der öffentlichen Entwicklungshilfe (APD) am Bruttonationaleinkommen (BNE) von 0,4%. Das von den Vereinten Nationen festgelegte APD-Ziel von 0,7% des BNE bleibt dadurch ausser Reichweite, und die Schweiz kann auch mit den wachsenden Entwicklungshilfebudgets europäischer Länder nicht Schritt halten.

Bereit für die Herausforderungen

Mit dieser neuen strategischen Ausrichtung ist die Schweiz gerüstet, ihren Beitrag zur Bewältigung der neuen Herausforderungen der Entwicklungszusammenarbeit zu leisten. Mit der stärkeren geografischen und thematischen Fokussierung legt sie die Grundlage für eine noch effizientere und wirksamere schweizerische EZA. Gleichzeitig wird damit eine wichtige Forderung sowohl des Parlaments als auch des DAC/OECD erfüllt, die beide eine stärkere Fokussierung der Zusammenarbeit entsprechend der komparativen Vorteile verlangt haben. Das Parlament wird die beiden Botschaften im Jahr 2008 beraten und über die beantragten Rahmenkredite zur Finanzierung der schweizerischen Entwicklungsmassnahmen befinden.

Grafik 1 «Entwicklung der Anzahl Personen und des Bevölkerungsanteils mit weniger als 1 US-$ pro Tag, 1981-2004»

Tabelle 1 «Sechs Kooperationsbereiche der Schweizer Entwicklungszusammenarbeit»

Kasten 1: Grundlagen der Schweizer EZA
Die Grundlagen der Schweizer EZA bestehen in Bundesverfassung, Gesetz und Verordnung sowie politischen Berichten und Botschaften des Bundesrates: – Die Bundesverfassung legt in Artikel 54 fest, dass der Bund zur Linderung von Not und Armut in der Welt, zu einem friedlichen Zusammenleben der Völker und zur Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlage beiträgt. – Darauf aufbauend legt das Entwicklungshilfegesetz von 1976 den gesetzlichen Rahmen fest und setzt Schwerpunkte für die strategische Ausrichtung.- Der Bundesrat steuert die kohärente Gestaltung der EZA über politische Berichte. Im Aussenpolitischen Bericht 2000 definiert er fünf aussenpolitische Ziele, an welche die EZA einen Beitrag leistet: Friedliches Zusammenleben der Völker; Achtung der Menschenrechte und Förderung der Demokratie; Wahrung der Interessen der schweizerischen Wirtschaft im Ausland; Linderung von Not und Armut in der Welt; Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen.- Im Aussenpolitischen Bericht von 2006 (Kapitel 5) legte er die Leitlinie fest, dass die Schweiz ihren Beitrag für eine gerechte und nachhaltige globale Entwicklung leistet. Darauf ausgerichtet werden drei Schwerpunkte definiert.

Kasten 2: Schwerpunktländer der Schweizer EZA ab 2012
Schwerpunktländer des Seco: Ägypten, Ghana, Südafrika; Indonesien, Vietnam; Kolumbien, Peru.Schwerpunktländer der Deza: Benin, Burkina Faso, Mali, Mosambik, Niger, Tansania, Tschad; Bangladesch, Nepal, Mekong-Region; Bolivien, Zentralamerika (sowie Sonderprogramme in der Region Grosse Seen, südliches Afrika; Afghanistan, Mongolei; Palästina; Kuba).

Leiter Ressort Multilaterale Zusammenarbeit, Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco), Bern

Leiter Ressort Multilaterale Zusammenarbeit, Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco), Bern