Eine Tour d’Horizon zur Aussenwirtschaftspolitik der Schweiz: Im Gespräch mit Jean-Daniel Gerber, Direktor Seco

 

Die Redaktion des Magazins «Die Volkswirtschaft» hat die Gelegenheit wahrgenommen, Jean-Daniel Gerber, Direktor des Staatssekretariats für Wirtschaft (Seco), zu Stand und Aussichten der schweizerischen Aussenwirtschaftspolitik zu befragen – auf der bilateralen wie auf der multilateralen Ebene. Konkret standen insbesondere Fragen zur Gefahr des Protektionismus in der Krise, aber auch nach den Vor- und Nachteilen von Freihandelsabkommen und von WTO-Regeln zur Debatte. Wichtigstes Fazit: Traditioneller Handelsprotektionismus dürfte weit weniger eine Gefahr sein als die neuen protektionistischen Tendenzen im Finanz- und Investitionsbereich. Und die Hoffnung auf einen Abschluss der Doha-Runde findet nach dem bekundeten Willen der G20 endlich Nahrung.

Die Volkswirtschaft: Wirtschaftskrisen verschärfen in der Regel den Hang zu Protektionismus und schwächen entsprechend den freien Welthandel. Wie hoch schätzen Sie gegenwärtig die Gefahr eines weltweiten Protektionismus ein?

Gerber: Die Antwort fällt je nach Bereich anders aus. Erfreulich ist, dass die Dämme gegen den Protektionismus im Handelsbereich bisher nicht völlig eingebrochen sind. Wir sind weit vom Handelsprotektionismus entfernt, wie er in den 1930er-Jahren – mit verheerenden Folgen für die Weltwirtschaft – stattgefunden hat. Anders sieht es im Finanzsektor aus, wo deutlich weniger verbindliche Regeln bestehen. Da gibt es heute leider einen eigentlichen Run nach Abschottungsmassnahmen. So ist es Schweizer Finanzdienstleistern nicht mehr möglich, in Deutschland Produkte anzubieten, ohne dort eine Niederlassung zu haben. Das ist bedenklich, wenn man sich vergegenwärtigt, dass es in den 1960er- und 1970er-Jahren im Rahmen der OECD gelungen ist, einen freien Kapitalmarkt herzustellen.  Die Volkswirtschaft: Und wie sieht es bei den Investitionen aus? Gerber: Auch bei den Investitionen steht es nicht zum Besten. Etliche Länder haben Gesetzgebungen eingeführt oder sind daran, solche einzuführen, die vorsehen, dass im Ausland getätigte Investitionen steuerlich benachteiligt werden. Damit wird Druck auf die Unternehmen ausgeübt, ihre Investitionen im Inland zu tätigen und keine Arbeitsplätze ins Ausland auszulagern. Ein prominentes Beispiel dafür ist der sogenannte Levin-Coleman-Obama Stop Tax Haven Abuse Act in den USA oder das ominöse Steuerhinterziehungsverhinderungsgesetz – welch ein Wort – in Deutschland.  Die Volkswirtschaft: In den letzten zehn Jahren hat die Zahl der abgeschlossenen FHA weltweit deutlich zugenommen, während die Verhandlungen für ein neues multilaterales Vertragswerk innerhalb der Doha-Runde stagnierten. Immer wieder wurden neue Termine für den Abschluss der Runde genannt, ohne dass ersichtliche Fortschritte erzielt wurden. Wie beurteilen Sie den gegenwärtigen Stand und die Hoffnungen auf einen Abschluss? Gerber: Ein zeitlicher Druck muss bestehen, um die Verhandlungen abzuschliessen. Fehlt dieser Druck, ist die Gefahr gross, dass sich die Sache bis anno domini verzögern würde. Das Zustandekommen des Abschlusses hängt politisch stark von der US-amerikanischen Haltung ab. Da bisher aus Washington positive Zeichen ausgeblieben sind, ist es umso wichtiger, dass in der Schlusserklärung des G20-Gipfels vom 24./25. September 2009 in Pittsburgh (USA) der Wille bekundet wird, die Doha-Runde Ende 2010 abzuschliessen.   Die Volkswirtschaft: Wie sehen Sie das Verhältnis zwischen FHA und dem Multinationalismus? Gerber: Der Multilateralismus hat eindeutige Vorteile, weil eine Konzession, die ein Land macht, dank der Meistbegünstigungsklausel auf alle Länder anwendbar ist und weil das Streitschlichtungsverfahren funktioniert. Der Nachteil des Multilateralsimus ist, dass es äusserst schwierig ist, unter 150 Ländern mit sehr disparaten Interessen eine Einigung zu erzielen. Das war schon bei der Tokio-Runde und der Uruguay-Runde so. FHA sind einfacher abzuschliessen, weil es in der Regel nur zwei Beteiligte gibt. Das erlaubt, präziser auf die einzelnen Interessen einzugehen. Ein multilaterales Abkommen kann denn auch nie massgeschneidert sein. Die Konzessionen, die im Rahmen von FHA gemacht werden, haben zudem kleinere Auswirkungen, weil sie eben nur für die Partnerländer gelten. Deshalb wecken die schon fast universell geltenden WTO-Regeln grössere Ängste, dass der freie Handel die inländischen Anbieter bedrohen könnte.  Die Volkswirtschaft: Es gibt mehrere mögliche Motive, FHA abschliessen zu wollen: Welche sind für Sie die wichtigsten? Gerber: Das Hauptmotiv ist eindeutig das Vermeiden der Diskriminierung. Der schweizerische Exporteur muss mit gleich langen Spiessen kämpfen können. Wenn er im Vergleich zu seinen deutschen, französischen oder österreichischen Konkurrenten benachteiligt ist, wird es sehr schwierig. Wir haben schon relativ teure Produkte. Wenn zusätzlich noch hohe Zölle auf diese Produkte geschlagen werden, besteht die grosse Gefahr, dass der schweizerische Exporteur nicht zum Zuge kommt. Das zeigt sich am Beispiel Tunesien: Als das Land mit der EU ein Freihandelsabkommen abschloss und mit der Schweiz noch keines hatte, sind unsere Exporte nach Tunesien um 30% gefallen. Mitte 2005 haben wir ein FHA mit Tunesien abgeschlossen. Seither sind unsere Exporte wieder deutlich gestiegen.  Die Volkswirtschaft: Anfang 2005 hat der Bundesrat die Aussenwirtschaftsstrategie verabschiedet. Wie gut ist die Schweiz gegenwärtig in der Umsetzung der Strategie unterwegs?  Gerber: Wir sind sehr gut unterwegs, und ich kann dies auch belegen. Als die Aussenwirtschaftsstrategie vom Bundesrat verabschiedet worden ist, hatte die Schweiz weniger FHA als die EU. Heute ist es umgekehrt, dies aufgrund unserer neuen Taktik. Früher traten wir in Verhandlungen mit den Drittstaaten erst ein, nachdem diese mit der EU bereits ein Abkommen abgeschlossen hatten. Heute schliessen wir vor der EU FHA ab. Aktuelle Beispiele sind Korea, Japan und Kanada. Zudem verhandeln wir mit Indien, und Russland ersuchte auch um solche Gespräche.  Die Volkswirtschaft: Die Schweiz hat auch ein FHA mit dem Golfkooperationsrat (GCC) abgeschlossen. Was zeichnet dieses FHA besonders aus? Gerber: In den Golfstaaten gibt es eine sehr kaufkräftige Kundschaft, die besonders an Luxusprodukten interessiert ist. Das Abkommen selbst ist dadurch charakterisiert, dass es mit einer Zollunion abgeschlossen wurde. Zudem ist die Geschwindigkeit, mit der wir es abschliessen konnten, beeindruckend, nämlich nach nur zwei Jahren. Die EU verhandelt schon seit fast 16 Jahren mit dem GCC, ohne einen Abschluss gefunden zu haben. Speziell sind im Abkommen die Regeln für das öffentliche Beschaffungswesen. Der Grund ist, dass die Vereinigten Arabischen Emirate von Emirat zu Emirat unterschiedliche Gesetzgebungen haben, ähnlich unserem kantonalen Föderalismus. Das FHA Schweiz-GCC ist ein umfassendes Abkommen, das die Bereiche Güter, Dienstleistungen, öffentliches Beschaffungswesen und geistiges Eigentum umfasst.  Die Volkswirtschaft: Sie kommen soeben von einer Erkundungsreise aus China zurück. Die Schweiz und China sind daran, eine Machbarkeitsstudie über ein mögliches FHA zu erstellen. Was ist hier der Stand der Evaluation? Und wie beurteilen Sie die Aussichten? Gerber: Im Oktober 2009 soll ein weiterer Workshop mit chinesischen und schweizerischen Unternehmen stattfinden. Der erste solche Workshop hat in China stattgefunden. Die chinesische Seite hat gewisse Bedenken gegenüber einem solchen Abkommen, weil wir ihrer Ansicht nach im Maschinenbau, bei den pharmazeutischen Produkten und bei den Uhren sehr wettbewerbsfähig sind. Deshalb wurden chinesische Unternehmer in die Schweiz geschickt, um die Lage vor Ort zu beurteilen. Wir hoffen, dass die Chinesen einen Entscheid über eine Machbarkeitsstudie treffen, die dann Februar/März 2010 in Auftrag gegeben werden könnte. Ich bin zuversichtlich, dass dieser Plan auch so umgesetzt werden kann.   Die Volkswirtschaft: Eine Machbarkeitsstudie wurde auch erstellt, um die Chancen für ein FHA zwischen den USA und der Schweiz zu evaluieren. In diesem Falle scheiterte die Aufnahme von Verhandlung insbesondere an unterschiedlichen agrarpolitischen Vorstellungen. Hingegen wurde ein Zusammenarbeitsforum CH-USA eingesetzt. Worüber wird hier diskutiert oder verhandelt? Gerber: Wie der Namen besagt, handelt es sich hier in erster Linie um eine Diskussionsplattform, wo wir gegenseitig unsere Anliegen einbringen oder autonom gewisse Erleichterungen zugestehen können. Das Forum hat aber auch einige wenige vertragliche Resultate gebracht, wie etwa das Abkommen zur Vereinfachung des E-Commerce, das von der damaligen Handelsbeauftragten der US-Regierung, Susanne Schwab, und Bundesrätin Doris Leuthard unterzeichnet wurde. Aber ich gebe unumwunden zu, dass man damit weit von den Resultaten entfernt ist, die man mit einem FHA zwischen der Schweiz und den USA erhalten hätte. Das Forum wird auch in Zukunft diese Erwartungen nicht erfüllen können.  Die Volkswirtschaft: Wenn Schweizer Unternehmen einen verbesserten Marktzutritt für den Absatz ihrer Produkte und besonders ihrer Dienstleistungen erhalten sollen, lassen sich diese – ob bioder multilateral – wohl nur über substanzielle Agrarkonzessionen seitens der Schweiz erreichen. Wie wollen Sie die Schweizer Bauern von einer Öffnung überzeugen? Gerber: Die Schweizer Landwirte gehören zu den besten in Europa bezüglich Know-how und Qualität der landwirtschaftlichen Produkte. Was die Einstellung gegenüber der internationalen Öffnung betrifft, hoffe ich auf einen Wandel, vor allem bei den jüngeren Bauern. Die Welt verändert sich. Entwicklungsländer streben mit ihren Produkten auf den Markt und fordern handelsliberalisierende Massnahmen im Landwirtschaftssektor. Schweizer Landwirte sind mit einigen ihrer ausgezeichneten Produkte durchaus wettbewerbsfähig. Ich denke hier etwa an den ausserordentlich guten Käse, an die enorme Qualitätssteigerung der Schweizer Weine und an Bioprodukte. Ich sehe nicht ein, wieso Österreich, Bayern, der französische Jura und das Burgund dem Wettbewerb ausgesetzt und erfolgreich sind und wir uns weiterhin verschliessen.   Die Volkswirtschaft: Wie beurteilen Sie den Weg, den die schweizerische Landwirtschaft auf dem Wege zu einer Öffnung bereits zurückgelegt hat? Gerber: Obschon sich die schweizerische Landwirtschaft in den letzten 20-30 Jahren bereits erheblich geöffnet hat, ist unser Selbstversorgungsgrad nicht gesunken. Er entspricht ungefähr dem Stand des Selbstversorgungsgrades nach der Anbauschlacht im Zweiten Weltkrieg, obwohl die Bevölkerung von 4 auf 7 Millionen zugenommen hat. Das zeigt, dass die Produktivität enorm gestiegen ist. Und ich sehe keinen Grund, weshalb dies in Zukunft nicht auch der Fall sein sollte. Natürlich sollen die Importschleusen nicht auf einen Schlag geöffnet werden. Aber man muss ehrlich sein und offen sagen, dass die Strukturbereinigung fortschreiten und sich beschleunigen wird. Heute verschwinden jährlich etwa 2% aller Landwirtschaftsbetriebe. Gemessen an den Anpassungen im Industrie- und Dienstleistungsbereich ist dieser Strukturwandel nicht besonders hoch. Das heisst aber nicht, dass die landwirtschaftliche Produktion im gleichen Ausmass zurückgeht. Denn die Landwirtschaftsfläche wird von anderen Betrieben übernommen, die sie dann produktiver bewirtschaften können, weil sie mehr Fläche zur Verfügung haben.  Die Volkswirtschaft: Wie sieht es denn mit den Bergbauern aus, die vermutlich nie wirklich konkurrenzfähig sein werden? Gerber: Die Bergbauern werden wir auch in Zukunft stark subventionieren müssen, sofern wir im Berggebiet eine Landwirtschaft wollen, und davon gehe ich aus. Aber sie sind auch nicht das grosse Problem, zumal sie nur einen geringen Anteil an der gesamten Landwirtschaft ausmachen.  Die Volkswirtschaft: Ein grosser Nachteil der FHA – im Vergleich zu WTO-Regeln – sind die Ursprungsregeln, die den Handel gar beeinträchtigen können. Diese Regeln sind oft – und besonders für kleine und mittlere Unternehmen (KMU) – komplex und nicht transparent, was dazu führen kann, dass das FHA gar nicht umgesetzt wird bzw. nicht zu mehr Handel führt, weil die Kosten für Informationsbeschaffung, Verwaltung und Verzollung zu hoch sind. Welche Unterstützung dürfen Unternehmen in der Schweiz erwarten? Gerber: Die zukünftige Lösung liegt im elektronischen Service, bei dem man anklicken kann, welches Produkt man in welches Land exportieren will, und dann der zu entrichtende Zoll angezeigt wird und man den Ursprungsnachweis dazu auch noch gleich ausdrucken kann. Hier müssen wir noch Fortschritte erzielen, damit die administrative Belastung vor allem der KMU reduziert wird. Ob die administrative Belastung aber so gross ist, dass es sich gar nicht lohnt, die Zollbefreiung zu verlangen, wage ich zu bezweifeln. Die Studie, die im Monatsthema (siehe Artikel Seite 4f.) vorgestellt wird, zeigt, dass die Vorteile der FHA von den Unternehmern trotz der administrativen Belastung genützt werden.  Die Volkswirtschaft: Die FHA der zweiten Generation schliessen auch die Dienstleistungen ein, was wiederum in innerstaatliche Kompetenzen eingreifen kann. Wie gross ist der faktische Handlungsspielraum? Gerber: Wir gehen im Dienstleistungsbereich und im Bereich der öffentlichen Beschaffungen nicht über das hinaus, was unsere nationale Gesetzgebung erlaubt. Das ist aber in der Regel mehr, als die Gesetzgebung in unseren Partnerländern gestattet. Die Konzessionen werden also meistens von den anderen gemacht; wir sind hier in einer offensiven Position – im Gegensatz etwa zur Landwirtschaft. Deshalb haben wir im Dienstleistungsbereich keine grossen Probleme. Beim öffentlichen Beschaffungswesen gelten ja meist die WTO-Richtlinien, die auch mit der gesetzlichen Grenze der Schweiz übereinstimmen.  Wo wir aber nebst der Landwirtschaft die grössten Hindernisse haben, ist bei der Frage der Migration. Dort sind wir sehr restriktiv. Eine Anzahl Länder wünscht, dass sie bezüglich der Möglichkeit der Arbeitsaufnahme in der Schweiz mehr Zugang erhalten, damit sie ihre Mitarbeitenden entsenden können, um getätigte Investitionen begleiten oder Dienstleistungen anbieten zu können.  Die Volkswirtschaft: Kommen wir zurück zum Thema Bilateralismus und Multilateralismus: Was ist hier Ihre Vision?  Gerber: Vermutlich würden bedeutend weniger FHA abgeschlossen, wenn die Doha-Runde besser vorankommen würde. Die FHA sind in diesem Sinn «Second Best»-Abkommen. Die Schweiz ist ja bei Weitem nicht das einzige Land, das FHA abschliesst; Chile, Indien, China und viele andere Länder tun dies. Gegenwärtig wird die Lage auch als «Spaghetti-Bowl» beschrieben. Man muss sich schon die Frage stellen, ob man bei der nächsten WTO-Runde nicht einmal schauen sollte, wo der gemeinsame Nenner all dieser FHA liegt. Vermutlich würde man feststellen, dass durch die FHA ein erheblicher Anteil des Welthandels abgedeckt ist. Wenn dem so ist: Weshalb dann nicht das, was bereits bilateral existiert, einfach multilateral regeln? Dann hätten wir statt einer Schale mit zahlreichen Spaghetti-Enden eine einheitlich mundende schmackhafte Schokoladenmousse. Das ist meine Zukunftsvision – nicht für heute und morgen, aber für übermorgen.  Die Volkswirtschaft: Wie zuversichtlich sind Sie, dass die Schweizer Wirtschaft auch in Zukunft eine Erfolgsgeschichte bleibt? Gerber: In den 1990er-Jahren haben wir wenig Fortschritte gemacht und waren am Schluss der OECD-Rangliste bezüglich Wirtschaftswachstum. Ab 2004 kam die Wende: Wir hatten plötzlich höhere Wachstumsraten und einen Abbau der öffentlichen Haushaltsdefizite. All dies kam nicht von allein, sondern wegen der Reformen, die an die Hand genommen worden waren. Dazu gehören die Bilateralen mit der EU und die Intensivierung des Binnenwettbewerbs. Wenn wir die Reformen weiterziehen, dann werden wir auch in Zukunft wettbewerbsfähig bleiben. Wenn wir uns zurückziehen, statt weiter zu reformieren, dann werden wir zurückfallen in die Stagnation der 1990er-Jahre. Deshalb mein Aufruf, die Reformen nicht wegen der schlechten Wirtschaftslage auf die lange Bank schieben.  Die Volkswirtschaft: Was halten Sie von der These von Prof. Reiner Eichenberger, wonach der Aufschwung 2004-2008 ein reines Migrationsphänomen war, d.h. einzig von der Zuwanderung verursacht worden ist? Gerber: Das stelle ich nicht grundsätzlich in Abrede, aber es war ein wichtiges Element unter anderen. Vergessen wir nicht das grosse demografische Defizit, das die Schweiz aufweist. Entweder kompensieren wir diesen Ausfall durch Produktivitätsfortschritte oder durch Einwanderung qualifizierter Arbeitskräfte. Wir werden beides brauchen.   Die Volkswirtschaft: Herr Gerber, ich danke Ihnen für das Gespräch.Gesprächsleitung und Redaktion:Geli Spescha, Chefredaktor «Die Volkswirtschaft»

Abschrift: Simon Dällenbach, Redaktor «Die Volkswirtschaft»