Was steht in Kopenhagen auf dem Spiel?

Ende Jahr verhandelt die internationale Staatengemeinschaft in Kopenhagen über den Abschluss des zukünftigen Klimaregimes. Dessen Wirksamkeit im Kampf gegen den Klimawandel wird unsere Zukunft im globalen Treibhaus entscheidend mitbestimmen. Die negativen Auswirkungen des Klimawandels auf Umwelt, Wirtschaft und Gesellschaft sind bereits heute spürbar und werden sich ohne globale Lösung weiter akzentuieren. Eine valable Alternative – einen Plan B – zu einem wirksamen, umfassenden und gerechten Klimaregime gibt es nicht. Damit Kopenhagen zur Chiffre für ein entschlossenes und zielführendes Handeln der Staatengemeinschaft gegen das globale Klimaproblem wird, bedarf es im Rahmen der Verhandlungen in den zentralen Schlüsselfragen noch weitreichender Fortschritte.

Was ist das Ziel in Kopenhagen?

Im Jahr 2007 hat sich die Staatengemeinschaft in Bali zum Ziel gesetzt, anlässlich der 15. Vertragsparteienkonferenz der UNO-Klimarahmenkonvention (Klimakonvention) in Kopenhagen Ende 2009 ein neues globales Klimaregime zu verabschieden. Damit soll international eine wirksame Grundlage geschaffen werden, um eine Stabilisierung der atmosphärischen Treibhausgaskonzentration auf einem Niveau zu erreichen, bei welchem eine gefährliche anthropogene Störung des Klimasystems verhindert werden kann. Mit dem neuen Vertrag soll eine Nachfolgeregelung für das Kyoto-Protokoll, dessen erste Verpflichtungsperiode Ende 2012 ausläuft, festgelegt und gleichzeitig die Klimakonvention in ihrer Umsetzung erweitert werden (siehe

Kasten 1
Der Grundstein für eine konzertierte internationale Klimapolitik wurde mit der Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen im Jahr 1992 gelegt. Die Konvention wurde bisher von 192 Staaten ratifiziert und hat zum Ziel, die atmosphärische Treibhausgaskonzentration auf einem Niveau zu stabilisieren, auf dem gefährlich anthropogene Störungen des Klimasystems verhindert werden.Als erster Schritt zur Umsetzung dieses Ziels wurde 1997 das Kyoto-Protokoll verabschiedet, welches verbindliche Emissionsreduktionsverpflichtungen von Industrieländern für den Zeitraum von 2008 bis 2012 festlegt. Das Protokoll wurde von 189 Ländern ratifiziert, nicht aber namentlich von den USA. Insgesamt haben sich die Industrieländer zu einer durchschnittlichen Reduktion der Treibhausgasemissionen von 5,2% bis 2012 im Vergleich zu 1990 verpflichtet. Die Schweiz hat sich unter dem Kyoto-Protokoll verpflichtet ihre Treibhausgasemissionen im Durchschnitt der Jahre 2008 bis 2012 im Vergleich zu 1990 um 8% zu reduzieren.Um die Klimarahmenkonvention in ihrer Umsetzung zu stärken und zu erweitern, wurde im Dezember 2007 in Bali der sogenannte Bali-Aktionsplan lanciert, welcher die Grundlage für die Erarbeitung eines neuen globalen Klimaregimes bildet. Gemäss dieser Einigung soll das zukünftige Klimaregime auf vier Pfeilern basieren: Reduktionsmassnahmen, Anpassungsmassnahmen, finanzielle Unterstützung und Technologietransfer für Entwicklungsländer.). Um irreversible Schäden des Klimawandels zu vermeiden, ist es gemäss wissenschaftlichen Erkenntnissen notwendig, den globalen Temperaturanstieg gegenüber den vorindustriellen Werten auf maximal 2° C zu beschränken. Dieses Begrenzungsziel wird von vielen Ländern als ein Hauptelement des zukünftigen Klimaregimes angestrebt, so auch von der Schweiz. Gemäss den Emissionsszenarien im vierten Bericht des Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) sind dafür bis 2050 globale Emissionsreduktionen zwischen 50% und 85% gegenüber 1990 notwendig.  In Anbetracht der projizierten globalen Emissionstrends (siehe Grafik 1) kommt eine globale Emissionsreduktion in diesem Umfang einem klimapolitischen Kraftakt gleich. Industrieländer können die erforderlichen Emissionsreduktionen selbst dann nicht alleine erbringen, wenn sie ihre Emissionen auf null reduzieren würden. Das Problem der Klimaerwärmung kann nur gelöst werden, wenn auch die grossen Schwellen- und Entwicklungsländer ihren Emissionsausstoss begrenzen und langfristig reduzieren. Dabei kommt insbesondere China, Indien und Brasilien eine Schlüsselrolle zu. Für den Abschluss eines global wirksamen Klimaregimes liegt eine der grossen Herausforderungen darin, Schwellen- und Entwicklungsländer in die Emissionsreduktionsanstrengungen miteinzubeziehen und gleichzeitig zu vermeiden, dass die Bemühungen zur Emissionsreduktion ihre wirtschaftliche Entwicklung – und damit die Armutsbekämpfung – behindern. Aufgrund geringer Zahlungsfähigkeit der Entwicklungsländer, fehlender technischer Ressourcen, ihrer Verletzlichkeit in Bezug auf die Auswirkungen des Klimawandels und ihrer Abhängigkeit von fossilen Energieträgern ist ein internationaler Transfermechanismus zur Unterstützung ihrer Emissionsreduktions- und auch Anpassungsmassnahmen für ein wirksames und gerechtes Klimaregime unabdingbar.  Vor diesem Hintergrund drehen sich die prioritären Herausforderungen der Klimaverhandlungen um folgende Schlüsselfragen: – Zu welchen Emissionsreduktionszielen verpflichten sich die Industrieländer, und wie sieht die Lastenverteilung aus? – Welche Emissionsreduktionsanstrengungen unternehmen die Entwicklungsländer? – Welche finanzielle Unterstützung erhalten die Entwicklungsländer für Emissionsreduktions- und Anpassungsmassnahmen an den Klimawandel? – Wie sieht die Lastenverteilung unter den Geberländern aus? Zusätzlich zu diesen grossen Verhandlungsfragen gibt es eine Vielzahl von weiteren wichtigen Verhandlungsthemen, wie z.B. ein Rahmenwerk für die Anpassung an den Klimawandel (siehe

Kasten 2
Gewisse Folgen der Klimaänderung sind nicht mehr abwendbar und bereits heute spürbar, wie zum Beispiel der Gletscherrückgang in der Schweiz. Daher braucht es im Kampf gegen den Klimawandel neben entscheidenden Reduktionsanstrengungen (Avoid the Unmanageable) auch Anpassungsmassnahmen (Manage the Unavoidable). Aufgrund der geografischen Lage und ihrer beschränkten Mittel für Anpassungsmassnahmen sind viele Entwicklungsländer und Inselstaaten den negativen Auswirkungen der Klimaänderung stark ausgesetzt und zum Teil in ihrer Existenz bedroht, obwohl sie mit ihren geringen Emissionen kaum zum Klimaproblem beigetragen haben.Vor diesem Hintergrund kommt einer Einigung hinsichtlich eines Rahmenwerkes für Anpassungsmassnahmen in den Klimaverhandlungen ebenfalls grosse Bedeutung zu. Zentrales Element wird dabei die Frage der finanziellen und technologischen Unterstützung für Anpassungsmassnahmen in Entwicklungsländern sein. Gleichzeitig geht bei der Anpassung an den Klimawandel auch um Aspekte des Risikomanagements und -transfers. Dazu gehören beispielsweise nationale und regionale Anpassungsstrategien, methodologische Instrumente (z.B. ein koordiniertes Frühwarnsystem) sowie Versicherungslösungen. Reduktions- und Anpassungsmassnahmen sind die beiden Seiten der derselben Münze im Kampf gegen den Klimawandel. Ein umfassendes Klimaregime setzt einen internationalen Konsens und ein globales Engagement zu beiden Fragen voraus, da jedes Land – wenn auch in unterschiedlichem Ausmass – zugleich Verursacher und Betroffener ist.) und den Transfer klimafreundlicher Technologien, Massnahmen gegen die Abholzung und Degradation von Tropenwäldern, die Berücksichtigung von Kohlenstoffsenken in Böden und Wäldern und die Weiterentwicklung von Emissionshandelsmechanismen, inklusive Clean Development Mechanism (CDM).

Herausforderungen von Kopenhagen

Damit eine Einigung zustande kommt, sind hinsichtlich der genannten Schlüsselfragen an der Klimakonferenz in Kopenhagen noch zahlreiche Herausforderungen zu meistern.

Wie kann ein wirksames Reduktionsziel der Industrieländer festgelegt werden?

Unbestritten ist, dass die Industrieländer die Führung im Kampf gegen den Klimawandel übernehmen müssen. Ein erster Schritt wurde mit dem Kyoto-Protokoll gemacht, das bindende Reduktionsverpflichtungen für Industrieländer beinhaltet. Da die erste Periode des Protokolls Ende 2012 ausläuft, geht es nun darum, neue Reduktionsziele für Industrieländer festzulegen. Gemäss den Emissionsszenarien des IPCC müssen die Industrieländer für eine Begrenzung des Temperaturanstiegs auf 2° C ihre Emissionen bis 2020 um 25%-40% und bis 2050 um 80%-95% im Vergleich zu 1990 reduzieren. Die bisher angekündigten nationalen Reduktionsziele der Länder, welche das Kyoto-Protokoll ratifiziert haben (d.h. ohne die USA), liegen jedoch bedeutend unter dieser Bandbreite. Gemäss Schätzungen des Klimasekretariats würden diese Ziele gesamthaft bis 2020 eine durchschnittliche Emissionsreduktion von 15%-23% im Vergleich zu 1990 bedeuten. Diese grosse Spannweite lässt sich u.a. damit erklären, dass viele Länder eine Bandbreite für ihre möglichen Emissionsreduktionsziele angegeben haben, so auch die Schweiz. Das heisst, die Länder machen ihre konkrete Reduktionsverpflichtung davon abhängig, ob es gelingt, ein befriedigendes Abkommen abzuschliessen.  Somit liegt die Herausforderung für den erfolgreichen Abschluss eines zukünftigen Klimaabkommens darin, dass sich die Industrieländer für möglichst hohe und klimatisch wirksame Emissionsreduktionsziele verpflichten. Die vom IPCC berechnete Bandbreite der erforderlichen Emissionsreduktionen sollte dabei als Richtwert für das Gesamtreduktionsziel der Industrieländer bis 2020 dienen. Von ambitionierten Reduktionszielen der Industrieländer ginge auch eine entscheidende Signalwirkung für das Engagement der Schwellen- und Entwicklungsländer aus. Diese kritisieren die mangelnde Bereitschaft der Industrieländer, ambitionierte Reduktionsziele – und damit die Führung für den entscheidenden und wirksamen Kampf gegen den Klimawandel – zu übernehmen. Sie fordern von den Industrieländern ein Gesamtreduktionsziel von 40% bis 2020 im Vergleich zu 1990. Damit dieses Ziel erreicht wird, schlagen die Schwellen- und Entwicklungsländer vor, dass international Kriterien – namentlich die historische Verantwortung einzelner Industrieländer für die atmosphärische Treibhausgaskonzentration – für die Lastenverteilung festgelegt werden.  Ein ambitiöses Gesamtreduktionsziel für die Industrieländer sowie die entsprechende Lastenverteilung bilden ein entscheidendes Element und einer der grossen Knackpunkte für das globale Klimaregime nach 2012. In Anbetracht der Höhe bisher verkündeter Reduktionsziele und dem Anteil an den gesamthaften Emissionen ist davon auszugehen, dass insbesondere der Druck auf gewisse emissionsintensive Industrieländer weiter zunehmen wird. Neben Ländern wie Russland und Kanada stehen dabei vor allem auch die USA als prominente Abwesende in den Diskussionen zum Kyoto-Nachfolgeprotokoll unter besonderer Beobachtung (siehe

Kasten 3
Die USA haben bekanntlich das Kyoto-Protokoll nicht ratifiziert und sich damit auch zu keinen binden Reduktionszielen bis 2012 verpflichtet. Auch für ein auf Reduktionsziele von Industrieländern beschränktes Nachfolgeprotokoll ist eine Ratifizierung durch die USA quasi ausgeschlossen. Der zweitgrösste Emittent von Treibhausgasen (nach China) macht sein internationales Engagement im zukünftigen Klimaregime davon abhängig, dass auch die grossen Schwellen- und Entwicklungsländer – allen voran China – in das Regelwerk eingebunden werden, dies sowohl aus Gründen der klimatischen Wirksamkeit als auch aus Sorgen hinsichtlich der Wettbewerbsfähigkeit seiner Wirtschaft. Der Einbezug der USA ins zukünftige Klimaregime ist jedoch zentral für ein erfolgreiches Klimaabkommen. Viele Industrieländer machen die Höhe ihrer effektiven Reduktionsverpflichtungen auf internationaler Ebene zum einen von vergleichbaren Reduktionsanstrengungen der USA und zum anderen ebenfalls von substanziellen Reduktionsmassnahmen der Schwellen- und Entwicklungsländer abhängig. Vor diesem Hintergrund sprechen sich die meisten Industrieländer für einen neuen Vertrag aus, der die Kyoto-Nachfolgeregelungen für die heute verpflichteten Länder des Kyoto-Protokolls mit zukünftigen Emissionsreduktionsverpflichtungen der USA und von Entwicklungsländern zusammenführt. Demgegenüber verteidigen die Entwicklungsländer vehement die Fortsetzung des Kyoto-Protokolls mit einer klaren Trennung zwischen Industrie- und Entwicklungsländern. Eine Zusage der amerikanischen Regierung über ihre konkreten zukünftigen Emissionsreduktionsziele wäre wichtig für einen Erfolg in Kopenhagen. Dabei drohen die nationalen parlamentarischen Abläufe hinsichtlich der zeitlichen Behandlung des US-amerikanischen Klimaschutzgesetzes Präzedenz über die internationalen Verhandlungen zu nehmen. Wenn die USA in Kopenhagen noch zu keinen verbindlichen Angaben über ihre Reduktionsziele bereit sind, stünden auch konkrete Zusagen anderer Industrieländer sowie eine zielführende Einigung hinsichtlich des Gesamtreduktionsziels der Industrieländer auf tönernen Füssen. Diese mögliche Kettenreaktion würde keinen Todesstoss für den Abschluss eines globalen Klimaregimes bedeuten, aber den Zeitpunkt eines Abschlusses Ende Jahr in Kopenhagen entscheidend in Frage stellen.).

Welche Reduktionsanstrengungen müssen die Schwellen- und Entwicklungsländer unternehmen?

Ohne substanzielle Limitierung und langfristige Reduktion der Treibhausgasemissionen von Schwellen- und Entwicklungsländern ist die Klimaerwärmung nicht zu stoppen. Insgesamt sind diese Länder bereits heute für über die Hälfte des weltweiten Treibhausgasausstossen verantwortlich, dies allerdings bei bedeutend geringerem Pro-Kopf-Ausstoss im Vergleich zu den Industrieländern. Aus diesem Grund muss das zukünftige Klimaregime die Grundlage bilden, dass auch die Schwellen- und Entwicklungsländer – gemäss ihrer Verantwortung und jeweiligen Möglichkeiten – national angemessene Emissionsreduktionsmassnahmen einleiten.  Einige grosse Emittenten unter den Schwellen- und Entwicklungsländern – allen voran China – haben bereits umfangreiche nationale Klimaprogramme angekündigt. Der jüngste Bericht der IEA zeigt, dass diese nationalen Pläne aus klimatischer Sicht teilweise als sehr positiv bewertet werden können. So könnte die Umsetzung der chinesischen Klima- und Energieziele zu einer substanziellen Treibhausgasreduktion führen, die dem Land einen Spitzenplatz im Kampf gegen den Klimawandel einräumen würde. Zwar wird die Bedeutung dieser und analoger Pläne auch von Seiten der Industrieländer anerkannt und begrüsst. Diese verlangen jedoch, dass die nationalen Klimapläne der Schwellen- und Entwicklungsländer formell und verbindlich in das Rahmenwerk des zukünftigen internationalen Klimaregimes eingebunden werden.  Die Emissionsreduktionsanstrengungen von Entwicklungsländern sollen ihren Kampf gegen die Armut nicht behindern. Aus diesem Grund wird vorgeschlagen, dass die national angemessenen Reduktionsmassnahmen den unterschiedlichen Entwicklungsstand reflektieren sollen. Neben autonom finanzierten und durchgeführten Massnahmen sollen zusätzlich Anstrengungen international unterstützt werden: zum einen über die multilaterale Zusammenarbeit und zum anderen über die Generierung handelbarer Emissionsrechte für die erzielten Emissionsreduktionen. Mit dem Verweis auf die Prinzipien der Klimakonvention, Namentlich die gemeinsame, aber differenzierte Verantwortung der Länder. die historische Verantwortung der Industrieländer und dem Recht auf wirtschaftliche Entwicklung tritt die Verhandlungsgruppe der Schwellen- und Entwicklungsländer bisher geschlossen gegen eine verbindliche oder internationalisierte Form von Reduktionsmassnahmen und jegliche Art der Differenzierung zwischen Entwicklungsländern auf, obwohl die Klassierung in die Kategorien «Industrieländer» mit Reduktionsverpflichtungen und «Entwicklungsländer», die auf das Jahr 1992 zurückgeht, überholt ist. So würden Länder wie Südkorea und Singapur unter die Kategorie der Entwicklungsländer ohne Verpflichtungen fallen.  Diese Diskussionen zur Schlüsselfrage der Reduktionsanstrengungen von Industrie- und Entwicklungsländern zeigen, dass die diesbezüglichen Fronten insbesondere entlang der «Nord-Süd-Linie» verhärtet sind und noch eine grosse Herausforderung in den Verhandlungen darstellen werden.

Finanzielle Unterstützung der Entwicklungsländer

Unbestritten ist, dass es für den erfolgreichen Abschluss der Klimaverhandlungen eine Einigung hinsichtlich eines internationalen Transfermechanismus zur Finanzierung von Emissionsreduktions- und Anpassungsmassnahmen in Entwicklungsländern braucht. Gemäss den Worten des Exekutivsekretärs der Klimakonvention, Yvo de Boer, ist «Money […] the oil that encourages commitments and drives actions». Die bestehenden Schätzungen von UNO und Weltbank über den Finanzierungsbedarf in Entwicklungsländern sind rudimentär, erreichen aber beträchtliche Höhen. Die EU geht davon aus, dass es bis 2020 jährlich bis zu 100 Mrd. Euro zur Finanzierung von Klimamassnahmen in Entwicklungsländern braucht. Grundsätzlich besteht durchaus internationaler Konsens darüber, dass zusätzliche finanzielle Mittel für Klimamassnahmen in Entwicklungsländern bereitgestellt werden müssen.  Als Quellen kommen dabei sowohl öffentliche wie private Gelder in Frage. Investitionen aus dem Privatsektor werden insbesondere zur Finanzierung von Emissionsreduktionsmassnahmen und für den Technologietransfer in Entwicklungsländern zentral sein. Damit ausschlaggebende Anreize für verstärkte private Investitionen in emissionsmindernde Massnahmen und den Einsatz klimafreundlicher Technologien gesetzt werden, sind die Weiterentwicklung und der Ausbau des internationalen CO2-Marktes im zukünftigen Klimaregime unerlässlich. Die EU rechnet damit, dass rund 40% des zusätzlichen Finanzierungsbedarfs für Klimamassnahmen über den CO2-Markt bereitgestellt werden müssen.  Der Markt alleine wird es jedoch nicht regeln. Komplementär dazu braucht es eine Aufstockung der öffentlichen Mittel im Klimabereich, die vornehmlich dort eingesetzt werden, wo keine ausreichenden Anreizstrukturen für private Investitionen bestehen (wie z.B. Anpassungsmassnahmen). Unterschiedliche Lösungsoptionen zur Generierung zusätzlicher öffentlicher Gelder sind im vorliegenden Verhandlungstext für Kopenhagen enthalten, darunter auch der Schweizer Vorschlag einer globalen CO2-Abgabe. Die zentralen Parameter zur zukünftigen Finanzierungsarchitektur und insbesondere zur internationalen Mobilisierung zusätzlicher öffentlicher Mittel sind jedoch stark umstritten. Namentlich bedarf es international noch einer Einigung zu folgenden Schlüsselfragen:  – In welchem Umfang, wie und aus welchen Quellen können die notwendigen Mittel mobilisiert werden? Wie soll die Lastenverteilung unter den Geberländern gestaltet werden? – Wie werden die öffentlichen Mittel verwendet? Welche Klimamassnahmen in welchen Ländern sollen finanziert werden? – Wie wird der Zugang zu den Geldern geregelt? Durch welche Kanäle und Institutionen sollen die Gelder an die Empfänger fliessen? – In welche Richtung und mit welchen Ansätzen werden die Marktmechanismen im zukünftigen Klimaregime weiterentwickelt und ausgeweitet? Die Ausgestaltung der Finanzierungsarchitektur unter dem zukünftigen Klimaregime – und damit die Frage der finanziellen Unterstützung von Entwicklungsländern im Klimabereich – ist noch völlig offen. Klar ist nur, dass eine Einigung zur Finanzierung Voraussetzung für einen Deal in Kopenhagen ist und dass es dafür noch entscheidende Durchbrüche in den genannten Schlüsselfragen braucht.

Absehbares Resultat der Verhandlungen in Kopenhagen

Mit Blick auf die offenen und heftig umstrittenen Knackpunkte für den erfolgreichen Abschluss eines wirksamen Klimaregimes erscheint es immer wahrscheinlicher, dass in Kopenhagen kein fixfertiges, ratifizierbares Klimaabkommen verabschiedet wird.  Damit Kopenhagen dennoch ein Erfolg wird, braucht es wenigstens eine Grundsatzeinigung hinsichtlich der grossen und umstrittenen Fragen (namentlich Emissionsreduktion und Finanzierung), welche die Basis für ein globales, wirksames und gerechtes Klimaregime bildet. Gleichzeitig verlangt eine politische Grundsatzeinigung auch nach einer ambitiösen Wegmarkierung zur Finalisierung der Arbeiten für ein operationelles und verbindliches Klimaregime. Das heute zur Verfügung stehende Zeitfenster für den Abschluss eines wirksamen Klimaregimes muss genutzt werden. Die erste Verpflichtungsperiode des Kyoto-Protokolls läuft Ende 2012 aus, so dass die Gefahr einer Lücke für die Zeit danach besteht, wenn keine baldige Einigung erzielt wird. Auch die Gesellschaft und die Wirtschaft brauchen klare Signale und Investitionssicherheit.  Je länger wir mit substanziellen Reduktionsanstrengungen zuwarten, desto stärker steigt die atmosphärische Treibhausgaskonzentration und desto einschneidender müssen zukünftige Klimamassnahmen ausfallen. Ferner erhöhen sich bei einem Zuwarten sowohl die Vermeidungskosten als auch die Anpassungs- und Schadenskosten. Gemäss dem ehemaligen Chefökonomen der Weltbank, Sir Nicholas Stern, sowie der OECD sind die globalen Kosten einer wirksamen Emissionsreduktion geringer als die langfristig zu erwartenden Kosten des Klimawandels. Insofern lohnt sich langfristig die globale Vermeidung des Klimawandels. Kurzfristig gilt es somit, die harten Verhandlungspositionen zu überbrücken. Dazu braucht es in erster Linie politischen Willen und Kompromissbereitschaft. Die hohe Aufmerksamkeit, die der Klimaproblematik in jüngster Zeit zuteil wurde, und die politische Dynamik auf höchsten Regierungsebenen weltweit sind dafür eine gute Voraussetzung. Das gültige Ziel für Kopenhagen bleibt, dass die Konferenz international zum Begriff für einen klimapolitischen Meilenstein wird, der die Grundlage eines verbindlichen, globalen, wirksamen und gerechten Klimaregimes für die Zeit nach 2012 bildet. Eine Alternative dazu – einen Plan B – gibt es nicht.

Grafik 1 «Anteile der globalen Treibhausgasemissionen verschiedener Ländergruppen – Projektionen 2005-2050»

Kasten 1: Grundlagen der internationalen Klimapolitik
Der Grundstein für eine konzertierte internationale Klimapolitik wurde mit der Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen im Jahr 1992 gelegt. Die Konvention wurde bisher von 192 Staaten ratifiziert und hat zum Ziel, die atmosphärische Treibhausgaskonzentration auf einem Niveau zu stabilisieren, auf dem gefährlich anthropogene Störungen des Klimasystems verhindert werden.Als erster Schritt zur Umsetzung dieses Ziels wurde 1997 das Kyoto-Protokoll verabschiedet, welches verbindliche Emissionsreduktionsverpflichtungen von Industrieländern für den Zeitraum von 2008 bis 2012 festlegt. Das Protokoll wurde von 189 Ländern ratifiziert, nicht aber namentlich von den USA. Insgesamt haben sich die Industrieländer zu einer durchschnittlichen Reduktion der Treibhausgasemissionen von 5,2% bis 2012 im Vergleich zu 1990 verpflichtet. Die Schweiz hat sich unter dem Kyoto-Protokoll verpflichtet ihre Treibhausgasemissionen im Durchschnitt der Jahre 2008 bis 2012 im Vergleich zu 1990 um 8% zu reduzieren.Um die Klimarahmenkonvention in ihrer Umsetzung zu stärken und zu erweitern, wurde im Dezember 2007 in Bali der sogenannte Bali-Aktionsplan lanciert, welcher die Grundlage für die Erarbeitung eines neuen globalen Klimaregimes bildet. Gemäss dieser Einigung soll das zukünftige Klimaregime auf vier Pfeilern basieren: Reduktionsmassnahmen, Anpassungsmassnahmen, finanzielle Unterstützung und Technologietransfer für Entwicklungsländer.

Kasten 2: Anpassung an den Klimawandel
Gewisse Folgen der Klimaänderung sind nicht mehr abwendbar und bereits heute spürbar, wie zum Beispiel der Gletscherrückgang in der Schweiz. Daher braucht es im Kampf gegen den Klimawandel neben entscheidenden Reduktionsanstrengungen (Avoid the Unmanageable) auch Anpassungsmassnahmen (Manage the Unavoidable). Aufgrund der geografischen Lage und ihrer beschränkten Mittel für Anpassungsmassnahmen sind viele Entwicklungsländer und Inselstaaten den negativen Auswirkungen der Klimaänderung stark ausgesetzt und zum Teil in ihrer Existenz bedroht, obwohl sie mit ihren geringen Emissionen kaum zum Klimaproblem beigetragen haben.Vor diesem Hintergrund kommt einer Einigung hinsichtlich eines Rahmenwerkes für Anpassungsmassnahmen in den Klimaverhandlungen ebenfalls grosse Bedeutung zu. Zentrales Element wird dabei die Frage der finanziellen und technologischen Unterstützung für Anpassungsmassnahmen in Entwicklungsländern sein. Gleichzeitig geht bei der Anpassung an den Klimawandel auch um Aspekte des Risikomanagements und -transfers. Dazu gehören beispielsweise nationale und regionale Anpassungsstrategien, methodologische Instrumente (z.B. ein koordiniertes Frühwarnsystem) sowie Versicherungslösungen. Reduktions- und Anpassungsmassnahmen sind die beiden Seiten der derselben Münze im Kampf gegen den Klimawandel. Ein umfassendes Klimaregime setzt einen internationalen Konsens und ein globales Engagement zu beiden Fragen voraus, da jedes Land – wenn auch in unterschiedlichem Ausmass – zugleich Verursacher und Betroffener ist.

Kasten 3: Wie kann die USA in das zukünftige Klimaregime miteinbezogen werden?
Die USA haben bekanntlich das Kyoto-Protokoll nicht ratifiziert und sich damit auch zu keinen binden Reduktionszielen bis 2012 verpflichtet. Auch für ein auf Reduktionsziele von Industrieländern beschränktes Nachfolgeprotokoll ist eine Ratifizierung durch die USA quasi ausgeschlossen. Der zweitgrösste Emittent von Treibhausgasen (nach China) macht sein internationales Engagement im zukünftigen Klimaregime davon abhängig, dass auch die grossen Schwellen- und Entwicklungsländer – allen voran China – in das Regelwerk eingebunden werden, dies sowohl aus Gründen der klimatischen Wirksamkeit als auch aus Sorgen hinsichtlich der Wettbewerbsfähigkeit seiner Wirtschaft. Der Einbezug der USA ins zukünftige Klimaregime ist jedoch zentral für ein erfolgreiches Klimaabkommen. Viele Industrieländer machen die Höhe ihrer effektiven Reduktionsverpflichtungen auf internationaler Ebene zum einen von vergleichbaren Reduktionsanstrengungen der USA und zum anderen ebenfalls von substanziellen Reduktionsmassnahmen der Schwellen- und Entwicklungsländer abhängig. Vor diesem Hintergrund sprechen sich die meisten Industrieländer für einen neuen Vertrag aus, der die Kyoto-Nachfolgeregelungen für die heute verpflichteten Länder des Kyoto-Protokolls mit zukünftigen Emissionsreduktionsverpflichtungen der USA und von Entwicklungsländern zusammenführt. Demgegenüber verteidigen die Entwicklungsländer vehement die Fortsetzung des Kyoto-Protokolls mit einer klaren Trennung zwischen Industrie- und Entwicklungsländern. Eine Zusage der amerikanischen Regierung über ihre konkreten zukünftigen Emissionsreduktionsziele wäre wichtig für einen Erfolg in Kopenhagen. Dabei drohen die nationalen parlamentarischen Abläufe hinsichtlich der zeitlichen Behandlung des US-amerikanischen Klimaschutzgesetzes Präzedenz über die internationalen Verhandlungen zu nehmen. Wenn die USA in Kopenhagen noch zu keinen verbindlichen Angaben über ihre Reduktionsziele bereit sind, stünden auch konkrete Zusagen anderer Industrieländer sowie eine zielführende Einigung hinsichtlich des Gesamtreduktionsziels der Industrieländer auf tönernen Füssen. Diese mögliche Kettenreaktion würde keinen Todesstoss für den Abschluss eines globalen Klimaregimes bedeuten, aber den Zeitpunkt eines Abschlusses Ende Jahr in Kopenhagen entscheidend in Frage stellen.