Schweizerische Entwicklungszusammenarbeit – Examen durch den Entwicklungshilfeausschuss der OECD

Das Development Assistance Committee (DAC) der OECD hat kürzlich ein Examen der schweizerischen Entwicklungszusammenarbeit durchgeführt. Gemäss der Einschätzung der Examinatoren ist die Schweizer Entwicklungszusammenarbeit insgesamt gut aufgestellt. Die Herausforderungen ergeben sich vor allem in folgenden drei Bereichen: die thematische und geografische Konzentration, die Stärkung der Politikkohärenz sowie die Ausrichtung an den Prinzipien der Pariser Erklärung. Gemäss den neuesten Zahlen setzt die Schweiz einen Anteil von 0,47% seines Bruttoinlandprodukts (BIP) für Entwicklungszusammenarbeit ein. Dieser Artikel fasst die wichtigsten Resultate des Examens zusammen und zeigt auf, welche Konsequenzen sich daraus für die Entwicklungszusammenarbeit der Schweiz – und speziell des Seco – ergeben.

Peer Reviews sind eines der herausragenden Produkte der OECD. Die Mitgliedländer unterziehen gewisse Politikbereiche – wie die Wirtschaftspolitik, die Umweltschutzpolitik oder die Entwicklungszusammenarbeit – einem Examen durch die anderen Mitgliedländer. Dabei geht es darum zu bestimmen, inwiefern die Normen, Prinzipien und Richtlinien der OECD im entsprechenden Bereich Anwendung finden, wie es um die Effizienz und Effektivität dieser Politiken steht, welche Verbesserungen anzubringen sind und welche guten Praktiken sich daraus ableiten lassen. Die Peer Reviews sind somit Ausdruck eines echten gegenseitigen Lernprozesses.Die Peer Reviews des DAC gehören zu den bekanntesten OECD-Examen. Ihre kritische, respektvolle und konstruktive Herangehensweise zielt insbesondere auf eine Analyse des institutionellen Rahmens und der strategischen Ausrichtung, der Entwicklung des Umfangs der öffentlichen Mittel für Entwicklungszusammenarbeit (ODA) sowie der Art und Weise der Zusammenarbeit vor Ort (siehe Kasten 1Als wichtigste Themen der DAC-Examen werden jeweils der institutionelle und strategische Rahmen, die Organisation und das Management, der Umfang der ODA, die Effizienz der Hilfe sowie der Ausbau der Kapazitäten und der humanitären Hilfe geprüft. Um Vergleiche und den Austausch guter Praktiken zu erleichtern, wird bei jedem Land die gleiche Methode angewandt. Überdies kann jedes Land ein Schwerpunktthema wählen, zu dem es vertiefte Studien wünscht; die Schweiz hat sich beim Examen 2009 für das Thema Umwelt entschieden.Die Methode der Peer Reviews wird regelmässig revidiert. Ein Bereich, dem in Zukunft vermehrt Beachtung geschenkt werden dürfte, ist die Partizipation an den Examen, d.h. die stärkere Berücksichtigung der wichtigsten Interessengruppen. Dazu gehören die Vertreter der Zivilgesellschaft, NGO, Parlamentarier der Geber- und der Empfängerländer aller politischen Ebenen sowie die anderen vor Ort aktiven Geber. Ausserdem ist die Einführung von Reviews zur «gegenseitigen Rechenschaftsablegung» geplant. Sie ist eines der Prinzipien der Pariser Erklärung, mit denen das gesamte System der Entwicklungszusammenarbeit sowohl auf der Geber- wie auf der Empfängerseite evaluiert werden soll (z.B. Ghana).). Sie werden ungefähr alle vier Jahre durchgeführt; nach zwei Jahren folgt jeweils eine Überprüfung der Fortschritte bei der Umsetzung der Empfehlungen. Im Jahr 2009 wurde die Schweiz zusammen mit vier anderen Ländern untersucht. Die Schlussfolgerungen und Empfehlungen dienen als wertvolle Hinweise im Hinblick auf weitere Verbesserungen der schweizerischen Entwicklungszusammenarbeit und beeinflussen deren Umsetzung.

Ablauf des DAC-Länderexamens 2009

In der ersten Märzwoche 2009 reiste eine Delegation, bestehend aus Vertretern der beiden untersuchenden Länder (im Falle der Schweiz Belgien und die Niederlande), nach Bern, um sich mit den wichtigsten Akteuren der schweizerischen Entwicklungszusammenarbeit zu treffen. Neben den beiden Hauptakteuren, der Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit (Deza) und dem Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco), betraf dies u.a. auch das Bundesamt für Umwelt (Bafu) und die Politische Abteilung IV des Eidg. Departementes für auswärtige Angelegenheiten (EDA). Dieser Tour d’Horizon wurde durch zwei Besuche vor Ort – in Albanien und Nicaragua – vervollständigt, damit die alltägliche Umsetzung der Programme und Aktivitäten beurteilt werden konnte.Die Diskussion der Schlussfolgerungen und Empfehlungen der Evaluatoren fand am 14. Oktober 2009 in Paris statt. Dabei waren auch die anderen Mitgliedländer des DAC sowie eine Delegation der Schweiz zugegen. Der Bericht war schliesslich Gegenstand einer Redaktionssitzung zur Bereinigung gewisser strittiger Punkte oder sachlicher Fehler. Der DAC-Bericht wurde in der Schweiz an der Pressekonferenz vom 9. November 2009 vorgestellt. Mittlerweile wurden die Arbeiten zur möglichen Umsetzung der Empfehlungen innerhalb der Verwaltung an die Hand genommen.

Die Resultate im Überblick

Der Bericht sowie die Empfehlungen sind aus Sicht der Schweiz ausgewogen. Es wurden korrekterweise einige wunde Punkte aufgezeigt, ausdrücklich aber auch Stärken sowie die Qualität der öffentlichen Entwicklungszusammenarbeit der Schweiz hervorgehoben. Die Schweiz hat für ihre Entwicklungszusammenarbeit insgesamt gute Noten erhalten. Sie wird als verlässlicher und solider Partner mit langjähriger Erfahrung geschätzt, welcher wichtige Beiträge zu internationalen Debatten über verschiedene Entwicklungsthemen leistet, sodass sie nach Meinung der Peer-Review-Experten auch in Zukunft auf dem bestehenden Engagement aufbauen kann. Positiv vermerkt wurden die Fortschritte der Schweiz seit dem letzten Peer Review, ihr Engagement in der Humanitären Hilfe sowie die Zusammenarbeit im multilateralen Bereich. Der DAC teilt die Einschätzung der Bedeutung, welche die Schweiz den multilateralen Organisationen beimisst, was angesichts der in naher Zukunft anstehenden Entscheide im multilateralen Bereich wichtig ist. Gerade in Zeiten der Krise haben multilaterale Organisationen eine grosse Bedeutung in der Lösung globaler Probleme und sind von grosser aussenpolitischer Relevanz. Bezüglich der Diskussion um das Volumen der Entwicklungszusammenarbeit hält der Bericht fest, dass die ODA der Schweiz im Jahr 2009 um über 6% auf 0,42% des Bruttonationaleinkommens gestiegen ist (0,47% gemäss den neuesten Zahlen). Die Schweiz sollte sich jedoch ein Ziel für die ODA von 0,5% (längerfristig gar von 0,7%) setzen.Mit Bezug auf die Aktivitäten des Seco werden insbesondere die Stärkung der Politikkohärenz im Handelsbereich, die führende Rolle bei der Initiative zur Rückführung von Potentatengeldern, die Arbeit im Bereich des Public Financial Management, das im letzten Jahr ins Leben gerufene unabhängige Evaluationskomitee sowie die Nachhaltigkeit der Aktivitäten im Klimabereich gelobt. Zudem wird aufgezeigt, dass die wirtschaftliche Entwicklungszusammenarbeit des Seco auf dem richtigen Weg ist: einerseits mit ihrer thematischen Ausrichtung und andererseits mit der Konzentration der bilateralen Tätigkeiten auf eine reduzierte Anzahl fortgeschrittener armer Entwicklungsländer, die mit der Verabschiedung der letzten Botschaften begonnen wurde.Als besondere Herausforderung für die Schweizer Entwicklungszusammenarbeit wird unter anderem eine weitere Stärkung der Politikkohärenz angegeben. Dabei sollte systematisch überprüft werden, ob die anderen Politiken (wie die Handels- oder Landwirtschaftspolitik) mit den Zielen der Entwicklungspolitik vereinbar sind. In der Kommunikation sollte eine längerfristige Ausrichtung angestrebt werden, in welcher der Fokus auf die Resultate gelegt wird. Das Ziel soll sein, dem Parlament und Steuerzahler die Wirkung und gute Verwendung der Mittel zu beweisen. Der Bericht hält zudem fest, dass der Armutsfokus als übergeordnetes Ziel besser verankert werden soll. Eine weitere geografische und thematische Konzentration sei notwendig, da die Schweizer Entwicklungszusammenarbeit mit über 30 geografischen Prioritäten immer noch zu verzettelt sei. Schliesslich sollte die Schweiz ihre Bemühungen zur Umsetzung der Pariser Erklärung für eine bessere Effizienz und Effektivität der Entwicklungszusammenarbeit (Aid Effectiveness Agenda) grundsätzlich noch verbessern.

Handlungsfelder für die wirtschaftliche Entwicklungszusammenarbeit

Die abgeschlossene Peer Review ihrer Entwicklungszusammenarbeit hat die Schweiz als Lernprozess angesehen. Sie bot die Möglichkeit zu engagierten Diskussionen und einem intensiven Erfahrungsaustausch. Die Schweiz ist überzeugt, vom Bericht und den Empfehlungen profitieren zu können, um die Effizienz und Effektivität ihrer Entwicklungszusammenarbeit in Zukunft weiter zu erhöhen.Seco und Deza werden nach der detaillierten Analyse des Berichts einen gemeinsamen Plan zur Umsetzung der Empfehlungen erstellen, der anschliessend auch dem DAC kommuniziert wird. Besonders herausfordernd werden bei der Umsetzung der Empfehlungen des Peer Review folgende drei Bereiche sein: die weiterführende thematische und geografische Konzentration, die weitere Stärkung der Politikkohärenz sowie die vertiefte Ausrichtung der schweizerischen Entwicklungszusammenarbeit auf die Grundprinzipien der Pariser Erklärung.

Thematische und geografische Konzentration

Obwohl der Bericht die Bemühungen der Schweiz, ihre Entwicklungszusammenarbeit zu fokussieren, ausdrücklich lobt, wird festgehalten, dass längerfristig eine weitere geografische wie auch thematische Konzentration der verwendeten Mittel notwendig sei. Schon seit einigen Jahren ist in der Schweizer Entwicklungszusammenarbeit ein geografischer wie auch thematischer Fokussierungsprozess im Gange. Das Seco hat durch die bereits durchgeführte Konzentration und Neuausrichtung ihrer Entwicklungszusammenarbeit im Süden auf sieben wirtschaftlich fortgeschrittenere Entwicklungsländer, die nach wie vor mit grossen Armuts- und Entwicklungsproblemen konfrontiert sind, einen ersten wichtigen Schritt in die richtige Richtung gemacht.Damit sich die Schweiz effektiv und effizient einbringen kann, wurden auch in thematischer Hinsicht insbesondere jene Bereiche gestärkt, in denen die Schweiz am meisten Erfahrung und Know-how aufweist und somit einen komparativen Vorteil hat. Im Falle des Seco sind dies die Bereiche der Handelsförderung, der Infrastrukturfinanzierung, der makroökonomischen Unterstützung sowie der Privatsektorförderung, welche alle Kernkompetenzen des Seco sind. Dennoch besteht Potenzial für weitere Konzentrationsprozesse; sie werden im Rahmen der Erarbeitung der Botschaften 2013 über die Entwicklungszusammenarbeit von Deza und Seco vertieft geprüft. Wichtig bleibt aber, dass dadurch die Kontinuität und Verlässlichkeit der Schweizer Hilfe nicht gefährdet werden.

Verstärkte Politikkohärenz

Die Politikkohärenz zu Entwicklungsanliegen ist in den vergangenen Jahren international wie national immer wichtiger geworden. Wie der Bundesrat in seinem Bericht an das Parlament bezüglich der Erhöhung des öffentlichen Entwicklungshilfebudgets betont hat, sollte nach Möglichkeit vermieden werden, dass mit der Entwicklungszusammenarbeit in einem Partnerland Armut zwar reduziert, gleichzeitig aber durch nachteilige Politiken in anderen Bereichen im gleichen Land Armut produziert wird. Politikkohärenz erhöht zudem die Effizienz und Effektivität der Entwicklungszusammenarbeit, was gerade in Zeiten knapper Budgets wichtig ist. Aus diesen Gründen wird der Stärkung der Politikkohärenz in der Umsetzung der Empfehlungen des Peer Reviews grosse Relevanz beigemessen.Diese Aufgabe ist aber oft schwierig, gilt es doch die Interessen der anderen Politikbereiche – wie etwa der Landwirtschafts-, Handels- oder Migrationspolitik – in Einklang mit der Entwicklungspolitik zu bringen. Oftmals sind die Ziele der anderen Politiken jedoch entgegengesetzt. Die Positionierung der wirtschaftlichen Entwicklungszusammenarbeit des Seco innerhalb des Eidg. Volkswirtschaftsdepartements (EVD) ist dabei sicher vorteilhaft. Anliegen der Entwicklungszusammenarbeit können so in andere wirtschaftspolitische Bereiche einfliessen. Trotzdem bleibt es schwierig, entwicklungspolitische Anliegen gegen andere, innenpolitisch oft wichtigere politische Ziele durchzusetzen.Auch andere Länder haben Schwierigkeiten bezüglich der Kohärenz ihrer Politiken mit Entwicklungsanliegen. Vielerorts wurden Gremien eingesetzt, welche Gewähr bieten, dass sich eine zentrale Stelle ausschliesslich der Thematik annimmt. Ob es – wie von den Peer Review Examinatoren vorgeschlagen – auch in der Schweiz mit ihrem ausgeprägten konsensorientierten System mit Mitberichts- und Ämterkonsultationsverfahren ein solches Gremium braucht und mit welchen (Entscheidungs-)Kompetenzen es ausgestattet werden müsste, bleibt zu analysieren. Ein möglichst schlanker Prozess, der auf den bestehenden Mechanismen und Institutionen aufbaut und alle betroffenen Bundesämter einbezieht, wäre am erfolgversprechendsten.

Mehr Wirksamkeit der schweizerischen Entwicklungszusammenarbeit

Die Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit ist in den letzten Jahren wohl zum dominantesten entwicklungspolitischen Thema herangewachsen. Es geht darum, Praktiken und Prozeduren zu vereinfachen und zu vereinheitlichen sowie die Programme der Geber besser auf die Bedürfnisse und Prioritäten der Empfängerländer auszurichten. Ziel dieser Prinzipien ist es, zur Effizienzsteigerung der internationalen Entwicklungszusammenarbeit beizutragen sowie ein besser funktionierendes internationales Hilfssystem zu erreichen. Die Schweiz hat sich daher von Anfang an aktiv an der internationalen entwicklungspolitischen Diskussion um die Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit beteiligt und sich mit der Unterzeichnung der Pariser Erklärung (2005) sowie der Accra Agenda for Action (2008) zur Umsetzung der Prinzipien verpflichtet. Die Schweiz hat immer betont, dass die Erhöhung der Wirksamkeit von Entwicklungshilfe einen zentralen Beitrag zur Erreichung der Millennium-Entwicklungsziele darstellt.Der Peer-Review-Bericht zeigt auf, dass die Schweiz seit der Unterzeichnung der Pariser Erklärung bereits einiges erreicht hat. So wurden eine verstärkte Ergebnisorientierung sowie im Falle des Seco eine Verstärkung der Evaluation durch die Schaffung eines unabhängigen Evaluationskomitees erreicht. Trotzdem bleibt nach Meinung der Examinatoren noch viel zu tun. Sollen die 2005 in der Pariser Erklärung gesetzten Ziele erreicht werden, sind – nicht nur vonseiten der Schweiz – noch weitere Anstrengungen notwendig.Seco und Deza haben daher gemeinsam ein Policy Statement sowie einen Arbeitsplan erstellt, um die Prioritäten der Umsetzung aufzuzeigen. Das Seco wird seine Schwerpunkte dabei auf die stärkere Benutzung lokaler Systeme, der Vorhersehbarkeit der finanziellen Unterstützung der Partnerländer sowie den programmorientierten Ansätzen legen:– Beim Use of Country Systems sollen nationale und lokale Systeme zur Umsetzung der Massnahmen so weit als möglich benutzt und falls nötig gestärkt werden. Hierbei wurde im Seco u.a. im Bereich der Unterstützung des Finanzsektors oder der Stärkung der Beschaffungssysteme der Partnerländer Erfahrungen gesammelt. Als nächster Schritt gilt es, diese Erfahrungen auf andere Interventionsbereiche auszudehnen.– Bei der besseren Vorhersehbarkeit der Daten (Predictability of Aid) verpflichten sich die Geber, eine möglichst verlässliche, indikative mehrjährige Rahmenplanung mit Richtwerten für die finanziellen Zusagen aufzustellen und die Leistungen pünktlich und zuverlässig gemäss dem jeweils vereinbarten Zeitplan auszuzahlen. Dies ist eine wichtige Voraussetzung für die Partnerländer, um selber transparente und verlässliche Informationen über die eigene Finanzplanung zu veröffentlichen und um bei der Reform des öffentlichen Finanzmanagements selber eine Führungsrolle zu übernehmen. Das Seco ist daran, Prozesse und Strukturen anzupassen, um die Verfügbarkeit dieser Daten (insbesondere exante) auch über eine mehrjährige Periode möglichst akkurat zu garantieren.– Bei den programmorientierten Ansätzen (Programme Based Approaches) geht es insbesondere darum, gemeinsame Vorkehrungen zu treffen, um eine weitere Fragmentierung der Entwicklungszusammenarbeit zu verhindern. Durch einen pragmatischen Ansatz bei der Arbeits- und Lastenteilung können die Komplementarität verstärkt und die Transaktionskosten gesenkt werden.

Fazit

Diese Überlegungen zeigen, wie wichtig die Empfehlungen des DAC für die Verbesserung der Effizienz der schweizerischen Entwicklungszusammenarbeit sind. Die verantwortlichen Stellen der Bundesverwaltung (Deza und Seco) werden eine rasche Umsetzung der Massnahmen einleiten, damit die ersten Resultate bereits bei der nächsten Überprüfung durch den DAC sichtbar sind.

Grafik 1: «Öffentliche Entwicklungshilfe (ODA) der Schweiz, 1992–2008»

Kasten 1: Methode der DAC-ExamenAls wichtigste Themen der DAC-Examen werden jeweils der institutionelle und strategische Rahmen, die Organisation und das Management, der Umfang der ODA, die Effizienz der Hilfe sowie der Ausbau der Kapazitäten und der humanitären Hilfe geprüft. Um Vergleiche und den Austausch guter Praktiken zu erleichtern, wird bei jedem Land die gleiche Methode angewandt. Überdies kann jedes Land ein Schwerpunktthema wählen, zu dem es vertiefte Studien wünscht; die Schweiz hat sich beim Examen 2009 für das Thema Umwelt entschieden.Die Methode der Peer Reviews wird regelmässig revidiert. Ein Bereich, dem in Zukunft vermehrt Beachtung geschenkt werden dürfte, ist die Partizipation an den Examen, d.h. die stärkere Berücksichtigung der wichtigsten Interessengruppen. Dazu gehören die Vertreter der Zivilgesellschaft, NGO, Parlamentarier der Geber- und der Empfängerländer aller politischen Ebenen sowie die anderen vor Ort aktiven Geber. Ausserdem ist die Einführung von Reviews zur «gegenseitigen Rechenschaftsablegung» geplant. Sie ist eines der Prinzipien der Pariser Erklärung, mit denen das gesamte System der Entwicklungszusammenarbeit sowohl auf der Geber- wie auf der Empfängerseite evaluiert werden soll (z.B. Ghana).

Kasten 2: Die Schweiz im Entwicklungshilfeausschuss der OECDDas Development Assistance Committee (DAC) der OECD wurde 1960 in Paris gegründet
Ministerielle Resolution vom 23. Januar 1960 (OECD(60)13). und wird von einem Präsidenten mit Vollzeitpensum geleitet. Ziel des DAC ist es, die Leistungsfähigkeit der öffentlichen Entwicklungshilfe zu steigern und die Art und Weise ihrer Umsetzung zu beeinflussen. Dazu verfügt das DAC über ein dichtes Netz von subsidiären spezialisierten Organen zu bestimmten Themen, wie Effizienz der Hilfe, Evaluation, Statistik, Governance, Umwelt sowie fragile und konfliktbelastete Staaten. Zusätzlich zu diesen Plattformen des technischen Austauschs vereinigt das Komitee regelmässig hohe politische Entscheidungsträger. Die Schweiz gehört dem DAC seit 1968 an und ist mit einem ständigen Delegierten vertreten. Der Direktor der Deza und die für wirtschaftliche Entwicklungszusammenarbeit zuständige Botschafterin des Seco nehmen abwechselnd an den hochrangigen Sitzungen teil. Die Schweiz engagiert sich aktiv an den Arbeiten des Komitees, insbesondere über die freiwilligen Beiträge (zusätzlich zu den Beiträgen an das zentrale Budget der OECD, an dem sich die Schweiz als Mitglied der OECD beteiligt), aber auch mit der Teilnahme von Experten der Deza und des Seco in verschiedenen subsidiären Netzen des DAC. So hat die Schweiz beispielsweise aktuell die Vizepräsidentschaft des Komitees sowie mehrere Präsidiums- und Vizepräsidiumsrollen in subsidiären Organen inne. Sie hat auch die Arbeitsgruppe geleitet, die mit der Erarbeitung von Richtlinien zum Einbezug von Anpassungsfragen in die Entwicklungsprogramme betraut war. Zudem hat die Schweiz im März 2009 die 3C Conference in Genf organisiert. Im Rahmen dieser Konferenz, an der unter anderem Spezialisten der UNO, der OECD, der Weltbank, und der Nato teilnahmen, wurde nach neuen Wegen zur Erreichung der Entwicklungsziele in fragilen Staaten gesucht.Schweizer Personal ist auch im Development Cooperation Department (DCD) der OECD vertreten, das die Arbeiten des DAC und seiner verschiedenen Arbeitsgruppen koordiniert. Zurzeit stellt die Schweiz drei Personen, darunter ein Entsandter (Secondment) des Deza.

Kasten 3: Kohärenz der Entwicklungspolitiken am Beispiel der Rückführung von Fluchtgeldern Seit einigen Jahren verfolgt die Schweiz einen voluntaristischen Ansatz bezüglich des Auffindens und der Rückführung von Fluchtgeldern an Entwicklungsländer. Sie nimmt in dieser Hinsicht eine Pionierrolle innerhalb der internationalen Gemeinschaft ein. In den letzten Jahren hat die Schweiz insgesamt 1,7 Mrd. Franken an die Philippinen (2003), Nigeria (2005), Peru (2006), Kasachstan (2007) und Mexiko (2008) zurückerstattet. Der jüngste Entscheid zur Erarbeitung eines Bundesgesetzes im Kontext mit den Duvalier-Vermögen zeigt die Bedeutung, welche die Schweizer Behörden dieser Thematik einräumen.Die Erfahrungen in den erwähnten Fällen zeigen, dass der Erfolg mit der juristischen und finanziellen Zusammenarbeit zwischen der Schweiz und den Ursprungsländern – und damit den institutionellen Rahmenbedingungen in diesen Ländern – steht und fällt. Die Schweiz hat deshalb einen Fächer ergänzender Massnahmen erarbeitet, um die Aneignung der Gelder zu verhindern, deren Herkunft festzustellen, verdächtige Transaktionen aufzuspüren und einzufrieren, juristische Hilfe bereitzustellen und die Gelder zurückzuführen. Die Umsetzung der Massnahmen ist dank einer guten Zusammenarbeit der verschiedenen beteiligten Departemente (EJPD, EFD, EDA) sowie von Deza und Seco möglich. Auch im Rahmen internationaler Initiativen zur Rückführung gestohlener Gelder ist die Schweiz sehr aktiv. Sie hat beispielsweise bei der Lancierung der Stolen Assets Recovery Initiative (StAR) der Weltbank und des Büros für Drogen- und Verbrechensbekämpfung der UNO mitgewirkt, die vor allem auf eine institutionelle Stärkung der Herkunftsländer abzielt.