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Alle fünf Sekunden verhungert ein Kind unter 10 Jahren. 24 000 Personen sterben jeden Tag an Hunger oder an den direkten Folgen davon. Über 1 Mrd. Menschen sind stark und dauerhaft unterernährt. Im gleichen Bericht, in dem die UN-Organisation für Ernährung und Landwirtschaft (FAO) diese Zahlen präsentiert (The State of Food Insecurity in the World), stellt sie fest, dass die moderne Landwirtschaft global 12 Mrd. Menschen ausreichend – d.h. mit 2700 kcal pro Person und Tag – ernähren könnte. Wir sind aber nur 6,7 Mrd. Menschen auf der Welt. Fazit: Das tägliche Hungermassaker ist nicht unausweichlich. Ein Kind, das heute verhungert, wird ermordet.

Im vorliegenden Artikel geht es um die Nahrungsmittelkrise der Jahre 2007/2008. Ursache der Krise war der Anstieg der Weltmarktpreise für Lebensmittel, insbesondere für Getreide, Reis, Soja und Mais. Die 2,2 Mrd. Armen – d.h. Personen mit einem Einkommen von weniger als 2 US-Dollar pro Tag – sind davon nach wie vor stark betroffen; sie leben in Armensiedlungen der Städte oder auf dem Land, wo die Ernten oder der Zugang zu den Produktionsmitteln ungenügend sind.Gemäss der FAO und der Weltbank sind die Nahrungsmittelpreise vom März 2007 bis im März 2008 um 40% gestiegen. Zwischen Januar 2002 und Juni 2008 betrug der Anstieg 130%. Es handelt sich also um einen strukturellen Preisanstieg seit 2002, der historisch einzigartig ist. Dies wiederum hat zu einem Anstieg der Food Bill (d.h. der Anteil der Ausgaben für Nahrungsmittel) geführt, welche insbesondere jene Länder trifft, die von Nahrungsmittelimporten abhängig sind. So ist die Food Bill der am meisten betroffenen Länder von 2006 bis 2007 um 37% gewachsen. Zwischen 2007 und 2008 betrug die Zunahme 56%; in Afrika waren es sogar 74%.Diese Entwicklung resultierte in einem dramatischen weltweiten Anstieg der Anzahl unterernährter Personen. Waren im Jahr 2006 noch 848 Mio. Menschen unterernährt, beläuft sich diese Zahl seit 2009 erstmals in der Geschichte der Menschheit auf über 1 Mrd. Menschen. Die Ziele des Welternährungsgipfels sowie der Milleniums-Deklaration, nämlich eine Reduktion der Anzahl und des Anteils unterernährter Menschen bis 2015, schienen schon vor der Nahrungsmittelkrise schwierig zu erreichen. Inzwischen sind sie aber klar ausser Reichweite gerückt (siehe Grafik 1).

Ursachen der Nahrungsmittelkrise

Gründe des Preisanstiegs für Lebensmittel

Zunächst gilt es zwischen den Ursachen für den strukturellen Preisanstieg 2002–2008 und den Ursachen für den konjunkturellen Preisanstieg von März 2007 bis März 2008 zu unterscheiden. Zu den Ersteren gehören vor allem die Biotreibstoff-Produktion (gemäss Weltbank verantwortlich für 70%–80% des Preisanstiegs 2002–2008), die steigende Nachfrage nach Fleisch- und Milchprodukten der Mittelschichten in den Schwellenländern sowie Produktionseinbussen aufgrund von klimatischen Extremereignissen. Letztere sind hauptsächlich die Spekulation mit den Nahrungsmittelpreisen sowie der Höhenflug der Erdölpreise von Ende 2007 bis Mitte 2008.

Gründe für die steigende Anzahl unterernährter Personen

Der Anstieg der Weltmarktpreise für Nahrungsmittel hätte sich nicht so dramatisch auf die Anzahl unterernährter Menschen ausgewirkt, wenn die am meisten betroffenen Länder nicht von Nahrungsmittelimporten abhängig gewesen wären. Durch massive Investitionen in die ländliche Entwicklung und die regionale Landwirtschaft hätten Nahrungsmittelimporte mit lokaler Produktion ersetzt werden können. Damit hätten Kleinbauern ihre Familien ernähren und ihre Überschüsse auf dem Markt verkaufen können; sie hätten so vom Preisanstieg auf den lokalen Märkten profitiert, anstatt als Nettokonsumenten den Preisanstieg von Nahrungsmitteln berappen zu müssen.Doch diese Kompensation wurde durch die Strukturanpassungsprogramme von IWF und Weltbank seit den 1980er-Jahren verunmöglicht. Diese zwangen die Länder des Südens dazu, ihre Landwirtschaft zu liberalisieren, die Hilfen für Bauernfamilien abzubauen und Exportkulturen zu fördern, welche als Devisenquellen für den Schuldenabbau dienten. So wurden zwischen 1983 und 2006 die der Landwirtschaft zur Verfügung stehenden Mittel der Entwicklungshilfe von über 20 Mrd. US-Dollar (Wert 2006) auf unter 5 Mrd. US-Dollar zurückgeschraubt. Die Preisgabe der Unterstützung von Bauernfamilien und die Liberalisierung der Landwirtschaft, wie sie von IWF und Weltbank erzwungen worden sind, gehören somit zu den Hauptursachen der Nahrungsmittelkrise im Jahr 2008.

Ursachen des strukturellen Hungers

Um auf die Nahrungsmittelkrise geeignete Antworten zu finden, muss man zuerst die Ursachen des strukturellen Hungers verstehen. Dazu gilt es gewisse Mythen zu entzaubern. Der erste Mythos ist, dass der Hunger in der Welt vom Mangel an verfügbarer Nahrung herrührt. Dieser Mythos hatte bis in die 1980er-Jahre Bestand, als Amartya Sen aufzeigte, dass es durchaus Hungersnöte ohne Verknappung der an sich verfügbaren Nahrungsmittel geben könne, wenn der Zugang gewisser Regionen oder Gruppen nicht gegeben ist. In den meisten westlichen Ländern, aber auch in Südamerika, Asien und Afrika, sind Lebensmittel zumeist vorhanden; dennoch haben Millionen von Menschen dazu keinen Zugang. Gemäss Sen fehlt es diesen Millionen von Unterernährten entweder an den Rechten (Entitlements) zur Verfügung über die Produktionsmittel – d.h. Land, Wasser, Saatgut, Fischerei oder Wald – oder an einem ausreichenden Einkommen bzw. einer geeigneten Sozialhilfe.Gemäss dem zweiten Mythos sind bewaffnete Konflikte oder Naturkatastrophen die tiefer liegenden Ursachen der Unterernährung. Dieser Mythos wurde durch das Projekt der Millenniumsziele der Vereinten Nationen in Frage gestellt, das aufzeigte, dass nur 10% der unterernährten Personen Opfer eines bewaffneten Konflikts oder einer Naturkatastrophe sind. Wie wir in unseren Missionen für die UNO – speziell in Niger, Äthiopien, Indien, Bangladesch, Brasilien und Bolivien – feststellen konnten, liegen die Ursachen der Unterernährung vielmehr im sozialen, politischen, wirtschaftlichen und kulturellen Ausschluss sowie in der Diskriminierung von Frauen, Landbevölkerung, Dalits oder indigenen Völkern.

Antworten auf die Nahrungsmittelkrise

Seit 2008 sind die Antworten der Staaten und der internationalen Organisationen auf die Nahrungsmittelkrise ungenügend und widersprüchlich.

Antworten von staatlicher Seite

Seit Beginn der Nahrungsmittelkrise haben Staaten, die über genügend Mittel verfügten, verschiedene Massnahmen getroffen, um den Zugang ihrer Bevölkerung zu Nahrungsmitteln zu verbessern. Einige haben die Grundnahrungsmittel subventioniert, andere die Tarife auf den Importen reduziert oder die Exporte der eigenen Produktion gedrosselt. Mehrere Regierungen haben angekündigt, ihre Politiken zur Stützung der Landwirtschaft wieder aufzunehmen. Zudem ist ein neues Phänomen aufgetreten: der Kauf oder die Pacht von Millionen Hektaren Land von Seiten reicher Länder oder privater Gesellschaften in Ländern, die ohnehin mit sehr hoher Nahrungsunsicherheit zu kämpfen haben.Seit April 2008 haben die Länder versucht, die erste Phase der individuellen Reaktionen zu überwinden und zu einem koordinierten Vorgehen zu gelangen. In der Folge wurden eine Reihe internationaler Konferenzen in Rom, Genf, New York und Madrid abgehalten. In der Deklaration der hochrangigen Konferenz zur Welternährungssicherheit und Agrarhilfe im Juni 2008 haben 42 Staatschefs und 100 Minister die Notwendigkeit bekräftigt, die lokale Produktion und die Agrarhilfe auf nationaler Ebene zu erhöhen. Gleichzeitig seien die bestehenden Politiken – inklusive der Liberalisierung des Agrarhandels – weiterzuführen. In der Deklaration des Welternährungsgipfels vom November 2009 haben über 40 Staats- und Regierungschefs sowie mehr als 70 Minister dieselben Vorschläge übernommen. Besonders betont wurden dabei die Notwendigkeit von Re-Investitionen in die lokale Landwirtschaft sowie die Fortführung der Marktöffnung.

Antworten der internationalen Organisationen

Zur Koordination der Antworten der verschiedenen internationalen Organisationen auf die Nahrungsmittelkrise hat der Generalsekretär der UNO eine hochrangige Task Force mit den Vorsitzenden der UNO-Organisationen, der internationalen Finanzorganisationen sowie der WTO zusammengestellt. Im Juli 2008 hat die Task Force einen globalen Aktionsplan mit zwei Hauptzielen verabschiedet: die Erhöhung der Nahrungsmittelhilfe für die am stärksten exponierten Personen und die Verbesserung ihrer langfristigen Nahrungsmittelsicherheit. Trotz dem Einvernehmen dieser Erklärung haben aber die Mitglieder des Generalsekretariats jeweils ihre eigenen Positionen radikal verteidigt: Während die WTO die fortschreitende Handelsliberalisierung anpries, stellte die FAO den Schutz der Rechte von Kleinbauern in den Vordergrund.

Kritik der Zivilgesellschaft

Parallel zur hochrangigen Konferenz zur Nahrungsmittelsicherheit und den Herausforderungen von Klimawandel und Biotreibstoffen im Juni 2008 haben Bauernorganisationen und eine Vielzahl an Nichtregierungsorganisationen eine Deklaration verabschiedet mit dem Titel «The world doesn’t need more of the same medecine». Darin wurde kritisiert, dass verschiedene der vorgeschlagenen Lösungen – wie die Handelsliberalisierung oder die Zusammenarbeit mit profitorientierten Unternehmen – am Ursprung der Nahrungsmittelkrise gestanden hatten. Stattdessen wurden das Recht auf Nahrung und die Rechte der Bauernfamilien eingefordert. Im Juni 2008 hat Via Campesina – ein Zusammenschluss von mehr als 140 Bauernorganisationen in über 70 Ländern, die 200 Mio. Personen repräsentieren – die Declaration of the Rights of Peasants formuliert, um sie als Lösungsvorschlag zur Nahrungsmittelkrise vor den Vereinten Nationen zu präsentieren.

Das Recht auf Nahrung

Das Recht auf Nahrung ist eines der grundlegenden Menschenrechte und wurde zum ersten Mal in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte vom 10. Dezember 1948 formuliert. In den letzten 20 Jahren hat das Recht auf Nahrung innerhalb der Vereinten Nationen eine bemerkenswerte Entwicklung durchgemacht, welche in der Annahme der Freiwilligen Richtlinien zum Recht auf Nahrung im November 2004 gipfelte. Diese Richtlinien wurden von der FAO einstimmig übernommen. Sie umfassen eine Vielzahl von Massnahmen der Staaten, um den Zugang der Schwächsten zu den Produktionsmitteln und einem Minimaleinkommen zu garantieren.Seit Ausbruch der Nahrungsmittelkrise haben der Menschenrechtsrat und der UNO-Generalsekretär daran erinnert, dass der Kampf gegen den Hunger auf dem Recht auf Nahrung basieren muss. Das Recht auf Nahrung ist definiert als das Recht auf permanenten und freien Zugang – sei es direkt oder mittels Kauf – zu qualitativ und quantitativ geeigneter und ausreichender Ernährung. Sie muss im Einklang mit den kulturellen Traditionen des Konsumenten oder der Konsumentin stehen sowie eine physisch und psychisch angstfreie, befriedigende und würdevolle Existenz – sowohl auf individueller wie auch auf kollektiver Ebene – ermöglichen.Der Menschenrechtsrat hat anlässlich seiner Sondersession zur Nahrungsmittelkrise vom 22. Mai 2008 eine einstimmige Resolution verabschiedet, in welcher er die Staaten und die internationalen Organisationen dazu aufruft, jede Politik oder Massnahme, welche negative Auswirkungen auf die Wahrnehmung des Rechts auf Nahrung – speziell das Recht jedes Einzelnen, frei von Hunger zu leben – haben könnte, vor deren definitiver Inkraftsetzung zu überprüfen. Wenn man diese Resolution ernst nimmt, sollten die Biotreibstoffproduktion, die Spekulation auf Nahrungsmitteln und die Liberalisierung der Landwirtschaft auf ihre Wirkung auf das Recht auf Nahrung hin überprüft werden.Es ist als der grösste Skandal der Gegenwart zu bezeichnen, dass das tagtägliche Hungermassaker an Millionen von Menschen als Normalität betrachtet und gleichgültig hingenommen wird – und dies auf einem Planeten, der eigentlich vor Reichtum überquillt.

Grafik 1: «Anzahl unterernährter Personen»

Kasten 1: Literatur

– Jean Ziegler, Der Hass auf den Westen, Bertelsmann, München 2009.– Christophe Golay, Food Crisis and Food Security: Towards a New World Food Order?, International Development Policy Series, Genf, IHEID, Bd. 1, 2010 (poldev. revues.org/133).– Christophe Golay, The Right to Food and Access to Justice: Examples at the National, Regional and International Levels, FAO, Rom 2009 (http://www.fao.org/righttofood/publi_en.htm).– FAO, The State of Food Insecurity in the World: Economic Crises – Impact and Lessons Learned, Rom 2009 (http://www.righttofood.org, http://www.fao.org/righttofood).

Forscher an der ADH, Gastdozent am Graduate Institute, ehemaliger Berater des Sonderberichterstatters der UNO zum Recht auf Nahrung, Genf

Vize-Präsident des Human Rights Council’s Advisory Committee der UNO, ehemaliger Sonderberichterstatter der UNO zum Recht auf Nahrung, Genf

Forscher an der ADH, Gastdozent am Graduate Institute, ehemaliger Berater des Sonderberichterstatters der UNO zum Recht auf Nahrung, Genf

Vize-Präsident des Human Rights Council’s Advisory Committee der UNO, ehemaliger Sonderberichterstatter der UNO zum Recht auf Nahrung, Genf