Das globale Ernährungssystem und die Rolle der Verzerrungen im Agrarsektor

Während der letzten zwei Jahrzehnte haben eine Vielzahl von Entwicklungsländern Verzerrungen in ihren Handels- und Sektorpolitiken reduziert. Sie konnten dadurch die Besteuerung der Landwirtschaft mehrheitlich beseitigen. Auch einige einkommensstarke Länder haben marktverzerrende Aspekte ihrer Agrarpolitik zurückgefahren und damit das Mass der Subventionierung reduziert. Weitere Anstrengungen sind nötig, um politisch bedingte Verzerrungen zu unterbinden, welche die natürlich ansteigende Volatilität bei Mengen und Preisen noch verstärken. Dadurch würde das globale Ernährungssystem robuster, und die Ernährungssicherheit könnte gestärkt werden.

In vielen Entwicklungsländern wurden über Jahrzehnte hinweg die landwirtschaftlichen Einkommen geschmälert. Grund dafür waren einseitige, auf die Städte ausgerichtete Politiken, welche die Landwirtschaft und den Handel benachteiligten. Dazu gehörten Importsubstitutionsstrategien zur Förderung der Industrie, Exportsteuern oder multiple Wechselkurse. Einkommensstarke Länder, die ihren Agrarsektor mit Importbarrieren und Subventionen gefördert haben, trugen das ihre zur negativen Einkommensentwicklung bei. Die Gesamtheit der Politikmassnahmen hat sowohl die nationale wie die weltweite Wohlfahrt reduziert. Dies hat das Wirtschaftswachstum gehemmt und zu mehr Ungleichheit und Armut geführt. Denn nicht weniger als drei Viertel der über 1 Mrd. Armen sind für ihren Lebensunterhalt von der Landwirtschaft abhängig.
World Bank, 2007, World Bank Development Report 2008: Agriculture for Development, Washington, D.C.: World Bank.Der vorliegende Artikel nimmt sich folgenden Fragen an: Wie stark werden die Agrarmärkte weiterhin durch Verzerrungen gehemmt? Welche Auswirkungen ergeben sich für die Ernährungssicherheit? Und welche Rolle spielt der Handel, um das globale Ernährungssystem widerstandsfähiger zu machen und die Ernährungssicherheit zu verbessern?

Grosse Herausforderungen für das globale Ernährungssystem

Das globale Ernährungssystem ist gefordert, gilt es doch die Ernährungssicherheit für über 1 Mrd. Hungernde sicherzustellen und eine Weltbevölkerung von über 9 Mrd. Menschen (derzeit 6,8 Mrd.) bis ins Jahr 2050 zu ernähren. Die Food and Agriculture Organization (FAO) schätzt, dass sich die globale Nachfrage nach Nahrungsmitteln, Futtermitteln und Fasern annähernd verdoppeln wird. Mit der steigenden Nachfrage nach Agrarprodukten wird der Konkurrenzkampf um Boden und Wasser zwischen der Landwirtschaft und den ständig wachsenden städtischen Siedlungsräumen intensiver werden. Denn die Urbanisierung wird in Zukunft wohl noch schneller fortschreiten. Bis ins Jahr 2050 werden rund 70% der Weltbevölkerung in Städten leben; heute sind es 49%. Die Landwirtschaft wird sich zudem dem Klimawandel anpassen und gleichzeitig ihren Beitrag zum Klimaschutz leisten müssen. Oft wird auch von einer «nachhaltigen Landwirtschaft» (siehe Kasten 1

Das Verständnis des Begriffs reicht von Biolandbau über Ernährungssouveränität bis zum Konzept der staatsfinanzierten multifunktionalen Landwirtschaft. Letzteres entspricht einer Systemperspektive, welche die Bedürfnisse ländlicher Gemeinden, Ernährungssicherheit und Auswirkungen von landwirtschaftlichen Praktiken auf Ökosysteme und Umwelt berücksichtigt. Aerni (2009)a zeigt, dass solche wertebasierte Agrarpolitiken sehr selektiv mit den Prinzipien zur nachhaltigen Entwicklung der Agenda 21 und der Riodeklaration von 1992 umgehen: Das Prinzip 9 der Riodeklaration betrachtet die Anpassung, Verbreitung und den Transfer von Technologien – inklusive neuen und innovativen Technologien – als integralen Bestandteil einer nachhaltigen Entwicklung; das Prinzip 12 spricht sich für ein unterstützendes und offenes internationales Wirtschaftssystem aus; das Prinzip 21 hebt die Rolle des Unternehmertums hervor. In zahlreichen Industrieländern, die technischen und wirtschaftlichen Wandel mehr als Risiko denn als Chance betrachten, sind diese Prinzipien jedoch nicht populär. Ein Vergleich der Wahrnehmung der Nachhaltigkeit in der Schweiz und in Neuseeland zeigt: Befragte in der Schweiz stufen die einheimische Landwirtschaft als ziemlich nachhaltig ein; Handel und neue Technologien werden als Gefahr angesehen. Befragte in Neuseeland sind hingegen der Meinung, dass technischer und wirtschaftlicher Wandel unbedingt nötig sind, um nachhaltige Landwirtschaft mit Wettbewerbsfähigkeit in Einklang zu bringen.

a Philipp Aerni, 2009, What is sustainable agriculture? Empirical evidence of diverging views in Switzerland and New Zealand, Ecological Economics, 68: 1872–1882.) gesprochen, um natürliche Lebensräume und gefährdete Pflanzen- und Tierarten und ein hohes Mass an Biodiversität zu erhalten.

Weltweite Entwicklung der Verzerrungen im Agrarsektor

Eine breit angelegte Studie der Weltbank vor 20 Jahren ergab, dass die Landwirtschaft in Entwicklungsländern relativ zu den anderen Wirtschaftssektoren massgeblich besteuert wurde.
Anne O. Krueger, Maurice Schiff, and Alberto Valdés, 1988, Agricultural Incentives in Developing Countries, World Bank Economic Review, 2: 255-272. Ein neues Forschungsprojekt der Weltbank, das 80 Länder und über 90% der Agrarmärkte abdeckt, hat die Frage der weltweiten Verzerrungen im Agrarsektor wieder aufgenommen, um den Verlauf in den verschiedenen Weltregionen über das letzte halbe Jahrhundert nachzuzeichnen.
Kym Anderson, ed., 2009, Distortions to Agricultural Incentives: A Global Perspective, 1955-2007, New York: Palgrave Macmillan; Washington, D.C.: World Bank. Dieses Buch fasst die Erkenntnisse von vier regionalen Studien (Afrika, Asien, Lateinamerika, Zentral- und Osteuropa) und von vier Länderstudien in einkommensstarken Volkswirtschaften zusammen. Alle Publikationen und Indikatoren können auf der folgenden Webseite eingesehen werden: http://www.worldbank.org/agdistortions.Zur Messung von Politikmassnahmen, die entweder direkt im Agrarsektor ansetzen (z.B. Produkt- oder Exportsubvention) oder ausserhalb des Agrarsektors stehen (z.B. festes Wechselkurssystem), aber indirekt auch eine Wirkung auf den Agrarsektor haben, zog Anderson (2009) das nominale Stützungsmass (Nominal Rate of Assistance, NRA) heran. Das NRA ist der Prozentsatz, um den der Bruttoertrag der Landwirtschaft durch die verschiedenen Politikmassnahmen im Vergleich zu einer Situation ohne jegliche Intervention entweder erhöht (Subvention) oder reduziert (Steuer) wird. Das nominale Stützungsmass im Agrarsektor erreichte in einkommensstarken Ländern den Höchstwert von 50% in der Mitte der 1980er-Jahre und ist seither gefallen (siehe Grafik 1). Einige einkommensstarke Länder richten seit den 1980er-Jahren von der Produktion entkoppelte Zahlungen (Direktzahlungen) an die Landwirtschaft aus. Weil diese Unterstützung im Prinzip die Ressourcenallokation nicht verzerrt, wird sie für den direkten Vergleich mit den Entwicklungsländern nicht einbezogen. Die Reformen in der EU deuten darauf hin, dass das Wachstum des Protektionismus in der Landwirtschaft verlangsamt oder sogar zurückgefahren werden kann, wenn Preisstützungsmassnahmen durch entkoppelte Beiträge oder direkte Formen der Einkommensunterstützung ersetzt werden. Die Beispiele Australiens und Neuseelands zeigen jedoch, dass aus einem einmaligen Buyout – d.h. dem Ausstieg aus der Unterstützungspolitik – schnellere und umfassendere Reformen resultieren.In Entwicklungsländern hat sich die Besteuerung des Agrarsektors zwischen 1960 und 1985 von rund 20% in eine positive Unterstützung (+10% 2000–2004) gewandelt. Das NRA in Entwicklungsländern wird zwischen 80% und 90% durch Massnahmen an der Grenze – z.B. Import- oder Exportzölle – bestimmt. Die Entwicklungsländer Asiens – inklusive Korea und Taiwan, die in den 1950er-Jahren sehr arm waren – haben den schnellsten Übergang von negativen zu positiven NRA gemacht. Lateinamerikanische Länder haben zuerst die Besteuerung des Agrarsektors forciert und anschliessend den Wert des NRA zwischen der Mitte der 1970er-Jahre bis in die Mitte des letzten Jahrzehnts von –20% auf +15% gesteigert. In den europäischen Transitionsländern war die Stützung des Agrarsektors bis Anfang der 1990er-Jahre nahe bei null und stieg anschliessend als Vorbereitung auf die EU-Mitgliedschaft auf fast 20%.Die Streuung der NRA zwischen Entwicklungsländern hat über die Zeit hinweg eher zu- als abgenommen. Auch innerhalb vieler Entwicklungsländer hat die Streuung der NRA zwischen einzelnen Produktgruppen zugenommen. Die Produkte mit den höchsten Stützungsmassen und den höchsten Subventionsäquivalenten sowohl in Entwicklungs- wie in einkommensstarken Ländern sind Reis, Zucker und Milch.Eine signifikante Anti-Trade Bias bleibt in Entwicklungsländern wie in einkommensstarken Ländern weiterhin bestehen. Gemeint ist der viel höhere Schutz für Agrarprodukte, die der Importkonkurrenz ausgesetzt sind, (NRAagim) gegenüber Agrarexportprodukten (NRAagex). In der Grafik 1 sind stellvertretend die Werte NRAagim und NRAagex für Entwicklungsländer aufgeführt. Diese Anti-Trade Bias führt zu einer ineffizienten Ressourcenallokation innerhalb des Agrarsektors.Grafik 2 zeigt, dass die Veränderungen in Entwicklungsländern sowohl bei den NRA für handelbare Agrargüter (NRAagtrad) wie bei jenen für handelbare Güter in den übrigen Wirtschaftssektoren (NRAnonagtrad) praktisch gleich viel zum Abbau der Benachteiligung des Agrarsektors (Antiagricultural Bias) beigetragen haben. Durch eine Serie von gesamtwirtschaftlichen Reformvorhaben – und nicht nur durch Reformen in der Agrarpolitik – hat sich die relative Besteuerung des Agrarsektors in Entwicklungsländern entschärft. Ein Beispiel hierfür ist die Aufgabe von Importsubstitutionspolitiken, die einen hohen Importschutz verlangen, um einheimische Industrien zu fördern, und von denen die städtische Bevölkerung profitiert. Das relative Stützungsmass (Relative Rate of Assistance, RRA)
RRA = {(1 + NRAagtrad) / (1 + NRAnonagtrad)} – 1. ist ein guter Indikator für relative Preisveränderungen: Die Zunahme des RRA in Entwicklungsländern entspricht fast einer Verdopplung der relativen Agrarproduktpreise. Einer der wichtigsten Beiträge zum Abbau der Besteuerung waren die Reformen in Asien, insbesondere die Reduktion des überbewerteten offiziellen chinesischen Wechselkurses. Die Streuung der RRA zwischen den Ländern bleibt jedoch gross. Während in Lateinamerika der relative Preis um die Hälfte angestiegen ist, verzeichnete Afrika nur eine Zunahme um einen Achtel.

Ernährungssicherheit und die Rolle des Handels

Die Nahrungsmittel- und Treibstoffpreise erreichten 2008 Höchstwerte nach einem stetigen Aufwärtstrend seit 2003. Trotz der Rezession sind die Preise immer noch doppelt so hoch wie zwischen 2000 und 2003. Neben hohen Preisen wird in Zukunft mit noch grösseren Mengen- und Preisschwankungen auf den internationalen Märkten gerechnet. Gründe dafür sind nachfrageseitig die politischen Eingriffe wie z.B. Biotreibstoffpolitiken (Subventionen in EU, USA) oder CO2-Steuern. Auf der Angebotsseite manifestiert sich eine steigende natürliche Volatilität durch den Klimawandel und/oder häufigere extreme Wetterereignisse. Diese Schwankungen werden durch sogenannte Beggar-thy-Neighbour-Politiken («den Nachbarn ausplündern») noch verschärft. Exportländer, welche die eigene Bevölkerung vor dem Preisauftrieb schützen wollen, indem Exporte gedrosselt werden, haben den Effekt, dass Volatilität auf die internationalen Märkte exportiert wird. Solche Praktiken sind besonders preistreibend, da nur 8% der Agrarprodukte und Nahrungsmittel – gegenüber 31% bei nicht erneuerbaren Rohstoffen und 25% bei allen anderen Gütern – international gehandelt werden. In Importländern provozieren Exportrestriktionen oft eine Absenkung der Importzölle, um die eigenen Konsumenten ebenfalls vor steigenden Preisen zu schützen. Im Falle eines grossen Importlandes hat dies den Effekt (Spill-overEffekt), dass der internationale Preis noch weiter ansteigt. Drittlandimporteure, die auf Freihandel setzen, verlieren Wohlstand, und die Ernährungssicherheit schwindet weiter. Auf «dünnen» Märkten – gemeint sind Märkte, wo nur ein kleiner Teil der Weltproduktion international gehandelt wird – können Exportrestriktionen (z.B. Exportzölle, Exportquoten) und andere variable Handelsinstrumente (z.B. Absenken der angewandten Importzölle) zu einer Destabilisierung der Märkte führen. Zu den variablen Handelsinstrumenten gehört auch der Bindungsüberhang. Es geht darum, dass in der WTO gebundene Zölle über den tatsächlich angewandten Zöllen liegen können und so variabel gehandhabt werden können. Wenn alle Länder die angewandten Zölle auf das Niveau der gebundenen Zölle anheben würden, um während einer Preisbaisse die eigenen Produzenten zu schützen, würden gemäss Berechnungen von Bouet und Laborde (2009)
Antoine Bouet and David Laborde, 2009. Why is the Doha development agenda failing? And what can be done?: A computable general equilibrium-game theoretical approach, IFPRI discussion papers 877, International Food Policy Research Institute (IFPRI). die Entwicklungsländer 11,5% ihrer Exporte einbüssen, und die weltweite Wohlfahrt würde um 353 Mrd. US-Dollar schrumpfen. Die Spill-over-Effekte variabler Handelsinstrumente haben «dünnere» und langsamer wachsende internationale Agrarmärkte zur Folge. Zwar konnten die Verzerrungen auf den Agrarmärkten seit den 1990er-Jahren reduziert werden. Dennoch besteht weiterhin ein beträchtliches Destabilisierungspotenzial.

Markt-, Wohlfahrts- und Verteilungseffekte einer globalen Liberalisierung

Modellergebnisse zeigen, dass 66% der Wohlfahrtsgewinne einer globalen Liberalisierung der Gütermärkte auf die Liberalisierung der Agrar- und Nahrungsmittelmärkte zurückzuführen wären.
Kim Anderson, Ernesto Valenzuela and Dominique van der Mensbrugghe, 2010, Global Welfare and Poverty Effects Using the Linkage Model, In: Agricultural Distortions, Inequality and Poverty, Washington, DC: World Bank. Der internationale Agrarhandel würde wertmässig um einen Drittel zulegen. Agrarexporte aus Entwicklungsländern würden pro Jahr um 158 Mrd. US-Dollar steigen, wovon Lateinamerika rund die Hälfte beisteuern würde. Der Anteil an der Agrarproduktion, der international gehandelt würde, stiege von 8% auf 15%. In Entwicklungsländern würde das Einkommen aus der Landwirtschaft um 5,2% ansteigen, verglichen mit 2,1% in der übrigen Wirtschaft. Der Zusammenhang zwischen dem Wachstum im Agrarsektor und der Armutsreduktion wird in Kasten 2

Dass Wachstum im Agrarsektor sowohl zum Wirtschaftswachstum als auch zur Armutsreduktion beiträgt, ist anerkannt. Die direkte Armutsreduktion hängt in ländlichen Gegenden mit steigenden Erträgen und verbesserter landwirtschaftlicher Arbeitsproduktivität zusammen. Allerdings gibt es grosse regionale Unterschiede. Gemäss De Janvry und Sadoulet (2009)a bewirkt ein Wachstum des Bruttoinlandprodukts, das seine Ursprünge in der Landwirtschaft hat, ein Einkommenswachstum bei 40% der Ärmsten. Es fällt somit dreimal höher aus als Wachstum, das der übrigen Wirtschaft entspringt. Die Landwirtschaft hat zudem starke Wachstumsschnittstellen mit der übrigen Wirtschaft. Während die Wirksamkeit von Wachstum aus der Landwirtschaft heraus zur Armutsreduktion bewiesen ist, ist diejenige öffentlicher Investitionen zur Ankurbelung des landwirtschaftlichen Wachstums noch unvollständig und abhängig von den Umständen.

a Alain de Janvry and Elisabeth Sadoulet, 2009, Agricultural Growth and Poverty Reduction: Additional Evidence, The World Bank Observer, 25(1): 1-20. erläutert.

Fazit

Je mehr die natürlichen Mengen- und Preisschwankungen wegen Klimawandel und häufigeren Wetterextremereignissen zunehmen, desto vordringlicher ist ein Abbau der bestehenden Verzerrungen im internationalen Handel, um die anstehenden Herausforderungen im globalen Ernährungssystem zu meistern. Rahmenbedingungen für die Agrarproduktion in Industrie- und Entwicklungsländern sollten minimal (handels-)verzerrend wirken. Insbesondere die Reduktion des Bindungsüberhangs, das Herunterfahren von Subventionen oder Disziplinen analog zu den Importen auch für Exporte – z.B. gebundene Exportzölle – würden die Schwankungen abdämpfen. Die Märkte würden dadurch «dicker», was die Widerstandsfähigkeit der Agrarmärkte gegenüber Schocks verstärken würde. Anstatt variabler Handelsinstrumente zur Ernährungssicherung einzusetzen, sollten Regierungen mehr in Agrarforschung und Entwicklung, ländliche Infrastruktur oder in die Verbesserung der landwirtschaftlichen Vorleistungs- und Produktmärkte investieren, um Produktivitätsfortschritte zu erreichen. Eine Absicherung gegen Marktrisiken könnte auch über regional verankerte Warenterminbörsen erreicht werden.Die Bedingungen, um profitabel in die Landwirtschaft zu investieren, sind besser als in der Vergangenheit: Die Märkte sind weniger verzerrt; die Rohwarenpreise sind höher; hochwertige Feldfrüchte und tierische Produkte sind gefragt; verschiedenste technologische und institutionelle Innovationen stehen zur Verfügung, um die Angebotsreaktion zu verbessern. Die Voraussetzungen sind günstig, um Wachstum aus der Landwirtschaft – zusammen mit anderen verbundenen Sektoren – als wirksames Instrument zur Armutsreduktion einzusetzen.

Grafik 1: «Nominale Stützungsmasse (NRA) für Agrarexportprodukte, der Importkonkurrenz ausgesetzte Agrarprodukte und alle berücksichtigten Agrarprodukte»

Grafik 2: «Nominale Stützungsmasse (NRA) im Agrarsektor und in der übrigen Wirtschaft in Entwicklungsländern sowie relatives Stützungsmass (RRA) in Entwicklungsländern und einkommensstarken Ländern»

Kasten 1: Nachhaltige Agrarpolitik

Das Verständnis des Begriffs reicht von Biolandbau über Ernährungssouveränität bis zum Konzept der staatsfinanzierten multifunktionalen Landwirtschaft. Letzteres entspricht einer Systemperspektive, welche die Bedürfnisse ländlicher Gemeinden, Ernährungssicherheit und Auswirkungen von landwirtschaftlichen Praktiken auf Ökosysteme und Umwelt berücksichtigt. Aerni (2009)a zeigt, dass solche wertebasierte Agrarpolitiken sehr selektiv mit den Prinzipien zur nachhaltigen Entwicklung der Agenda 21 und der Riodeklaration von 1992 umgehen: Das Prinzip 9 der Riodeklaration betrachtet die Anpassung, Verbreitung und den Transfer von Technologien – inklusive neuen und innovativen Technologien – als integralen Bestandteil einer nachhaltigen Entwicklung; das Prinzip 12 spricht sich für ein unterstützendes und offenes internationales Wirtschaftssystem aus; das Prinzip 21 hebt die Rolle des Unternehmertums hervor. In zahlreichen Industrieländern, die technischen und wirtschaftlichen Wandel mehr als Risiko denn als Chance betrachten, sind diese Prinzipien jedoch nicht populär. Ein Vergleich der Wahrnehmung der Nachhaltigkeit in der Schweiz und in Neuseeland zeigt: Befragte in der Schweiz stufen die einheimische Landwirtschaft als ziemlich nachhaltig ein; Handel und neue Technologien werden als Gefahr angesehen. Befragte in Neuseeland sind hingegen der Meinung, dass technischer und wirtschaftlicher Wandel unbedingt nötig sind, um nachhaltige Landwirtschaft mit Wettbewerbsfähigkeit in Einklang zu bringen.

a Philipp Aerni, 2009, What is sustainable agriculture? Empirical evidence of diverging views in Switzerland and New Zealand, Ecological Economics, 68: 1872–1882.

Kasten 2: Wachstum im Agrarsektor und Armutsreduktion

Dass Wachstum im Agrarsektor sowohl zum Wirtschaftswachstum als auch zur Armutsreduktion beiträgt, ist anerkannt. Die direkte Armutsreduktion hängt in ländlichen Gegenden mit steigenden Erträgen und verbesserter landwirtschaftlicher Arbeitsproduktivität zusammen. Allerdings gibt es grosse regionale Unterschiede. Gemäss De Janvry und Sadoulet (2009)a bewirkt ein Wachstum des Bruttoinlandprodukts, das seine Ursprünge in der Landwirtschaft hat, ein Einkommenswachstum bei 40% der Ärmsten. Es fällt somit dreimal höher aus als Wachstum, das der übrigen Wirtschaft entspringt. Die Landwirtschaft hat zudem starke Wachstumsschnittstellen mit der übrigen Wirtschaft. Während die Wirksamkeit von Wachstum aus der Landwirtschaft heraus zur Armutsreduktion bewiesen ist, ist diejenige öffentlicher Investitionen zur Ankurbelung des landwirtschaftlichen Wachstums noch unvollständig und abhängig von den Umständen.

a Alain de Janvry and Elisabeth Sadoulet, 2009, Agricultural Growth and Poverty Reduction: Additional Evidence, The World Bank Observer, 25(1): 1-20.