Die öffentlichen Finanzen in Entwicklungsländern: Wie reformieren?

Wenn die öffentlichen Finanzen nicht gut funktionieren, bleibt der Traum einer besseren Gesellschaft nur ein Traum. Gute öffentliche Finanzen sind eine wichtige Voraussetzung, namentlich damit öffentliche Investitionspläne im Bereich Infrastruktur effizient implementiert und die Finanzierung des Bildungssystems gesichert werden können. Eine grundsolide Verwaltung der öffentlichen Finanzen zu haben und erst recht, sie aufrecht zu erhalten, ist aber nicht einfach. Das haben nicht zuletzt die jüngsten Beispiele aus dem Mittelmeerraum bewiesen. Gleichwohl gibt es Lösungsansätze, die Entwicklungsländern helfen sollen, ihre Finanzen in den Griff zu bekommen.

Solide öffentliche Finanzen wichtig – erst recht für Entwicklungsländer

Solide öffentliche Finanzen sind ein wichtiger Faktor, wenn nicht gar der Grundpfeiler einer guten wirtschaftlichen Gouvernanz (siehe Kasten 1

Einmaleins der öffentlichen Finanzen

Was ist genau unter öffentlichen Finanzen zu verstehen? Generell sind die verschiedenen Instrumente und Prozesse, die zur Mobilisierung, Allokation und Verwendung öffentlicher Mittel benötigt werden, gemeint. Dazu gehören nicht nur die Einnahmen- und Ausgabenpolitik, sondern auch die Schuldenverwaltung, das Beschaffungswesen, die Rechnungslegung und Berichterstattung, die interne und externe Kontrolle sowie die existierenden Vereinbarungen zwischen Regierungsebenen – sogenannte Fiskaldezentralisierung und Finanzausgleich. Gut funktionierende öffentliche Finanzsysteme sind jederzeit in der Lage, einen umfassenden und verlässlichen Überblick über das Budget zu vermitteln; sie unterstützen zudem die Fiskaldisziplin sowie die Einhaltung der im Budget vorgesehenen Prioritäten. Die Transparenz der öffentlichen Finanzsysteme erleichtert es der Regierung, Rechenschaft über ihre Aktionen abzulegen.a

a Siehe DAC/OECD (2006): Harmonising Donor Practices for Effective Aid Delivery, Volume 2, Budget Support, Sector Wide Approaches and Capacity Development in Public Financial Management, DAC Guidelines and Reference Series.). Ähnlich wie bei Individuen können Staaten nicht lange und ohne Konsequenzen über ihre Verhältnisse leben. Die Konsequenzen einer exzessiven Verschuldung, einer inflationären Volkswirtschaft oder eines ineffizienten Steuersystems werden früher oder später von den Bürgern teuer bezahlt. Instabilität (manchmal politischer Natur), abnehmende Investitionen, Steuerflucht oder verfallende Infrastruktur sind übliche Folgen eines dilettantischen Umgehens mit den öffentlichen Finanzen.
Die Auswirkungen distorsiver Steuersystemen oder unproduktiven Staatsausgaben sind längst bekannt. Vgl. dazu z.B. Barro J.R.: Government Spending in a Simple Model of Endogenous Growth, Journal of Political Economy 98 (1), S. 103–117; mit Ergebnissen für ein Panel von 22 OECD Ländern im Zeitraum 1970–1995. Nach der letzten Finanzkrise ist deutlicher geworden, dass kein Land – auch nicht die Industrieländer – die mittelfristigen Auswirkungen fehlerhafter finanzpolitischer Entscheide ignorieren kann.Nicht nur ex-post erkennt man die Bedeutung eines soliden öffentlichen Finanzwesens, auch ex-ante lohnt es sich, daraufhin zu arbeiten. Die Lage der öffentlichen Finanzen bestimmt weitgehend den Handlungsspielraum der öffentlichen Hand für die Gestaltung eines attraktiven Standorts und die Förderung eines nachhaltigen Wachstums.
Hohe Verschuldung oder schwache Finanzkraft schränken automatisch die Möglichkeiten zur Optimierung der Unternehmensbesteuerung, zur Erhöhung der staatlichen Infrastrukturinvestitionen oder zum Aufbau der Dienstleistungen im öffentlichen Gesundheitswesen ein. Weil der finanzielle Handlungsspielraum in Entwicklungsländern grundsätzlich eng ist, muss die Ressourcenallokation umso mehr im Einklang mit den makroökonomischen Möglichkeiten stehen. Das ist nur machbar, wenn die Finanzverwaltung diese Möglichkeiten kennt und in der Lage ist, die verschiedenen volkwirtschaftlichen Szenarien selbstständig zu eruieren. Das setzt eine gute öffentliche Finanzverwaltung voraus.Die Qualität der öffentlichen Finanzen ist für Entwicklungsländer umso bedeutender, weil sie die Effektivität der öffentlichen Anstrengungen zur Bekämpfung der Armut bestimmt. Eine gute öffentliche Finanzverwaltung kann die zur Armutsbekämpfung vorhandenen Ressourcen effizient einsetzen und solche Programme und Projekte unterstützen, welche die besten Erfolgschancen haben. Sie kann nicht nur die Mittel in Einklang mit den im Budgetprozess festgelegten Prioritäten kanalisieren, sondern ist auch in der Lage, die Mittelverwendung zu verfolgen, die Resultaterreichung zu überprüfen und notwendige Anpassungsmassnahmen rechtzeitig einzuleiten. Eine transparente Berichterstattung sowie eine für die Bevölkerung verständliche Erfolgsrechnung ermöglichen auch Fragen über die Zweckmässigkeit der Mittelverwendung und unterstützen damit die soziale Rechenschaftspflicht.

Reformieren ja, aber wie?

In der Theorie ist die Antwort auf diese Frage einfach: Zuerst die Schwächen im System identifizieren, sich dann auf ein Reformprogramm einigen, welches den vorangehend identifizierten Prioritäten entspricht und schliesslich die Reformen implementieren. In der Praxis sieht es aber ganz anders aus: Viele Entwicklungsländer haben Mühe, sich aus den von verschiedenen Parteien – sei es Weltbank, IWF oder bilaterale Geber – durchgeführten Analysen ein klares Bild zu machen. Bei Diskussionen um ein Reformprogramm sind sich die involvierten Akteuren oft nicht einig. Die einen möchten eine mittelfristige Budgetplanung einführen, bevor die grundsätzlichen Probleme im Budgetprozess gelöst sind. Die anderen haben als Hauptpriorität die Installation eines vollautomatisierten Informatiksystems für die Finanzverwaltung, auch wenn wichtige Inputs – wie vollständige Lohn- und Gehaltslisten der Beamten – gar nicht vorhanden sind. Nicht zuletzt fehlt es bei der Implementierung an Koordination, so dass die ohnehin knappen Ressourcen suboptimal oder gar fehlerhaft eingesetzt werden. Die politische Ökonomie spielt im Reformprozess eine wichtige Rolle. Konkurrierende Interessen sowie Anreize für und gegen einzelne Initiativen sind für die Richtung und Intensität des Reformprozesses massgebend.

Pionierrolle der Schweiz

Die Schweiz hat die Bedeutung gesunder öffentlicher Finanzen und einer effizienten Finanzverwaltung für eine wirkungsvolle Wachstums- und Armutsbekämpfungsstrategie früh erkannt. Deshalb ist die technische Unterstützung in diesem Bereich seit Jahren ein wichtiger Bestandteil der wirtschaftlichen Entwicklungszusammenarbeit des Staatssekretariats für Wirtschaft (Seco). Die zunehmende Bedeutung der öffentlichen Entwicklungshilfe hat dazu geführt, dass auch die breite Gebergemeinschaft ihre Aufmerksamkeit zunehmend auf den Zustand der öffentlichen Finanzen in Empfängerländern richtet.
Gemäss OECD-DAC haben die Geber 2007 zehn Mal mehr als 1995 in Unterstützung für das öffentliche Finanzwesen investiert (von 85,1 Mio. US-Dollar in 1995 auf 930,6 Mio. US-Dollar in 2007). Darüber hinaus hat die aktuelle Diskussion über die Effektivität der Entwicklungszusammenarbeit und die Agenda der OECD weiter dazu beigetragen, dass die Frage des Funktionierens des öffentlichen Finanzwesens in den letzten Jahren an Bedeutung gewonnen hat.

Seco-Ansatz zur öffentlichen Finanzreform

Das Seco ist sich den Herausforderungen bewusst und versucht mit seinem Ansatz zur öffentlichen Finanzreform auf Erfahrung sowie in der Unterstützung von Entwicklungsländern allgemein bewährte Praktiken aufzubauen (siehe Grafik 1). Dieser Ansatz lässt sich anhand einiger Prinzipien und Elemente entlang des Reformprozess charakterisieren:− Gemeinsame Informationsplattform: Das Seco unterstützt die Benutzung des Pefa
PEFA (Public Expenditure and Financial Accountability) steht für ein weltweit operierendes Programm, welches ein Diagnoseinstrument zur Verfügung stellt, um die Qualität der Verwaltungssysteme bei den öffentlichen Finanzen messbar zu machen. Pefa wurde im Jahre 2001 ins Leben gerufen und wird von der Weltbank, der europäischen Kommission, Grossbritannien, der Schweiz (Seco), Norwegen, Frankreich und dem Internationalen Währungsfond IWF unterstützt.- Instruments als Hauptinformationsquelle, um ein gemeinsames Verständnis der Probleme in den öffentlichen Finanzen zu schaffen und Informationsasymmetrien zu vermeiden. Pefa arbeitet mit einer begrenzten Anzahl von klar definierten Indikatoren, die eine Gesamtdarstellung des öffentlichen Finanzmanagements vermitteln. Das Instrument ist bereits in vielen Ländern, inklusive in der Schweiz, zur Anwendung gekommen (vgl. Grafik 2) und gilt als wichtiger Input für Diskussionen um das geeignete Reformprogramm, weil es evidenzbasiert ist. Pefa liefert jedoch keine Information über die in der öffentlichen Finanzverwaltung vorhandenen Kompetenzen und sagt wenig über institutionelle Engpässe aus. Es beinhaltet auch keine Reformempfehlungen. Weil es sich um eine Gesamtdarstellung handelt, kann es weitere, detailliertere Analysen – in Teilbereichen wie etwa im Steuerbereich, oder auf einer anderen Ebene, z.B. auf der Sektorebene – benötigen, um einen vertieften Einblick in die Reformherausforderungen zu erhalten. Damit aber Pefa und weitere analytische Produkte für den Reformdialog verwendet werden können, müssen zwei Anforderungen erfüllt sein: Erstens müssen sich Partnerländer eigenverantwortlich und massgebend an diesen Analysen beteiligen, ungeachtet der Notwendigkeit für eine allfällige externe Validierung. Zweitens müssen analytische Produkte öffentlich zugänglich sein.− Offener Reformdialog und realistische Gestaltung der Reformpläne: Obwohl Diagnostiken wie Pefa ein akkurates Bild der Probleme mit den öffentlichen Finanzen vermitteln, ist die Einigung aller involvierten Akteure auf ein umfangreiches Reformprogramm meistens ein langwieriger Prozess. Die Herausforderungen in der Erarbeitung von Reformplänen sollen deshalb nicht unterschätzt werden. Prioritätensetzung und Sequenzierung sind im Reformdialog zwei notwendige Prozesse, die aber nicht eindeutig sind, weshalb es auch kein länderübergreifendes Patentrezept gibt. Die Schweiz engagiert sich in diesem Reformdialog ohne vorgefasste Meinungen oder versteckte Agenda; sie unterstützt den Prozess mit technischen Kenntnissen, politischer Sensibilität und kontextuellem, länderspezifischem Verständnis. Die von Schiavo-Campo (siehe Kasten 2

Leitfragen für die Definition der Aktionspläne

Auf Gouvernanzebene

(Makro-, Meso- oder Mikroebene):– Kann die Aktion zu mehr Fiskaltransparenz führen?– Kann die Aktion die Rechenschaft stärken?– Kann die Aktion die Rule of Law stärken?– Kann die Aktion realistischerweise neue Partizipationsmöglichkeiten eröffnen?

Auf technischer Ebene:

– Wird die Reform zu mehr Fiskaldisziplin und Ausgabenkontrolle führen?– Wird die Reform die Ressourcenallokation im Einklang mit den Politiken bzw. die Formulierung von angemessenen sektoriellen Politiken ermöglichen?– Führt die Reform zu mehr Flexibilität in Budgetmanagement innerhalb der bestehenden Ausgabengrenzen?– Wird die Reform die Ergebnisorientierung unterstützen?

Auf Ebene der Kapazitäten:

– Ist die Reform kompatibel mit formellen und informellen Regeln, oder kann sie realistischerweise zur Verbesserung dieser Regeln beitragen?– Ist sie kompatibel mit der bestehenden Anreizstruktur (nicht nur materieller Natur), oder können die für die Reform notwendigen Änderungen realistischerweise verabschiedet werden?– Ist die Organisation der für die Implementierung zuständigen Institution adäquat oder zumindest neutral, oder kann diese realistischerweise angepasst werden?– Hat die Reform wichtige Implikationen in Sachen Kommunikation und Informationsaustausch, und welche spezifischen informatischen Verbesserungen müssten berücksichtigt werden, um die neuen Benutzeranforderungen zu erfüllen?– Was sind die für die Implementierung der Reform benötigen Ausbildungen?

) identifizierten Punkte dienen als Leitfragen, um die Angemessenheit der anvisierten Reformen zu überprüfen.− Eigenverantwortung bei der Implementierung und koordinierte technische Unterstützung: Klare Zuständigkeiten, Eigenverantwortung und die richtige Anreizstruktur seitens der Partnerländer sind wichtige Voraussetzungen für eine erfolgreiche Implementierung von Reformen. Hinzu kommt die Notwendigkeit, gute Koordinationsmechanismen zu etablieren, welche sowohl betroffene Institutionen als auch aktive Geber umfassen sollte. Dessen ungeachtet ist gegenüber zu komplexen und aufwändigen Koordinationsmechanismen Vorsicht geboten, weil sie im Endeffekt nur die Transaktionskosten, aber nicht die Effektivität erhöhen. Einige Beispiele allumfassender Reformprogramme – wie beispielsweise das Public Financial Management Reform Programm in Tansania – beweisen, dass Riesenprojekte nicht unbedingt erfolgreicher sind als kleinere. Das Seco bekennt sich zur Verwendung von landeseigenen Systemen und programmatischen Ansätzen und bleibt gleichwohl flexibel für die Anwendung weiterer Implementierungsmodelle, nämlich dort, wo lokale Kapazitäten dies erlauben.− Rechenschaft und «Checks and Balances»: Reformen der öffentlichen Finanzen müssen auf Druck der eigenen Bevölkerung und nicht der externen Partner erfolgen. Für das Seco steht deshalb die interne Rechenschaftspflicht eher im Vordergrund als die externe Rechenschaftspflicht. Eine transparente Information – auf allen Ebenen der öffentlichen Finanzverwaltung – ist essenziell, um Reformfortschritte zu machen bzw. zu konsolidieren; sie muss an funktionierende Kontrollmechanismen und ordentliche Möglichkeiten für die Weiterverfolgung unregelmässiger Aktionen gekoppelt sein. Nur so können politische Entscheide unter die Lupe genommen werden. Ein Beispiel: Im Jahr 2007 hat in Nicaragua die oberste Aufsichtskontrolle (Contraluría General de la República) − auf Anregung der in der Budgethilfe involvierten Geber − zum ersten Mal in seiner Geschichte dem Parlament eine vollständige externe Revision des Budgets vorgelegt; damit wurde eine rege Debatte über die Verwendung des Budgets ausgelöst. Aufgrund des politischen Wechsels zur Regierung Ortegas in Nicaragua blieb dies allerdings eine einmalige Übung.

Von der Diagnostik zur Reform in Peru

Die peruanische Regierung hat sich 2008 zu einem Benchmarking in der öffentlichen Finanzverwaltung gemäss Pefa-Methode bereit erklärt. Damals dachte niemand, dass dies der Ausgangspunkt für eine umfangreiche Reforminitiative sein könnte.Wie wurde das möglich? Nachdem die Ergebnisse der Pefa-Analyse vorlagen und die Gebergemeinschaft Druck auf die Erarbeitung einer Gesamtstrategie zur Reform der öffentlichen Finanzverwaltung machte, hat sich die Regierung zwar eine Bedenkpause gegönnt, dann aber zugesagt. Die Regierung hat eine kleine Expertenkommission innerhalb des Finanzministeriums eingesetzt und beauftragt, eine mittelfristige Vision (2011–2015) zu entwickeln. So wurde das Programm für die ständige Verbesserung der öffentlichen Finanzen (Programa de Mejoramiento Contínuo de Finanzas Públicas PMC) konzipiert, um welches herum laufende, aber auch zukünftige Reformen artikuliert werden sollen.Damit diese Vision verwirklicht werden kann, steuert die Peruanische Regierung jährlich fast 20 Mio. US-Dollar zur Finanzierung verschiedener Reformen bei. Dank der Entwicklung einer koordinierten Plattform zur Unterstützung der Reformen in Form von zwei komplementären Finanzierungsfazilitäten (die eine für kleinere Initiativen, die andere für mittelfristige und eher grössere Projekte) hat das Seco rund 6 Mio. US-Dollar geplant und weitere Geber an Bord geholt.Weil die Notwendigkeit tiefgründiger Reformen des öffentlichen Finanzwesens unumstritten ist, wird erwartet, dass diese wichtige Reformagenda von der neu gewählten peruanischen Regierung mit gleichem Engagement getragen wird. Auch für die Regierung von Ollanta Humala werden die Konsolidierung der Fiskaldisziplin, die verbesserte strategische Ressourcenallokation sowie die Verbesserung der Qualität von öffentlichen Dienstleistungen entscheidend sein, um die Wahlversprechen einhalten zu können.

Fazit

Gute öffentliche Finanzen sind zwar keine Garantie für die Qualität der öffentlichen Dienstleistungen, aber eine wichtige Voraussetzung, damit diese erbracht und auch überprüft werden können. Die Unterstützung von Reformen der öffentlichen Finanzen steht deshalb im Vordergrund der makroökonomischen Unterstützung des Seco in der Zusammenarbeit mit Entwicklungsländern. Sie sind jedoch als Mittel zum Zweck zu verstehen: Das übergeordnete Ziel ist und bleibt die Verbesserung öffentlicher Dienstleistungen für eine nachhaltige Entwicklung.

Grafik 1: «Seco-Ansatz zu Reformen der öffentlichen Finanzverwaltung»

Grafik 2: «Weltweite Anwendung der PEFA-Diagnostik»

Kasten 1: Einmaleins der öffentlichen Finanzen

Einmaleins der öffentlichen Finanzen

Was ist genau unter öffentlichen Finanzen zu verstehen? Generell sind die verschiedenen Instrumente und Prozesse, die zur Mobilisierung, Allokation und Verwendung öffentlicher Mittel benötigt werden, gemeint. Dazu gehören nicht nur die Einnahmen- und Ausgabenpolitik, sondern auch die Schuldenverwaltung, das Beschaffungswesen, die Rechnungslegung und Berichterstattung, die interne und externe Kontrolle sowie die existierenden Vereinbarungen zwischen Regierungsebenen – sogenannte Fiskaldezentralisierung und Finanzausgleich. Gut funktionierende öffentliche Finanzsysteme sind jederzeit in der Lage, einen umfassenden und verlässlichen Überblick über das Budget zu vermitteln; sie unterstützen zudem die Fiskaldisziplin sowie die Einhaltung der im Budget vorgesehenen Prioritäten. Die Transparenz der öffentlichen Finanzsysteme erleichtert es der Regierung, Rechenschaft über ihre Aktionen abzulegen.a

a Siehe DAC/OECD (2006): Harmonising Donor Practices for Effective Aid Delivery, Volume 2, Budget Support, Sector Wide Approaches and Capacity Development in Public Financial Management, DAC Guidelines and Reference Series.
Kasten 2: Leitfragen für die Definition der Aktionspläne

Leitfragen für die Definition der Aktionspläne

Auf Gouvernanzebene

(Makro-, Meso- oder Mikroebene):– Kann die Aktion zu mehr Fiskaltransparenz führen?– Kann die Aktion die Rechenschaft stärken?– Kann die Aktion die Rule of Law stärken?– Kann die Aktion realistischerweise neue Partizipationsmöglichkeiten eröffnen?

Auf technischer Ebene:

– Wird die Reform zu mehr Fiskaldisziplin und Ausgabenkontrolle führen?– Wird die Reform die Ressourcenallokation im Einklang mit den Politiken bzw. die Formulierung von angemessenen sektoriellen Politiken ermöglichen?– Führt die Reform zu mehr Flexibilität in Budgetmanagement innerhalb der bestehenden Ausgabengrenzen?– Wird die Reform die Ergebnisorientierung unterstützen?

Auf Ebene der Kapazitäten:

– Ist die Reform kompatibel mit formellen und informellen Regeln, oder kann sie realistischerweise zur Verbesserung dieser Regeln beitragen?– Ist sie kompatibel mit der bestehenden Anreizstruktur (nicht nur materieller Natur), oder können die für die Reform notwendigen Änderungen realistischerweise verabschiedet werden?– Ist die Organisation der für die Implementierung zuständigen Institution adäquat oder zumindest neutral, oder kann diese realistischerweise angepasst werden?– Hat die Reform wichtige Implikationen in Sachen Kommunikation und Informationsaustausch, und welche spezifischen informatischen Verbesserungen müssten berücksichtigt werden, um die neuen Benutzeranforderungen zu erfüllen?– Was sind die für die Implementierung der Reform benötigen Ausbildungen?