Besteuerung nach Aufwand: Ein Streitgespräch zwischen Eva Herzog und Paul Niederberger

Im folgenden Streitgespräch stehen Sinn und Unsinn der Pauschalbesteuerung zur Debatte: Während sich die Aufwandbesteuerung für Eva Herzog, Vorsteherin der Finanzdirektion des Kantons Basel Stadt, weder volkswirtschaftlich noch rechtsstaatlich rechtfertigen lässt, sieht Paul Niederberger, Ständerat des Kantons Nidwalden und Präsident des Vereins Mehrwert Schweiz, darin ein bewährtes traditionelles Instrument, das die Standortattraktivität der Schweiz erhöht und besonders für Rand- und Bergregionen von volkswirtschaftlicher Bedeutung ist. Der vorliegende Reformentwurf des Bundesrates wird als typischer Kompromiss erachtet, der die Gegner nicht zu überzeugen vermag. Das Gespräch fand noch vor der Abstimmung im Kanton Schaffhausen vom 25. September 2011 zur Abschaffung der Aufwandbesteuerung statt.

Die Volkswirtschaft: Die Besteuerung nach Aufwand – im Alltag besser bekannt als Pauschalbesteuerung – ist gegenwärtig in Revision. Die einen betrachten die Art der Besteuerung als Fluch, die anderen als Segen. Was sind – auf den kurzen Nenner gebracht – für Sie die wichtigsten Gründe für bzw. gegen die Besteuerung nach Aufwand?Herzog: Wir brauchen die Pauschalbesteuerung nicht. Sie steht im Widerspruch zu verfassungsmässigen Grundsätzen wie etwa jenem der Gleichbehandlung, diskriminiert Schweizer gegenüber Ausländern und widerspricht dem Grundsatz der Besteuerung nach wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit. Mit anderen Worten: Die Besteuerung nach Aufwand ist mit den verfassungsmässigen Prinzipien, nach denen in der Schweiz besteuert wird, nicht vereinbar.Niederberger: Ich teile diese Auffassung nicht, im Gegenteil: Die Besteuerung nach Aufwand ist vielmehr ein Segen. Warum? Erstens sind die gesetzlichen Grundlagen dafür vorhanden, nämlich im Gesetz über die Bundessteuern sowie im Steuerharmonisierungsgesetz. Wer die Kriterien dazu erfüllt, hat klaren Rechtsanspruch. Zudem hat sie strategische Vorteile für unser Land, bringt sie doch namhafte Erträge (668 Mio. Franken jährlich); für gewisse Randregionen und Berggebiete ist das sehr wichtig. Im Übrigen sind Aufwandbesteuerte Arbeitgeber, Investoren und gute Konsumenten, die sich durch eine hohe Spendenbereitschaft auszeichnen.Die Volkswirtschaft: Frau Herzog, diese Vorteile müssen Sie doch überzeugen. Und falls nein, warum nicht?Herzog: Es stimmt zwar, dass eine gesetzliche Basis dazu besteht. Aber das ist noch lange kein Grund, die Pauschalbesteuerung weiter zur Anwendung zu bringen, besonders dann nicht, wenn sie wesentliche Verfassungsgrundsätze verletzt und ungerecht ist. Bezüglich dem Argument «Standortvorteil»: Vermögende Leute würden auch in die Schweiz kommen und sich bei uns niederlassen, wenn sie nach den bei uns üblichen Grundsätzen Steuern zahlen müssten, ist doch die Schweiz im internationalen Vergleich ein steuerlich attraktives Land. Zudem: Arbeitgeber, Investoren und Leute, die mäzenatisch tätig sind, gibt es auch unter regulären Steuerzahlenden. Diese leisten ihren Beitrag genauso, ja sogar noch mehr, indem sie normal besteuert werden und sich überdies noch engagieren. Niederberger: Das Argument der «Gerechtigkeit» greift aus meiner Sicht zu kurz. Weshalb wurde die Aufwandbesteuerung denn seinerzeit eingeführt? Es ging darum, ein vereinfachtes Verfahren zu schaffen, weil die Personen im Ausland ebenfalls meist Steuern bezahlen und weil zumindest einzelne in verschiedenen Ländern Vermögen oder Grundbesitz haben. Damit braucht es keine internationalen Steuerausscheidungen mehr. Ausserdem ist klar festzuhalten, dass auch die Aufwandbesteuerten eine Steuererklärung ausfüllen. Es geht also nicht um ein Aushandeln der Steuerbeträge. Man bemisst die Steuern aufgrund effektiver Grundlagen. Hinzu kommt, dass immer auch eine so genannte Kontrollrechnung gemacht wird. Herzog: Das Argument einer notwendigen Vereinfachung sticht heute nicht mehr. Vermögende Leute haben ohnehin Steuerberater, die ihnen die Arbeit abnehmen. Ausserdem weiss man nicht, ob die betreffenden Personen im Ausland Steuern bezahlen; dies wird bei Pauschalbesteuerten schlicht nicht überprüft. Man weiss nicht, wie gross das weltweite Einkommen und Vermögen dieser Personen ist. Die Kontrollrechnung der Steuerbehörden bezieht sich ausschliesslich auf die Einkommen oder Rentenbezüge, die in der Schweiz anfallen.Die Volkswirtschaft: Sie bezweifeln also die Notwendigkeit des vereinfachten Verfahrens?Herzog: Eine in der Schweiz erwerbstätige Person, die normal besteuert wird, kann ebenso im Ausland Einkommen oder Kapitalbezüge haben. Diese Personen müssen alle Angaben machen, und anschliessend wird eine Steuerausscheidung vorgenommen. Das ist bei normal versteuerten Personen möglich. Weshalb das bei den Pauschalbesteuerten nicht auch möglich sein soll, leuchtet wirklich nicht ein.Die Volkswirtschaft: Der Kanton Zürich hat als erster Kanton das Experiment gewagt und die Aufwandbesteuerung per 2010 abgeschafft. Wie beurteilen Sie diesen Entscheid?Niederberger: Das Resultat der Volksabstimmung ist für mich enttäuschend und war meines Erachtens in erster Linie eine Folge der schlechten Information in der Abstimmungskampagne. Es wurde fast ausschliesslich über den Grundsatz der Gleichbehandlung gesprochen. Über die wirkliche Bedeutung der Aufwandbesteuerung wurde das Stimmvolk nur ungenügend orientiert. Die nach Aufwand besteuerten Personen sind irgendwann in die Schweiz gekommen, unter diesen und jenen Voraussetzungen. Plötzlich verändert man diese; das verträgt sich nicht mit dem Grundsatz der Rechtssicherheit.Herzog: Die fehlende Information war wohl kaum der Grund für die Abschaffung der Aufwandbesteuerung. Vielmehr war es bei den wohlhabenden Schweizern ein Gefühl der Ungleichbehandlung mit reichen Ausländern. Zudem herrscht bei den unteren Einkommensschichten verstärkt der Eindruck, dass die Steuern der Reichen mehr und mehr gesenkt werden, immer mit dem Argument, dass Reiche dadurch angezogen werden sollen. Wenn die Reichen dann gekommen sind, tragen sie nicht mehr ihren Teil bei. Das ist nicht zum Nutzen aller, sondern geht auf Kosten der Gemeinschaft.Die Volkswirtschaft: Seit der Abstimmung im Kanton Zürich sind 92 der 201 aufwandbesteuerten Haushalte abgewandert. Wie beurteilen Sie diese Zahl?Herzog: Die 92 Haushalte sind in die umliegenden Kantone abgewandert. Die Grenze ist ja nahe, und wenn die Möglichkeit im Nachbarkanton besteht, wandert man sehr schnell ab. Deshalb wäre es wichtig, wenn man in der ganzen Schweiz die Pauschalbesteuerung abschaffen würde. Ich glaube nicht, dass in diesem Fall alle die Schweiz verlassen würden. Die Schweiz bietet ja auch andere Vorteile: eine schöne Landschaft, eine grosse Rechtssicherheit, gute Infrastruktur und eine auch ohne Pauschalbesteuerung moderate Steuerbelastung. Niederberger: Die Zahlen des Kantons Zürich lassen sich heute in der Tat nicht abschliessend beurteilen. Solange die übrigen Kantone die Aufwandbesteuerung noch anbieten, ist auch kein Rückschluss auf die Schweiz als Ganzes möglich. Hingegen bin ich deutlich skeptischer als Frau Herzog, was die Wirkungen wären bei der Abschaffung dieser Steuer in der ganzen Schweiz.Die Volkswirtschaft: Herr Niederberger: In welchem Masse profitiert denn der Kanton Nidwalden, den Sie im Ständerat vertreten, davon?Niederberger: Im Kanton Nidwalden haben wir gegenwärtig rund 100 Aufwandbesteuerte. Sie bringen einen Ertrag (Bundes-, Kantons- und Gemeindesteuern zusammen) von etwa 6,5 Mio. Franken; das sind das etwa 1,4% der Steuereinnahmen des Kantons Nidwalden. Wenn man davon ausgeht, dass ein grosser Teil davon abwandern würde, frage ich mich, wie man dieses Loch stopfen soll.Herzog: Es werden niemals alle abwandern. Die Verbleibenden würden ja dann normal besteuert und in der Regel würden sie ein Vielfaches dessen zahlen, was sie mit der Aufwandbesteuerung zahlen mussten. Wenn schon nur die Hälfte bleibt, geht die Rechnung schon mehr als auf. Niederberger: Gerade das bezweifle ich eben. Es wurden entsprechende Berechnungen gemacht, dass der effektive Steuerertrag tatsächlich auch tiefer ausfallen könnte.Herzog: Weshalb sollte der Steuerertrag tiefer sein? Meinen Sie etwa bei den einzelnen Personen?Niederberger: Weil diese die Instrumente der so genannten Steueroptimierung einsetzen würden.Herzog: Wenn der Betrag tiefer wäre, liessen sich die Personen heute schon ordentlich besteuern. Die Steueroptimierung ist ein ganz anderes Kapitel, das mit der Aufwandbesteuerung direkt nichts zu tun hat. Die Volkswirtschaft: Als Finanzdirektorin der Kantons Basel-Stadt und Mitglied der Sozialdemokratischen Partei haben Sie eine sehr kritische Haltung gegenüber der Besteuerung nach Aufwand: Wie gut lassen sich hier die beiden Rollen miteinander vereinbaren? Herzog: So wie ich das Amt der Finanzdirektorin verstehe, besteht hier überhaupt kein Interessenkonflikt. Wir sollten uns dafür einsetzen, dass die Verfassungsgrundlagen eingehalten werden, nämlich dass alle Personen gleich behandelt werden und dass nach dem Prinzip der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit besteuert wird. Das gilt nicht nur für sozialdemokratische Finanzdirektorinnen, sondern für alle. Wenn man die Aufwandbesteuerung unterstützt, dann nicht aus steuertechnischen oder verfassungsrechtlichen Gründen, sondern aus standortpolitischen Motiven, ähnlich wie man Subventionen oder Steuererleichterungen einsetzt. Nur soll man auch offen dazu stehen, dass es sich um Standortförderung handelt. Niederberger: Die volkswirtschaftliche Bedeutung der Pauschalbesteuerung ist kantonal sehr unterschiedlich. Im Kanton Basel Stadt sind es gerade einmal 16 Haushalte, die nach Aufwand besteuert werden, im Kanton Waadt hingegen einige Tausend. Interesssant ist, dass die Mehrheit der Finanzdirektoren nach wie vor hinter der Aufwandbesteuerung steht. Die Finanzdirektorenkonferenz hat sich eingehend mit dieser Thematik befasst. Ich nehme an, dass Sie, Frau Herzog, dort Ihre Argumente eingebracht haben. Dennoch sieht die Mehrheit der Finanzdirektoren den Nutzen der Aufwandbesteuerung.Herzog: Sie wissen aus Ihrer Zeit als Finanzdirektor des Kantons Nidwalden, wie das läuft, gerade, wenn eine Region ein spezielles Interesse an etwas hat oder glaubt, haben zu müssen, und an die Tradition appelliert. Wenn der Kanton Waadt sagt, dass die Aufwandbesteuerung bei ihnen schon im 19. Jahrhundert existiert hat, wird die Deutschschweiz kaum kommen und mit der Abschaffung die Romandie erzürnen. Am Schluss getraut sich niemand, etwas zu tun, und alles bleibt, wie es ist. Aber die Botschaft des Bundesrates wäre auch nicht gekommen, wenn nicht alle genau wüssten, dass die Limiten zu tief angesetzt und die Erträge zu gering sind. Dass das System nicht nach allen Seiten wasserdicht ist, war dem Gremium sehr klar. Der Rest ist schweizerischer Kompromiss, den ich aber als klar ungenügend erachte.Die Volkswirtschaft: Die Pauschalbesteuerung wird oft als Instrument der Standortförderung insbesondere von touristischen und ländlichen Regionen eingesetzt. Gäbe es dazu nicht geeignetere Instrumente?Niederberger: Natürlich gibt es auch andere Instrumente. Gegenwärtig beraten wir ja die Standortförderung im Ständerat. Aber was sind das für Gelder, die dafür eingesetzt werden? Nichts anderes als Steuergelder. Hingegen liefern die Aufwandbesteuerten nicht nur Steuereinnahmen, sondern unterstützen auch direkt die lokale Wirtschaft und tragen die gemeinnützigen Organisationen vor Ort mit.Herzog: Ich frage mich schon, welche Art von Standortförderung das ist, wenn die Leute dann gar nicht viel bezahlen, wenn sie gekommen sind. Haben Sie denn handfeste Zahlen dafür, dass die Aufwandbesteuerten mehr spenden als die anderen? Vielleicht ist es ein Vorurteil von mir, dass die Aufwandbesteuerten nicht eine sehr grosse Verbundenheit mit ihrem Wohnort aufweisen.Die Volkswirtschaft: Frau Herzog, in Ihrem Kanton sind ebenfalls Bestrebungen im Gang zur Aufhebung der Pauschalbesteuerung. Besteht nicht das Risiko einer Abwanderung von Steuersubstrat und lokaler Kaufkraft?Herzog: Wir haben vom Parlament einen Auftrag bekommen, eine Gesetzesänderung für die Abschaffung der Aufwandbesteuerung auszuarbeiten. Grundsätzlich finde ich es nicht sinnvoll, dass einzelne Kantone, die so handeln, zuschauen müssen, wie die Betroffenen einfach ein paar Kilometer weiter wegziehen, um wieder dieselbe Situation vorzufinden. Ich finde, es müsste eine Schweiz weite Lösung geben, nämlich in der Abschaffung.Niederberger: Auch ich finde es nicht gut, dass ein einzelner Kanton jetzt die Aufwandbesteuerung abgeschafft hat. Aber die Lösung kann nicht darin bestehen, dass die anderen Kantone dem Beispiel des Kantons Zürich folgen müssen. Die Volkswirtschaft: Auf eidgenössischer Ebene liegt ein Reformvorschlag des Bundesrates vor, der nun in die parlamentarische Beratung geht. Wie beurteilen Sie diesen Vorschlag?Niederberger: Zuerst einmal hat der Bundesrat klar zum Ausdruck gebracht, dass er nach wie vor zum System der Aufwandbesteuerung steht und dieses auch als ein standortpolitisches Instrument betrachtet. Mit der Revision will er vor allem die Schwellenwerte für die direkte Bundessteuer erhöhen. Damit kommen einige Randregionen bereits an die Grenze des Tragbaren. Denn es gibt viele Pauschalbesteuerte, die nicht in diesem hohen Steuersegment drin sind. Schliesslich hat er die Limiten für die kantonale und kommunale Steuer offen gelassen und damit die kantonale Steuerhoheit gewahrt. Das finde ich positiv.Herzog: Der Bundesrat sah sich offenbar gezwungen, mit der kleinen Revision etwas die Akzeptanz zu erhöhen, denn ansonsten hätte wohl eine Abschaffung der Aufwandbesteuerung gedroht. Deshalb sieht er nun eine leichte Erhöhung der Limiten auf das 7-fache der Wohnkosten für die direkte Bundessteuer vor. Ich halte es für falsch, dass die Kantone nach wie vor frei sind, ihre Bemessung selber festzulegen. Auch belässt es der Bundesrat bei einer blossen Empfehlung an die Kantone, sowohl Einkommens- wie auch Vermögenssteuern zu erheben; das machen wir im Kanton Basel-Stadt schon lange. Diese Dinge sollten gesamtschweizerisch geregelt sein. Deshalb ist es für mich eine sehr zahnlose Revision, die nicht sehr viel bewegt.Niederberger: Weshalb sollen wir ein bewährtes System aufgeben und uns selber schwächen, gerade in einer Zeit, in der wir von allen Seiten her Druck ausgesetzt sind, sei es mit der Schwächung des Bankgeheimnisses oder mit dem starken Schweizerfranken. Der Finanzplatz ist in grosser Bedrängnis. Für ein solches Eigentor kann ich nicht Hand bieten.Die Volkswirtschaft: Was wären dann aus Ihrer Sicht die Folgen, wenn die Pauschalbesteuerung in der ganzen Schweiz abgeschafft würde?Niederberger: Es ist damit zu rechnen, dass die Aufwandbesteuerten zum grössten Teil die Schweiz verlassen würden. Die Schweiz ist bei weitem nicht das einzige Land, das die Aufwandbesteuerung kennt. Es gibt zudem auch andere europäische Länder, die landschaftlich und sicherheitspolitisch reizvoll sind.Herzog: Schon seltsam, dass ausgerechnet die landschaftlich attraktivsten Gebiete der Schweiz, wie etwa der Arc Lémanique, vermögende Leute anzieht. Diese Leute würden auch kommen, wenn sie regulär Einkommens- und Vermögenssteuern zahlen müssten. Ich bin fest davon überzeugt, dass die Schweiz für vermögende und in der Schweiz nicht erwerbstätige Ausländer auch ohne Pauschalbesteuerung attraktiv bleiben wird.Die Volkswirtschaft: Wie zuversichtlich sind Sie, dass die Schweiz in Zukunft das System der Aufwandbesteuerung beibehalten bzw. abschaffen wird?Niederberger: Es gab in letzter Zeit einige kantonale Abstimmungen zur Aufwandbesteuerung. Im Kanton Glarus hat die Landsgemeinde die Pauschalbesteuerung knapp beibehalten. Auch der Kanton Thurgau hat sich gegen eine Abschaffung ausgesprochen. Verschiedenen andere Vorstösse sind noch hängig. Ich hoffe, dass diese beiden Beispiele in den anderen Kantonen Schule machen werden.Herzog: Es ist eigenartig, dass sich die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger, die selber normal ihre Steuern zahlen und meist viel weniger verdienen als die Pauschalbesteuerten, sich dafür aussprechen, die Pauschalbesteuerung beizubehalten. Vielleicht braucht es wirklich noch mehr Aufklärung des Stimmvolks (lacht).Die Volkswirtschaft: Frau Herzog, Herr Niederberger, ich danke Ihnen für das Gespräch.