Die Volkswirtschaft

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Die Rettung privater Finanzinstitute und milliardenschwere Konjunkturprogramme haben die Schulden öffentlicher Haushalte nach oben schnellen lassen. Nun stehen die Staaten selber vor dem Kollaps. Griechenland, Irland, Portugal, Spanien und Italien haben das Vertrauen der Finanzmärkte verloren. Sie erhalten Kredite von privaten Gläubigern – wenn überhaupt – nur gegen hohe Risikoprämien. Als Folge geraten sie immer stärker in den Strudel der Verschuldung, der sie in die Staatspleite zu reissen droht. Weil die notwendig gewordene Unterstützung durch die stärkeren Euroländer deren ökonomischen Möglichkeiten, aber auch deren politische Hilfsbereitschaft bei weitem übertrifft, gerät die Stabilität der Eurozone insgesamt ins Wanken. Wie geht es weiter mit dem Euro? Zerbricht der Euroraum? Ergreifen die Regierungen die Flucht nach vorne? Oder kommt es zu einer Umschuldung?

Szenario 1: Zusammenbruch der Euro-Zone

Bei der Schaffung des Euro hat man ganz bewusst auf ein Exit-Recht verzichtet. Man wollte den Kapitalmärkten eindeutig signalisieren, dass weder ein Austritt noch ein Ausschluss möglich seien. Die Option eines Rein und Raus aus dem Euro wäre von Beginn an ein Spekulationsmotiv gewesen, das dann auch ein tatsächliches Rein und Raus provoziert hätte. Die ständige Unsicherheit darüber, wer wie lange dem Euroraum angehört und die sich daraus ergebende Instabilität, hätten die Risikoprämien nach oben getrieben. Das Ewigkeitsgelöbnis bot Anlegern somit von allem Anfang an ein Höchstmass an Sicherheit. Entsprechend gering waren die Risikoprämien für Eurokredite.Sollte es – in Missachtung der rechtlichen Rahmenbedingungen – dennoch zu einem Zusammenbruch der Eurozone kommen, stehen drei Alternativen zur Diskussion: Entweder Griechenland oder Deutschland verlassen – freiwillig oder gezwungenermassen – den Euroraum, oder die Eurozone wird in einen Nord- und einen Süd-Euro aufgeteilt.

Austritt Griechenlands

Seit Mai 2010 kann sich Griechenland nicht mehr selber an den privaten Kapitalmärkten refinanzieren. Ohne Hilfe von aussen wäre es pleite und könnte fällig werdende Kredite nicht zurückbezahlen. Was würde passieren, wenn die Hilfe ausbleiben und Griechenland auch formal Bankrott gehen würde?− Erstens würden griechische Staatspapiere an Wert verlieren und im Extremfall wertlos werden. Daraus ergäbe sich bei allen Gläubigern ein akuter Wertberichtigungsbedarf. Vor allem griechische Banken stünden schlagartig vor dem Konkurs. Denn die drohenden Verluste dürften ihr Eigenkapital weitgehend auffressen oder soweit schmelzen lassen, dass sie von den Geldmarktgeschäften der EZB abgeschnitten werden und sich somit kaum mehr günstig refinanzieren könnten. Der Staatsbankrott würde reihenweise griechische Firmen, aber auch Privatanleger und wohl auch viele Kleinsparer in den Abgrund reissen. Anders als es in den meisten Ländern nach der Finanzmarktkrise der Fall war, könnte der klamme griechische Staat hier nicht schützend und rettend entweder Banken oder der Wirtschaft zur Seite springen. − Zweitens müssten auch Gläubiger aus dem Ausland ihre Forderungen gegenüber griechischen Schuldnern abschreiben. Das betrifft vor allem französische und deutsche Banken und Versicherungen, die besonders viele griechische Staatsanleihen besitzen. − Drittens würden in Griechenland Staat und Wirtschaft für lange Zeit neue Kredite auf den privaten Kapitalmärkten nur mit enorm hohen Risikozuschlägen aufnehmen können. Das dem Staatsbankrott folgende makroökonomische Chaos würde zunächst zu einer politischen, gesellschaftlichen und ökonomischen Implosion führen, die auf Jahre hinaus sowohl eine Gesundung der Staatshaushalte wie auch eine Erstarkung der Wirtschaft nahezu verunmöglichen. Das gleiche Szenario dürfte sich auch abspielen, wenn Griechenland freiwillig oder gezwungenermassen aus dem Euro-Verbund austreten und zur Drachme zurückkehren würde. Ein sofortiger kompletter Zahlungsausfall aller Kredite wäre die unmittelbare Konsequenz. Dadurch würden Schockwellen ausgelöst werden, die weit über Griechenland hinaus wirkten, denn der Bankencrash wiederholte sich in Portugal, Irland und vielleicht sogar Spanien. Auch hier zögen Sparer aus Angst ihre Einlagen zurück. Spätestens dann würden auch Gläubiger in starken Euroländern mitgerissen. Dadurch entstünde eine schwer zu berechnende Eigendynamik.

Austritt Deutschlands

Ein Austritt Deutschlands aus der Eurozone würde immense politische, ökonomische, materielle und auch ideelle Schäden verursachen:− Erstens würden bei den Nachbarn die schlimmsten Ängste eines national isolierten Gross-Deutschlands wiedererweckt. Das wäre das Ende der deutsch-französischen Nachkriegspartnerschaft und der Anfang einer nationalen Misstrauenspolitik, sowohl bei den westlichen wie auch den östlichen Nachbarn. Es käme zu einer Renationalisierung der Wirtschaftspolitik und einem Zusammenbruch des Binnenmarktes.− Zweitens dürfte ein deutscher Alleingang zu einer Aufwertung der D-Mark führen. Der deutschen Exportwirtschaft würden daraus ähnliche Schwierigkeiten entstehen, wie das in der Schweiz mit dem starken Franken der Fall ist.− Drittens müssten die Forderungen und Verbindlichkeiten Deutschlands innerhalb des Europäischen Systems der Zentralbanken mit der gemeinsamen EZB als Kern entflochten werden. Würde Deutschland sein Stammkapital zurückerhalten? Welchen Teil der faulen Kredite, die sich seit Mai 2010 in steigendem Masse in den Büchern der EZB befinden, müsste Deutschland übernehmen?
Vgl. dazu Hans-Werner Sinn: Die europäische Zahlungsbilanzkrise. In: ifo Schnelldienst, Jg. 64 (2011), Nr. 16 vom 31.08.2011, S. 3-8.− Viertens würde der Zusammenbruch des gemeinsamen Binnenmarktes das so stark auf den Aussenhandel fixierte Deutschland ganz besonders hart treffen.
Vgl. Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW): Abschätzung des quantitativen Vorteils des Euro für Deutschland gegenüber einer fiktiven D-Mark. Frankfurt, 01.07.2011 (mimeo). Zwar ist unstrittig, dass der Anteil der Euroländer an der gesamten Warenausfuhr Deutschlands von 45% im Jahre 1999 auf 41% im Jahre 2010 abgenommen hat, die übrige Welt ausserhalb des Euroraums also relativ wichtiger geworden ist. Das ändert aber nichts daran, dass sich der absolute Wert der deutschen Warenausfuhr in die Euroländer von 230 Mrd. Euro 1999 auf fast 400 Mrd. Euro 2010 nahezu verdoppelt hat. Der Euro hat eben nicht nur die Transaktionskosten zwischen den Euroländern reduziert. Er hat auch für tiefere Zinsen in den südlichen Euroländern gesorgt, dadurch deren Wachstum stimuliert und so jene Kaufkraft geschaffen, die Voraussetzung war, um deutsche Güter bezahlen zu können.

Teilung in Nord- und Süd-Euro

Vor allem in Deutschland findet die Idee Interesse, den Euroraum in eine Nord- und eine Süd-Zone aufzuteilen.
Vgl. dazu: Hans-Olaf Henkel: Rettet unser Geld! München 2010 (Heyne Verlag) Die Vor- und Nachteile dieser Lösung folgen im Wesentlichen der Argumentation beim Austritt eines einzelnen Eurolandes. Auch im Falle einer Zweiteilung – wäre sie denn juristisch möglich und politisch umsetzbar – würden die schwachen Länder vor dem Aus stehen. Die heutigen Schulden blieben in Euro bestehen und müssten auf der Basis eines schwachen Süd-Euros bedient werden, den niemand wirklich haben möchte. Die Zinskosten würden für die ohnehin schon kaum mehr kreditfähigen peripheren Länder noch einmal kräftig nach oben schnellen. Damit würde automatisch deren Niedergang beschleunigt.

Szenario 2: Schritt nach vorne in eine Fiskal- und Transferunion

Weil die Folgen eines Staatsbankrotts einzelner Euroländer für die Eurozone insgesamt immens sind, plädieren viele für einen Plan B. Dies wäre nicht ein Schritt zurück, sondern ein Schritt nach vorne. Es geht darum, den Geburtsfehler des Euro zu korrigieren. Denn die europäische Staatsschuldenkrise hat die Konstruktionsmängel des Euro schonungslos aufgedeckt. Bei seiner Schaffung erhoffte man sich, dass die gemeinsame Währung die ökonomischen Unterschiede innerhalb der EU ausgleichen würde. Deshalb glaubte man, auf eine gemeinsame Fiskalpolitik verzichten zu können. Das war ein fataler Irrtum, wie sich heute zeigt. Der Euro hat die Differenzen zwischen einem leistungsschwachen Süden und einem leistungsstarken Norden nicht verringert, sondern im Gegenteil verschärft. Er hat die enorme Wettbewerbsüberlegenheit Deutschlands nicht beseitigt, sondern erhöht. Weil Wechselkurse im Euroland starr und nicht mehr beweglich waren und man im Süden Europas nicht mehr abwerten konnte, musste die Anpassung über die Güter- und Arbeitsmärkte erfolgen. Deshalb konnte Deutschland viel exportieren, und die deutschen Handelsbilanzüberschüsse wurden grösser – und nicht kleiner. Vor allem aber driftet die Beschäftigungssituation auseinander. Während sich Deutschland in Richtung Vollbeschäftigung bewegt, explodieren im südlichen Europa die Arbeitslosenzahlen. Eine gemeinsame Währung ohne gemeinsame Fiskalpolitik ist nicht überlebensfähig. In allen – auch den sehr föderalen, dezentral gegliederten – Währungsunionen musste früher oder später ein wesentlicher Teil der Fiskalpolitik von den Gliedstaaten auf die gemeinsame Bundesebene übertragen werden. So wurden beispielsweise in der Schweiz 1915 die Wehrsteuer (heute direkte Bundessteuer) auf dem Einkommen und 1941 die Warenumsatzsteuer (heute Mehrwertsteuer) auf dem Konsum als zentrale Bundessteuern eingeführt.

Dem Beispiel föderaler Staaten folgen

Die Europäische Währungsunion ist um eine Fiskalunion zu ergänzen. Das bedeutet keinesfalls eine Harmonisierung von Steuergesetzgebung oder Steuersätzen. Föderale Staaten wie die USA oder die Schweiz machen deutlich, dass eine Fiskalunion durchaus eine bundesstaatliche, kantonale oder gar kommunale Steuerhoheit vertragen kann. Ebenso wenig muss es zwangsläufig zu einem Verwaltungsmodell französischer Prägung kommen, bei dem die Zentrale den Gliedstaaten planwirtschaftlich Budgets zuweist, eine rechtmässige Verwendung durch Präfekten durchsetzt und ein Fehlverhalten durch Ablösung der Statthalter sanktioniert. Es kann durchaus ein dem schweizerischen Beispiel folgendes Autonomiemodell gelten, bei dem die einzelnen Euroländer die Fiskalautonomie behalten und der Kreditmarkt über Risikoprämien den Schiedsrichter spielt. Was jedoch erforderlich wird, ist eine schärfere Haushaltsdisziplin und ein strenges Konkurs-Verfahren im staatlichen Insolvenzfall, das weit über den existierenden Euro-Stabilitätspakt hinausgeht, der sich letztlich in der Krise als zahnloser Tiger erwiesen hat. Wiederum zeigt das Schweizer Beispiel, was zu tun ist: Die Kantone sind in ihrer Finanzpolitik autonom, haften folglich alleine für ihre Schulden. Eine Bail-out-Klausel – also eine Übernahme kantonaler Schulden durch den Bund – gibt es nicht. Die Bundesgesetzgebung verlangt jedoch von den Kantonen, dass sie bestimmte Steuern erheben, und gibt ihnen Steuersubjekt, -bemessungsgrundlagen und -abzüge vor. Vor allem aber ist geregelt, was bei einem Konkurs eines Kantons zu geschehen hat, wenn ein Kanton seinen Aufgaben und Verpflichtungen nicht mehr gerecht wird. Dann kommt es zunächst zur Bundesexekution und danach zur Bundesintervention, die im Extremfall auch militärische Massnahmen ermöglichen. Übertragen auf die Euro-Zone bedeutet das Folgendes: Wird ein Euroland zahlungsunfähig, müsste es bei der Finanzpolitik automatisch zu einem Wechsel vom schweizerischen Autonomiemodell zum französischen Verwaltungsmodell kommen. Dem überschuldeten Euroland wird als Preis der Rettung die Finanzautonomie entzogen. Anstelle nationaler Steuerbehörden treten Euro-Statthalter, die Steuern eintreiben und Spar- oder Privatisierungspläne umsetzen. Die Hilfsprogramme des Internationalen Währungsfonds (IWF) zugunsten überschuldeter Entwicklungsländer dienen genau dieser Absicht. Und je mehr sich die europäischen Rettungsschirme einem Europäischen Währungsfonds anzugleichen beginnen, desto mehr kann man sich dieses Vorgehen auch für kriselnde Euroländer vorstellen.Ein überlebensfähiger Euro bedarf eines gemeinsamen Stabilitätsmechanismus, der in Krisenzeiten finanzielle Nothilfen an überschuldete Euroländer bereitstellt. Der heutige Eurorettungsschirm (ESFS) und sein ab 2013 geltender Nachfolger, der Europäische Stabilitätsmechanismus (ESM), sollen überschuldeten Euroländern zu neuen Krediten zu günstigen Zinsen und mit langen Laufzeiten verhelfen, die so auf privaten Märkten nicht mehr zu haben sind. Als Gegenleistung müssen die Empfängerländer einen Teil ihrer nationalen Autonomie bei der Fiskalpolitik aufgeben. Sie werden verpflichtet, Sparpakete umzusetzen oder eine Privatisierung von Staatsbetrieben vorzunehmen.

Szenario 3: Umschuldung

In der Eurozone hat die Politik bis anhin vor allem auf staatliche Rettungsschirme gesetzt. Damit wollte man Zeit kaufen. So sollten die stark verschuldeten Euroländer eine Chance für strukturelle Reformen erhalten, um aus den Schulden herauszuwachsen. Die Realität zerstört brutal diese Hoffnung. Die strukturellen Defizite einiger Euroländer sind derart dramatisch, dass kurzfristig keine Korrektur möglich ist. Mit Spanien und Italien sind mittlerweile auch grosse Mitgliedsländer angesteckt worden, deren Finanzbedarf die Möglichkeiten der heute noch besser dastehenden Euroländer überfordern. Eine Lösung muss rascher gefunden werden, weil sonst der Teufelskreis der Verschuldung sein Unwesen treibt. Damit rücken Modelle einer Umschuldung oder eines Schuldenschnitts in den Vordergrund.
Inflation wäre eine weitere Form einer Umschuldung. Sie wirkt wie eine Vermögenssteuer und entwertet alle Forderungen – zwar nicht auf einmal, sondern in kleinen Schritten sukzessive. Inflation kann von der EZB mehr oder weniger im Alleingang erzeugt werden. Dass sie das aufgrund ihrer Satzungen nicht darf, ist nicht wirklich ein unumstösslicher Hinderungsgrund. Denn bereits mit dem Aufkauf von Staatsanleihen hat die EZB geltendes Recht missachtet.Mit der (deutschen) Ablehnung einer dauerhaften Transferunion mit gemeinsamen Euro-Bonds wird eine Umschuldung unter Einbezug privater Gläubiger wahrscheinlicher. Durch eine Umschuldung verzichten die Gläubiger auf den einen Teil ihrer Forderungen, um wenigstens den anderen Teil zu retten. Dabei beginnt sich eine neue Erkenntnis durchzusetzen. Der Bankrott eines Eurolandes soll möglich werden, ohne dass das betroffene Land die Eurozone zu verlassen hat. «Geordnete Insolvenz» nennt sich das Verfahren, bei dem nicht mehr Euroländer vor der Pleite, sondern durch eine Staatsinsolvenz direkt betroffene private Banken gerettet werden sollen. Anstelle einer Vergemeinschaftung von Staatsschulden erfolgt eine Rekapitalisierung jener Banken, die durch einen Staatsbankrott (zu) hohe Abschreibungen vornehmen müssen. Mit diesem von der IMF-Chefin Christine Lagarde sowie Harald Hau und Bernd Lucke geforderten Vorgehen würde die Eurozone dem Schweizer Beispiel bei der Rettung der UBS im Herbst 2008 oder dem deutschen Beispiel bei der Commerzbank folgen.
Harald Hau und Bern Lucke: Die Alternative zum Rettungsschirm. Frankfurter Allgemeine Zeitung, Nr. 216 vom 16.09.2011, S. 12. Durch eine (teilweise) nationale Verstaatlichung privater Banken erhielten die öffentlichen Haushalte geldwerte Ansprüche sowohl auf Dividenden wie auch Rückzahlungen gegenüber nationalen Finanzinstitutionen. Damit ist zu Beginn offen, was der Steuerzahler am Schluss tatsächlich zu bezahlen hat. Gerade die Beispiele von UBS und Commerzbank lassen jedoch zumindest hoffen, dass die Kosten nicht ausufern.Auch bei einer so gestalteten Umschuldung wäre es notwendig und wohl sogar unverzichtbar, insolvente Euroländer durch gemeinschaftliche Hilfe zu unterstützen. Denn die betroffenen Volkswirtschaften würden für eine Weile von den internationalen Kreditmärkten abgeschnitten und von einem nationalen Bankencrash betroffen sein. Die gemeinsamen Rettungsschirme müssten dazu dienen, den schwächeren Euroländer temporär Kredite zu günstigen Bedingungen zu gewähren, damit diese in der Lage sind, ihre nationalen Banken zu rekapitalisieren. Als Gegenleistung müsste die Übergangszeit von den begünstigten Euroländern genutzt werden, um strukturelle Reformen auf den Weg zu bringen. Passiert das nachhaltig und wirkungsvoll, sollten auch auf dem privaten Kapitalmarkt in vergleichsweise kurzer Zeit wieder Kredite zu günstigen Konditionen zu erhalten sein. Würden Banken statt Staaten gerettet, wäre der Spekulation über das Weiterbestehen des Euro schlagartig die Grundlage entzogen. Dann würde aus der Währungskrise wieder eine Schuldenkrise, bei der nicht nur die Steuerzahler, sondern auch private Gläubiger ihren Teil zur Normalisierung beitragen müssten.Die Beschlüsse des Euro-Sondergipfels von Ende Oktober 2011 folgen am ehesten dem Umschuldungsszenario. Schuldenerlass, Rekapitalisierung der Banken und Hebelung der Rettungsschirme sind die drei tragenden Säulen des europäischen Krisenmanagements. Auf diese Weise soll erneut mit viel neuem Geld mehr Zeit gewonnen werden, um das Vertrauen privater Gläubiger zurückzugewinnen, dass Euro-Staatsanleihen sichere Anlagen sind, die zu kaufen eine ökonomisch kluge Entscheidung ist. Es dürfte noch eine Weile dauern, bis dieser Zustand wieder erreicht sein wird.

Tabelle 1: «Verschuldung der öffentlichen Haushalte gemessen am BIP, 2011»

Professor für Volkswirtschaftslehre, Universität Hamburg

Professor für Volkswirtschaftslehre, Universität Hamburg