Integration von Zuwanderern im internationalen Vergleich: Ermutigende Befunde für die Schweiz

Die Schweiz ist ein bedeutendes Einwanderungsland. Hinter Luxemburg ist es das OECD-Land mit dem zweithöchsten Ausländeranteil (knapp 22% im Jahr 2009). Zudem trägt die Zuwanderung
Verstanden als Migrationssaldo. viel mehr zum Bevölkerungswachstum bei als die natürliche Bevölkerungsentwicklung.
Überschuss von Geburten gegenüber Todesfällen. Neben dem Bedarf an Arbeitskräften sind der Familiennachzug und die humanitäre Aufnahme von Personen die Hauptründe der Zuwanderung. Angesichts der zahlreichen Debatten, welche dies in der Schweiz auslöst, stellen sich folgende Fragen: Wie schneidet die Schweiz im Vergleich der OECD-Länder punkto Integration der Zuwanderer und ihrer Nachkommen ab? Sind einige Gruppen von Migranten mit grösseren Schwierigkeiten konfrontiert als andere? Sollte die Schweiz der Integration in Zukunft einen grösseren Stellenwert zubilligen als bisher?

Während langer Zeit gehörte die Integration von Zuwanderern nicht zu den Hauptsorgen der Schweizer Behörden. Solange die Migration aus Beschäftigungsgründen – begleitet von einem mehr oder weniger zeitversetzt stattfindenden Familiennachzug – vorherrschend war, schien die Integration der Zuwanderer und ihrer Nachkommen auf dem Arbeitsmarkt eine weniger grosse Herausforderung zu sein als der makroökonomische Einfluss auf die Löhne und den Strukturwandel.
Vgl. Piguet (2009). In den letzten 20 Jahren haben sich jedoch die Migrationsströme diversifiziert – vor allem im Zusammenhang mit der humanitären Migration aus Ex-Jugoslawien und weiter entfernten Ländern. Diese Diversifizierung, der vermehrte Zuzug aus anderen Motiven als der Arbeitssuche und die Abschwächung des Wirtschaftswachstums sind Gründe, weshalb die Integration von Zuwanderern in der öffentlichen Debatte an Bedeutung gewonnen hat. Die Schweizer Behörden haben in diesem Kontext beschlossen, der Integration einen grösseren politischen Stellenwert einzuräumen.

Integration der Zuwanderer in der Schweiz

Bevor wir auf die Thematik der Integration eingehen, ist zunächst darauf hinzuweisen, dass der Integrationsbegriff unter den Spezialisten lebhaft diskutiert wird und bei vielen bereits lange im Zielland ansässigen Einwanderern der ersten und zweiten Generation ein schlechtes Image hat. Fraglich ist auch, wie sinnvoll der internationale Vergleich im Integrationsbereich ist, zumal die Systeme und Institutionen ebenso wie die Migrationsgeschichte je nach Land sehr grosse Unterschiede aufweisen.

Integration: Vokabular, Methode und Notwendigkeit einer multivariaten Analyse

Wenn man die Integration von Zuwanderern zu definieren, analysieren und messen versucht, stösst man rasch auf eine Reihe von Schwierigkeiten mit dem Vokabular und den Methoden. Integration, Assimilierung, Eingliederung oder Arbeitsmarktfähigkeit sind als Konzepte alle unterschiedlich konnotiert oder mit einem anderen ideologischen Hintergrund behaftet. Im begrenzten Rahmen dieses Artikels können diese Probleme nicht in extenso ausgeführt werden. Sicher ist indes, dass Integration ein langwieriger Prozess ist, der nur von der ersten Einwanderungsgeneration her verstanden werden kann. Eine der Methoden zur Messung der Integration besteht in einem Vergleich der Leistungen von Zuwanderern mit jenen der Einheimischen anhand einer Reihe von Indikatoren, um daraus Messgrössen zur Diskrepanz der beiden Gruppen zu gewinnen. In den meisten ökonomischen Untersuchungen dient die Arbeitsmarktintegration als Referenz; daher wird sie auch hier als Indikator verwendet. Um die Arbeitsmarktintegration der Zuwanderer mit jener der einheimischen Bevölkerung zu vergleichen, sind weitere Variablen berücksichtigt worden: das Alter der Migranten, das Bildungsniveau bei Ankunft im Zielland, das Migrationsmotiv, die Anzahl Jahre der Ansässigkeit sowie der berufliche Werdegang.

Weshalb ein Vergleich zwischen der Schweiz und anderen OECD-Ländern in Sachen Integration?

Die Schweiz verfügt als Einwanderungsland mit langer Tradition über sehr umfangreiche und detaillierte Daten zu den hier wohnhaften Ausländern (im Ausland Geborene sind weniger gut dokumentiert). Jeder internationale Vergleich ist indes mit einem qualitativen oder quantitativen Verlust jener Informationen verbunden, welche nationale Spezialitäten darstellen. Das ist in der Schweiz der Fall für das föderale System, die Zuständigkeiten der Kantone im Bereich Einwanderung und Einbürgerung, die Migrationsgeschichte und die Entwicklung der Migrationspolitik. Ungeachtet dieser Einschränkungen kann ein internationaler Vergleich als Referenz im Sinne einer Standortbestimmung nützlich sein und Eigenschaften zu Tage fördern, welche in den nationalen Daten – so umfangreich sie auch sein mögen – nicht aufscheinen. Der Vergleich erlaubt zudem, gute Praktiken zu identifizieren, die möglicherweise von anderen Ländern übernommen werden können. Schliesslich können damit neue Ziele definiert werden, um eine Verbesserung der erreichten Resultate – insbesondere für die am wenigsten begünstigten Gruppen – zu erzielen oder die Politiken auf lokaler oder nationaler Ebene mit gezielten Massnahmen zu ergänzen.

Gute Eingliederung der Zuwanderer in den Schweizer Arbeitsmarkt

Im Vergleich mit anderen OECD-Ländern funktioniert die Integration der Zuwanderer in den schweizerischen Arbeitsmarkt recht gut. Dieser Befund
Vgl. OECD (erscheint 2012). mag paradox erscheinen angesichts der Befürchtungen, die von einem bedeutenden Teil der politischen Kräfte und der öffentlichen Meinung gegenüber der zunehmenden Einwanderung geäussert werden. Die relativ guten Resultate der Schweiz bezüglich Integration sind bisher ungenügend an die breite Bevölkerung kommuniziert worden. Dabei ist der Anteil der Zuwanderer an der aktiven Bevölkerung des Landes einer der höchsten unter den OECD-Ländern.Betrachtet man die Beschäftigungs- und die Arbeitslosenquoten – zwei Schlüsselindikatoren des Arbeitsmarkts – der im Inland und im Ausland Geborenen, liegt die Schweiz bezüglich des ersten Indikators über und bezüglich des zweiten unter dem Durchschnitt der OECD-Staaten (siehe Tabelle 1). Der Befund gilt sowohl für Frauen wie auch für Männer.
Vgl. OECDE (erscheint 2012). Diese guten Resultate sind vor allem darauf zurückzuführen, dass die Zuwanderer grossmehrheitlich aus dem EWR (EU, Norwegen, Island und Liechtenstein) stammen. Die Zuwanderer aus dieser Region finden nicht nur schneller Arbeit; auch ihre Qualifikationen werden besser anerkannt. Sie sind zudem beruflich mobiler und kehren eher in ihr Herkunftsland zurück, wenn sie arbeitslos werden. Diese Feststellungen gelten vor allem für die Nachbarländer wie Deutschland, Frankreich und Italien, aber auch für einige südliche EU-Länder – so vor allem Portugal und in eingeschränktem Mass Spanien. Die relativ guten Resultate der Schweiz sind auch damit zu erklären, dass die generelle Lage auf dem Arbeitsmarkt – trotz der Wirtschaftskrise – besser ist als in den meisten anderen OECD-Ländern, und dass das Bildungsniveau
Vgl. OECD (2009). der Zuwanderer über dem OECD-Durchschnitt liegt (siehe Grafik 1). Die Kombination von wirtschaftlicher Wohlfahrt und einer Migrationspolitik, welche bestrebt war, die Zuwanderung auf die Bedürfnisse der Wirtschaft auszurichten, zeigt, dass in der Schweiz die Eingliederung in den Arbeitsmarkt als bestes Mittel zur erfolgreichen Integration der Zuwanderer gilt. Das Land hat übrigens auch eine lange Tradition der Aufnahme von Unternehmenspraktikantinnen und -praktikanten sowie von ausländischen Studierenden. Mit dieser Strategie vermochte sich die Schweiz ein Reservoir von jungen, qualifizierten Ausländern (in der Schweiz oder im Ausland ausgebildet) zu schaffen, welche im Bedarfsfall rasch in den einheimischen Arbeitsmarkt eingegliedert werden können. Diese fundierte Politik wurde mit dem Entscheid bestärkt, den Arbeitsmarktzugang für Ausländerinnen und Ausländer, die an einer Schweizer Universität diplomiert worden sind, per 1. Januar 2011 zu erleichtern.Das gute Abschneiden der Zuwanderer in der Schweiz im Vergleich zu anderen OECD-Ländern zeigt, dass ein gewisses Gleichgeweicht zwischen dem Bund und den Kantonen gefunden worden ist, um die Arbeitsmigration so zu steuern, dass sie den Bedürfnissen der Schweiz wie auch der Zuwanderer entspricht. Dies wird durch die Angleichung der Arbeitslosenquoten von aus dem EWR stammenden Zuwanderern und von Schweizerinnen und Schweizern bestätigt. Dasselbe Phänomen ist auch für die meisten aus Drittländern stammenden Personen zu beobachten, hat sich doch der Abstand dieser Bevölkerungsgruppe zu den Einheimischen seit 2003 halbiert. Einzig bei den Frauen aus diesem Kreis ist der Abstand grösser gewordenEines der wirtschaftlich überzeugendsten Resultate des kürzlich durchgeführten OECD-Examens zur Integration der Zuwanderer in der Schweiz ist, dass die zweite Generation der Zuwanderer – bei Frauen und Männern – die höchste Beschäftigungsquote innerhalb der OECD aufweisen. Dieses ermutigende Bild zeigt sich auch bei den niedrig qualifizierten Nachkommen ausländischer Eltern.Eine verfeinerte Analyse zeigt allerdings wachsende Schwierigkeiten einiger Gruppen von Zuwanderern mit der Arbeitsmarktintegration auf. Diese Gruppen sollten vermehrt in den Fokus der Schweizer Behörden rücken. Zuwanderinnen aus Ländern mit niedrigem Einkommen ausserhalb des EWR – insbesondere Neuzuzügerinnen – profitieren nicht in vollem Ausmass von den Massnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik oder von der Sozialhilfe. Die positiven Auswirkungen ihrer Integration auf die arbeitsmarktliche und gesellschaftliche Eingliederung der zweiten Generation würden eigentlich eine Ausweitung der entsprechenden Mittel zugunsten dieser gesellschaftlichen Gruppe rechtfertigen. Die aus humanitären Gründen Zugewanderten schneiden generell weniger gut ab. Kurzfristig kann dies durch die erlebte Entwurzelung der Flüchtlinge erklärt werden. Ökonomisch betrachtet begünstigt indes eine schnelle Eingliederung ihre mittel- und langfristige Integration sowie diejenige ihrer Familienmitglieder. Schliesslich haben Testing-Untersuchungen kürzlich folgendes zu Tage gebracht: In den meisten OECD-Ländern – so auch in der Schweiz – wenden nämlich die Nachkommen von Zuwanderern weit mehr Zeit für die Arbeitssuche auf als die Nachkommen von Einheimischen mit gleicher Qualifikation.
Vgl. Fibbi, Kaya et Piguet (2003). Dies sind Anzeichen einer Verschlechterung für gewisse Gruppen von Zuwanderern. Es ist also fraglich, ob die Schweiz die vor der Krise festgestellte relativ gute Integration von Zuwanderern, wie sie hauptsächlich auf lokaler Ebene – mit Sprachkursen, schulischer Unterstützung und Berufsbildung – stattfindet, auch in Zukunft beibehalten kann.

Sollte die Schweiz die Integration von Zuwanderern der ersten und zweiten Generation stärker fördern?

Mit dem Fall des Eisernen Vorhangs und den damit verbundenen geopolitischen Folgen, dem Inkrafttreten der Personenfreizügigkeit im Rahmen der bilateralen Abkommen mit der EU im Juni 2002, der EU-Erweiterung 2004 und 2007 sowie der wirtschaftlichen Globalisierung sind neue Herausforderungen im Bereich Migration auf die Schweiz zugekommen. Die Herkunftsländer und die Einwanderungskanäle haben sich diversifiziert. Insbesondere fällt der wachsende Anteil des Familiennachzugs und der humanitären Migration ins Gewicht, auch wenn die Migration aus Beschäftigungsgründen – vor allem dank der Zuwanderung von Arbeitnehmenden aus EU-Ländern – nach wie vor dominiert.
Vgl. Weber (2010).Die Integration der Zuwanderer schien in der Schweiz lange wie von selbst stattzufinden und keiner spezifischen Politik zu bedürfen. Heute wird sie von den Behörden aufmerksam beobachtet und von einem Teil der öffentlichen Meinung besorgt verfolgt. Einige Zuwanderer weisen denn auch deutlich schlechtere Resultate auf dem Arbeitsmarkt auf als Einheimische.
Vgl. Weber (2010). Auch wenn dieses Phänomen sowohl für die Zuwanderer der ersten wie auch der zweiten Generation weniger ausgeprägt ist als in anderen europäischen OECD-Ländern, würde ein Fortschreiten dieser Tendenz die Schweiz vor grosse Herausforderungen stellen, zumal sie in den kommenden Jahren vermehrt auf ausländische Arbeitskräfte angewiesen ist und den freien Zugang von Arbeitskräften aus dem EWR beibehalten sollte. Die Schweiz sollte deshalb die Anzeichen der schlechteren Integration gewisser Gruppen von Zuwanderern ernst nehmen und zum jetzigen Zeitpunkt, wo das Gesamtresultat noch positiv ist, Massnahmen zugunsten der schlechter gestellten Gruppen ergreifen.Ohne den Entscheidungen vorgreifen zu wollen, ist es sinnvoll, einige Beispiele guter Praktiken in mehreren Bereichen aus den elf Ländern, die von der OECD untersucht worden sind, herauszustreichen.
Vgl. OECD (erscheint 2012). Der erste Bereich betrifft die Neuankömmlinge aus Nicht-EWR-Staaten. In einigen OECD-Ländern hat sich die Massnahme des schnellen Spracherwerbs, verbunden mit einer raschen Eingliederung auf dem Arbeitsmarkt, bewährt. Die entsprechenden Kurse werden auf die Bedürfnissen der Wirtschaft ausgerichtet und an das Kompetenzniveau der Einwanderer angepasst. Im Fall der Schweiz könnten diese Massnahmen gezielt bei arbeitslosen Flüchtlingen oder Jugendlichen – speziell mit Migrationshintergrund – ohne Schul- oder Lehrabschluss eingesetzt werden. Die betreffenden Personen würden sich dabei verpflichten, an einem progressiven Integrations- oder Reintegrationsmodell teilzunehmen, das eine Verbesserung der Sprachkompetenz sowie eine On-the-Job-Ausbildung umfasst. Dies könnten auch Stellen mit zeitweiser Unterstützung sein.Zweitens sollte ein systematischer Kontakt zwischen Zuwanderern und Arbeitgebern hergestellt werden, um die Vorbehalte von Arbeitgebern gegenüber einer Anstellung von Zuwanderern der ersten und zweiten Generation abzubauen. Über den Kanal der Berufsbildung sollen komplementäre Netze der beruflichen Qualifikation für Zuwanderer und ihre Nachkommen – insbesondere jene, die aus verschiedenen Gründen von der regulären Berufslehre oder vom Arbeitsmarkt ausgeschlossen sind – gestärkt werden. Es geht auch darum, Diskriminierung zu bekämpfen und die Akzeptanz kultureller Vielfalt zu verbessern. Dazu gehört auch, die Vorteile der Einbürgerung bekannter zu machen und – speziell im Fall der Schweiz – diese gegebenenfalls zu erleichtern.
Vgl. Liebig et Von Haaren (2011). Alle OECD-Länder setzen das Augenmerk auf die Notwendigkeit, hoch qualifizierte Personen anzuziehen und im Land zu behalten; dieser Personenkreis ist somit sehr umworben. Zahlreiche Studien belegen jedoch, dass die Diplome und Kompetenzen von Zuwanderern bei einer transparenteren Evaluation besser valorisiert werden könnten. Drittens sollte die Aufmerksamkeit stärker auf die zweite Generation der Zuwanderer gelenkt werden. Die bisherigen Anstrengungen in diesem Bereich waren in vielen Ländern ungenügend, sodass sich heute ein dringender Handlungsbedarf aufgestaut hat. Der Zeitpunkt zum Handeln ist jedoch denkbar ungünstig, da wirtschaftliche Abschwächung und staatliche Budgetreduktionen den Handlungsspielraum für zusätzliche Massnahmen zur Förderung der Arbeitsbeteiligung benachteiligter sozialer Gruppen einschränken. Als gute Praktiken herausgestellt haben sich hier die Förderung der Anstellung von Zuwanderern bei der staatlichen Verwaltung, der vorzeitige Kontakt der zweiten Generation mit der Sprache und dem Schulsystem des Landes, gezielte Massnahmen zur Förderung eines (Wieder-)Eintritts in den Arbeitsprozess von zugewanderten Müttern sowie begleitend dazu ein Ausbau der Strukturen zur Kinderbetreuung. Eine Aufstockung der Mittel von Schulen mit einem hohen Anteil an Kindern von Zugewanderten – insbesondere aus bildungsfernen Schichten – kann zudem das Risiko eines schulischen Scheiterns sowie eines Ausschlusses vom Bildungssystem und Arbeitsmarkt reduzieren.

Fazit

Die Integration von Zuwanderern gehörte in der Schweiz bis vor kurzen nicht zu den Hauptzielen der Migrationspolitik, dies aus mindestens zwei Gründen: Erstens gingen die Behörden immer davon aus, dass die Bundespolitik für die gesamte Bevölkerung gelte, also auch für die Zugewanderten. Zweitens schnitten die Zuwanderer und ihre Nachkommen im OECD-Vergleich – auch mit Ländern mit einem viel tieferen Ausländeranteil als der Schweiz – recht gut ab, auch wenn dies in der öffentlichen Debatte kaum anerkannt worden ist. Das gute wirtschaftliche und finanzielle Umfeld sowie die verschiedenen auf kantonaler Ebene ergriffenen Integrationsmassnahmen garantierten, dass sich ihre Arbeitsmarktintegration – je nach Gruppe von Zugewanderten mehr oder weniger schnell – derjenigen der Einheimischen angeglichen hat. Seit Beginn der 1990er-Jahre ist man sich allerdings der veränderten Zusammensetzung der Migrationsflüsse bewusst (Diversifizierung der Herkunftsländer und der Zuwanderungsmotive) und hat auch die Wirkungen des seit 2002 herrschenden freien Personenverkehrs mit der EU gut abgeschätzt und vorhergesehen. So beinhaltet das neue Ausländergesetz, das 2008 in Kraft getreten ist, eine Vielzahl von Hinweisen auf die Integration. Das Bundesamt für Migration (BFM) ist mit der Koordination dieses Bereichs betraut. Erst kürzlich hat der Bundesrat im Hinblick auf 2014 beschlossen, die Durchführung der auf eidgenössischer Ebene definierten strategischen Ausrichtung der Integrationspolitik den Kantonen zu übertragen. Im Rahmen der Beziehungen zwischen Bund, Kantonen und Gemeinden/Städten sind bereits Massnahmen
Vgl. De Coulon et Gäuman (2009). ergriffen worden, welche zum Teil in Richtung der oben beschriebenen guten Praktiken gehen: Integrationsvereinbarungen, vorzeitiger Familiennachzug, einmalige Integrationspauschale. Die Schweiz hat ausserdem beschlossen, die Effizienz der lokalen Integrationsmassnahmen zu evaluieren.
Vgl. Conférence tripartite sur les agglomérations (2009). Dieses dezentrale, auf eidgenössischer Ebene konzertierte Vorgehen ist eine vielversprechende Etappe auf dem Weg hin zur Einführung eines Gesamtrahmens für die schweizerische Integrationspolitik.

Grafik 1: «Einheimische und zugewanderte Bevölkerung nach Ausbildungsniveau in ausgewählten OECD-Ländern, 25–54 Jahre (in %), 2006/2007»

Tabelle 1: «Charakteristika der zugewanderten und einheimischen Bevölkerung auf dem Arbeitsmarkt (15-64 Jahre) in ausgewählten OECD-Ländern, Durchschnitt 2007/2008»

Kasten 1: Bibliografie

Bibliografie

− Tripartite Agglomerationskonferenz: Weiterentwicklung der schweizerischen Migrationspolitik. Konferenz der Kantonsregierungen, Bern, 2009. − De Coulon C und Gäuman K.: Rapport SOPEMI 2009 pour la Suisse, Bundesamt für Migration, Bern, 2010.− Fibbi R, Kaya B. und Piguet E.: Le passeport ou le diplôme? Étude des discriminations à l’embauche des jeunes issus de la migration. Forschungsbericht Nr. 31, Schweizerisches Forum für Migrations- und Bevölkerungsstudien, Neuenburg, 2003.− Liebig T.: Switzerland’s immigration experiences: lessons for Germany?, Research Institute for Labour Economics and Labour Law, Universität St. Gallen, Discussion Paper Nr. 76, 2002.− Liebig T. und Von Haaren F.: Citizenship and the Socioeconomic Integration of Immigrants and their Children: an Overview across EU and OECD Countries, in: OECD (Ed.), Naturalisation: A Passport for the Better Integration of Immigrants?, OECD, Paris, 2011.− Piguet E., L’Immigration en Suisse: soixante ans d’entrouverture, Presses polytechniques romandes, coll. «Le savoir suisse», Lausanne, 2008.− OECD: International Migration Outlook, OECD, Paris, 2009.− OECD: The Labour Market Integration of Immigrants and their Children in Switzerland , in: Jobs for Immigrants – The Labour Market Integration of Immigrants in Austria, Norway and Switzerland, Bd. 3, OECD, Paris, erscheint 2012.− Weber B. (2010), Auswirkungen der Personenfreizügigkeit auf den Schweizer Arbeitsmarkt, in: Die Volkswirtschaft, 6-2010, Bern.