Grundlegende Erneuerung der Alkoholpolitik

Mit der Totalrevision des 80-jährigen Alkoholgesetzes legt der Bundesrat den Grundstein für eine zeitgemässe, kohärente und wirksame Alkoholpolitik. Der Spirituosen- und Ethanolmarkt wird liberalisiert und der staatliche Aufgabenfächer gestrafft. Künftig konzentriert sich staatliches Handeln auf tatsächliche Brennpunkte. Zudem wird der Vollzug auf Bundesebene sowie die Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen optimiert. Unter dem Strich führt die Revision sowohl auf Behördenseite wie auch auf Seiten der Wirtschaft zu einer bedeutenden Reduktion der eingesetzten Ressourcen. Nach der Verabschiedung der Botschaft durch den Bundesrat am 25. Januar 2012 wird nächstens das Parlament über die zwei neuen Gesetze – das Spirituosensteuergesetz und das Alkoholhandelsgesetz – entscheiden.

Gewalt, Littering, Vandalismus, Verkehrsunfälle: Alkohol spielt oftmals eine zentrale Rolle bei der Entstehung dieser Probleme. Doch Alkohol bietet mehr als diese Schattenseiten. Hinter der chemischen Formel C2H5OH, welche für den umgangssprachlichen Begriff Alkohol steht, verbirgt sich ein äusserst vielfältiger Stoff. Und genauso zahlreich sind die Themen, für welche die Gesetzgebung zum Alkohol Bestimmungen enthält. Neben der Produktion, dem Vertrieb und der Werbung regelt das Alkoholgesetz auch die Zuweisung der alkoholpolitischen Aufgaben innerhalb des Bundes und die Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen. Das aktuell geltende Alkoholgesetz stammt aus dem Jahr 1932 und wird den heutigen Anforderungen in vielerlei Hinsicht nicht mehr gerecht. Um die Alkoholpolitik des Bundes fit für die Herausforderungen von heute und morgen zu machen, hat der Bundesrat beschlossen, das Gesetz einer Totalrevision zu unterziehen.

Alkohol – ein vielfältiges Gut

Alkohol findet sich namentlich in alkoholischen Getränken – Alkoholika wie Bier und Wein, die ausschliesslich durch Vergärung gewonnenes Ethanol enthalten, und gebrannte Wasser, denen eine Destillation oder ein anderes technisches Herstellungsverfahren zu Grunde liegt. Zu letzteren gehören Spirituosen. Das Spektrum in diesem hochprozentigen Bereich reicht von Billigst-Wodka bis zu qualitativ hochstehenden Bränden, deren Rezepturen über viele Generationen stets verfeinert wurden und welche heute gleich dem Wein sorgfältig gelagert, degustiert und prämiert werden. Spirituosen finden sich aber auch in verschiedenen traditionellen Spezialitäten wie beispielsweise in Käsefondues oder in einer Zuger Kirschtorte. Weniger bekannt, aber mengenmässig weit bedeutender ist die Verwendung von (hochgradigem) Alkohol in Industrie und Gewerbe. So ist Ethanol ein wichtiger Bestandteil bei der Herstellung von Aromen, Medikamenten, Parfüms, Körperpflegemitteln, Essenzen oder Essig. Als Konservierungsstoff dient Ethanol der Haltbarmachung von Lebensmitteln und ist daher beispielsweise in Fertigpizzas oder Aufbackbroten enthalten. Hochgradiger Alkohol gehört zu den fünf wichtigsten Lösungsmitteln und wird für die Fabrikation von Reinigungsmitteln, Farben, Lacken, Frostschutzmitteln oder Sprengstoffen eingesetzt. Auch im Gesundheitswesen ist Ethanol ein unverzichtbares Gut, so als Bestandteil von Desinfektionsmitteln. Schliesslich sind auch Forschungen im Gange über Ethanol als Ersatzstoff für Erdöl (z. B. für Bioplastik). Wegen der zunehmenden Bedeutung von Klimafragen, den hohen Benzinpreisen und Bestrebungen nach Energieunabhängigkeit fördern schliesslich verschiedene Staaten die Verwendung von Alkohol als Treibstoff. All diesen unterschiedlichen Erscheinungs- und Verwendungsformen muss eine ausgewogene Alkoholgesetzgebung Rechnung tragen. Von der Totalrevision des Alkoholgesetzes sind daher zahlreiche und ganz unterschiedliche Akteure mit verschiedenen Erwartungen und Ansprüchen betroffen. Kommt hinzu, dass Debatten zum Alkohol stets mit vielen Emotionen verbunden sind. Dies unterstreichen unter anderem die 17 Volksabstimmungen, welche seit der Gründung des Bundesstaates 1848 die Alkoholpolitik (mit) zum Gegenstand hatten. Wie gross das Interesse an der Alkoholthematik ist, zeigte die Vernehmlassung zur Totalrevision des Alkoholgesetzes: Insgesamt 183 Stellungnahmen auf über 1700 Seiten gingen zwischen Anfang Juli und Ende Oktober 2010 bei der federführenden Eidg. Alkoholverwaltung (EAV) ein.

Alkohol als historisches Übel

Ein Blick auf die lange Geschichte der Alkoholpolitik zeigt, dass die problematischen Facetten des Alkohols stets im Vordergrund standen. Am Anfang stand der Wunsch, dem übermässigen Schnapskonsum der Bevölkerung entgegenzutreten.Die EAV kann dieses Jahr ihr 125-jähriges Bestehen feiern und ist damit die älteste Anstalt des Bundes. Rund 100 Jahre lang war der Schutz der «Volksgesundheit» das zentrale Motiv ihrer Tätigkeit. Um dieses Ziels zu erreichen, griff der Bund zu weitreichenden Interventionen. Im Sinne der so genannten «Förderung der brennlosen Verwertung» der Rohstoffe veranstaltete die EAV publikumswirksame Ausstellungen, drehte bildintensive Filme, verteilte eine Vielzahl von Informationsbroschüren und engagierte sich bei der Zucht von Tafelobst oder beim Verkauf von verbilligten Kirschen in Berggebieten. Um eine Verknappung der Spirituosenproduktion zu erwirken, zerstörte die EAV auch über 30 000 aufgekaufte Brennhäfen, förderte das Fällen von Millionen von Hochstammbäumen, unterstützte den Export von Ernteüberschüssen oder kaufte in grossen Mengen Branntwein aus Kernobst auf. Dass der Alkohol auch positive Eigenschaften aufweist, wurde selten in den Mittelpunkt gerückt. So war hochprozentiger Alkohol während dem Zweiten Weltkrieg als Ersatz für Benzin von unschätzbarem Wert.

Veränderte Ausgangslage

In den vergangenen 30 Jahren hat sich die Alkoholpolitik des Bundes jedoch parallel zu Veränderungen im Alkoholmarkt und der Konsumgewohnheiten der Bevölkerung stark gewandelt. Die beschleunigte Globalisierung machte auch vor dem Alkoholmarkt nicht halt. So stammen heute weniger als 20% der in der Schweiz konsumierten Spirituosen aus inländischer Produktion, was mengenmässig ungefähr den jährlichen Importen von Whisky entspricht. Insgesamt hat die einheimische Spirituosenproduktion am Markt mit alkoholischen Getränken gerade noch einen Anteil von rund 2%. Die einheimische Produktion steht in Konkurrenz mit internationalen Alkoholkonzernen. Der Grenzen entledigt hat sich ebenfalls die Werbung für alkoholische Getränke, und neue Formate wie Facebook oder Twitter haben dieses Feld zusätzlich verändert.Doch nicht nur das Angebot hat sich gewandelt. Neue Formen des Konsumverhaltens – etwa das Trinken im öffentlichen Raum oder das vorsätzliche Rauschtrinken (Binge Drinking) – bringen neue Herausforderungen für die Gesellschaft mit sich, zum Beispiel in Form von Littering, Vandalismusakten oder Gesundheitsrisiken. Jeden Tag werden sechs Jugendliche bzw. junge Erwachsene im Alter zwischen 10 und 23 Jahren mit der Diagnose Alkoholvergiftung in Schweizer Spitäler eingeliefert.

Gezielt gegen Probleme

Neben diesen Entwicklungen, welche teilweise besorgniserregend sind, gilt es einen anderen Trend ebenso zu berücksichtigen. Der Alkoholkonsum der Bevölkerung in der Schweiz nimmt seit rund 20 Jahren stetig ab. Die grosse Mehrheit trinkt Alkohol mit Vernunft. Den problematischen Erscheinungen von Alkohol muss daher nach Möglichkeit mit gezielten statt mit flächendeckenden Massnahmen begegnet werden. Ein wichtiger Schritt in diese Richtung war die neue Bundesverfassung von 1999, welche den Behörden einen viel gezielteren Auftrag gibt. So hat der Bund laut Artikel 105 BV «insbesondere den schädlichen Wirkungen des Alkoholkonsums Rechnung» zu tragen. Mit der Totalrevision des Alkoholgesetzes folgt nun ein weiterer entscheidender Schritt hin zu einer zukunftsorientierten Alkoholpolitik. Im Zentrum stehen dabei die Beseitigung oftmals archaisch anmutender Produktionshürden für Spirituosen sowie die Fokussierung auf alkoholbedingte Brennpunkte. Im Gegensatz zu den gebrannten Wassern existiert für Bier seit 2007 mit dem neuen Biersteuergesetz bereits eine zeitgemässe Rechtsgrundlage. Beim Wein hingegen ist die Regulierungsdichte wesentlich geringer; auf diesem wird – im Gegensatz zu Bier und Spirituosen – auch keine Steuer erhoben.Der Bundesrat will mit der Totalrevision des Alkoholgesetzes ein überholtes Rechtssystem an die wirtschaftlichen und sozialen Gegebenheiten des 21. Jahrhunderts anpassen. Er schlägt vor, die zahlreichen einseitig auf die schweizerische Produktion konzentrierten Beschränkungen durch moderne Kontrollinstrumente zu ersetzen. Zudem sollen erstmals einheitliche Handelsvorschriften für alle alkoholischen Getränke geschaffen werden. Insgesamt soll dem Jugendschutz ein verstärktes Gewicht gegeben werden. Zusätzlich zu einem flächendeckenden Jugendschutz erachtet der Bundesrat Massnahmen gegen neue Brennpunkte als unabdingbar, um dem exzessiven Alkoholkonsum in der Nacht Grenzen zu setzen.

Was ändert konkret?

Um die Schweizer Spirituosenproduktion von historischen Hemmnissen zu befreien, verzichtet der Bund auf die Monopole zur Herstellung von Spirituosen und Ethanol. Das aufwändige Konzessionsverfahren soll durch ein einfaches Meldeverfahren abgelöst werden. Mit dem Verzicht auf das Einfuhrmonopol von Ethanol zieht sich der Bund auch als Akteur vom Ethanolmarkt zurück und privatisiert seine Organisationseinheit Alcosuisse, den heutigen Alleinimporteur für die gesamte Schweiz. Eine Vereinfachung bringen soll der Verzicht auf 41 von insgesamt 43 Bewilligungen, welche die Alkoholordnung noch immer vorsieht. Wegfallen soll weiter die Pflicht der vollständigen Denaturierung (Ungeniessbarmachung von Ethanol durch Zusatz mehrerer Fremdstoffe). Schliesslich wird die Anzahl Steuerpflichtige von bisher rund 48 000 auf rund 3000 reduziert, in dem neu die «Lohnbrenner» – und nicht wie bisher deren Auftraggeber – als Hersteller gelten.Neben der Liberalisierung soll die einheimische Produktion mit gezielten Massnahmen unterstützt werden. Ziel ist es, der Branche gleich lange Spiesse wie der ausländischen Konkurrenz zu ermöglichen. Von der Spirituosensteuer befreit werden künftig spirituosenhaltige Nahrungsmittel. Die neue Regelung entspricht den Bestimmungen der Europäischen Union und soll den Produktionsstandort administrativ und finanziell entlasten. Aufgrund der niedrigen Alkoholmengen, um die es dabei geht, stellt diese Massnahme kein gesundheitspolitisches Risiko dar. Weiter sollen neu sämtliche Verluste, welche bei Herstellung, Verarbeitung und Lagerung von Spirituosen anfallen, nicht mehr versteuert werden. Schliesslich soll die Kleinstproduktion von Spirituosen von Steuerermässigungen profitieren können, ähnlich den Privilegien bei den Herstellern von Bier. Im Bereich der Werbung sollen die bewährten Werbevorschriften weitergeführt werden. Für Spirituosen erfahren diese eine geringfügige Lockerung, wobei es nach wie vor verboten sein wird, Situationen des Konsums zu zeigen. Neu sollen die Werbebestimmungen für alkoholische Getränke auch auf elektronisch übermittelte Inhalte anwendbar sein. Zusätzliche Massnahmen ergreift der Bund hingegen beim Vertrieb von Alkohol, wo gezieltes staatliches Handeln erforderlich ist und Sinn macht. Ein erster Fokus zielt auf die Verbesserung des Jugendschutzes. Dabei soll das bewährte Abgabealter 16/18 (16 Jahre für Bier und Wein, 18 Jahre für Spirituosen und Alcopops) unverändert weitergeführt werden; Kantone und Verkaufsstellen können weiterhin höhere Altersgrenzen festlegen. Neu soll die Weitergabe von alkoholischen Getränken an Jugendliche verboten werden, wenn damit absichtlich das Abgabeverbot umgangen wird. Ein äusserst wirksames Instrument im Dienste des Jugendschutzes sind Alkoholtestkäufe. Sie sollen nach einheitlichen Qualitätskriterien durchgeführt werden, um für Strafverfahren zugelassen zu sein. Die neue Rechtsgrundlage wird Rechtssicherheit schaffen. Eine weitere Massnahme ist die Harmonisierung des «Sirupartikels» auf nationaler Ebene. Diese Bestimmung, welche in unterschiedlichen Ausprägungen bereits in den meisten Kantonen existiert, schreibt vor, dass Ausschankbetriebe mindestens drei nicht alkoholische Getränke anbieten müssen, welche billiger als das billigste alkoholische Getränk sind. Damit wird einerseits der Konsum alkoholhaltiger Getränke vermindert und anderseits der Ausschank von Alkoholika zu Tiefstpreisen eingeschränkt.Ein zweiter Fokus richtet sich auf Herausforderungen rund um den Verkauf und Konsum in der Nacht. Der nächtliche, übermässige und oftmals überschnelle Alkoholkonsum hat sich mancherorts zu einem Brennpunkt verdichtet – gerade im öffentlichen Raum. Zu bewältigen haben die damit auftretenden Probleme in erster Linie Gemeinden und Kantone. Sie forderten denn auch im Rahmen der Vernehmlassung griffige Instrumente. Ein neues, entsprechendes «Nachtregime» beinhaltet zwei Massnahmen, welche jeweils von 22 Uhr bis 6 Uhr des Folgetages gelten. Verboten werden sollen während dieser Zeitspanne der Verkauf von Alkohol im Detailhandel und Lockvogelangebote im Ausschank. Damit soll die billigste Bezugsquelle von Alkohol während der Nacht versiegen. Wie bis anhin sollen Lockvogelangebote für Spirituosen generell verboten bleiben.Hingegen wird auf direkte preisliche Massnahmen verzichtet. Vertiefte Abklärungen haben ergeben, dass gezielte Preiserhöhungen auf verfassungsrechtliche Hindernisse stossen. Eine generelle Erhöhung der Alkoholpreise ist aufgrund des rückläufigen Konsums ebenfalls schwierig zu rechtfertigen. Die Spirituosensteuer wird daher bei 29 Franken je Liter reinen Alkohols belassen.

Optimierte Aufgabenerfüllung auf Bundesebene

Auch in organisatorischer Hinsicht bringt die Totalrevision grosse Veränderungen – sowohl was die Aufgabenerfüllung auf Bundesebene wie auch die Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen betrifft. Nach Aufhebung des Einfuhrmonopols auf Ethanol soll Alcosuisse, das Profitcenter der EAV, privatisiert werden. Der verbleibende Teil der EAV wird – unter Verzicht auf die rechtliche Selbständigkeit – in die zentrale Bundesverwaltung reintegriert und als Organisationseinheit «Alkohol» in die Eidgenössische Zollverwaltung (EZV) überführt. Diese neue Einheit wird namentlich mit dem Vollzug des revidierten Alkoholgesetzes betraut sein. Damit werden alle Massnahmen, die hoheitlich sind und beim Importeur, Hersteller oder Anbieter alkoholischer Getränke ansetzen, innerhalb der Bundesverwaltung in der Zuständigkeit einer einzigen Stelle vereint. Weitere Aufgabenoptimierungen gehen mit der Totalrevision des Alkoholgesetzes einher. Seit dem 1. November 2011 ist das Labor der EAV Teil des Bundesamtes für Metrologie (Metas). Dieser Zusammenschluss rundet die Laborlandschaft Bund mit einem akkreditierten Alkohollabor ab. Das Bundesamt für Gesundheit (BAG) soll einzelne Aufgaben der EAV im Bereich der sogenannten Verhaltensprävention übernehmen. Weiter geprüft wird, ob die von der EAV im Bereich der Spirituosen unterstützten Forschungsaufträge und Weiterbildungsangebote in die alleinige Zuständigkeit des Bundesamtes für Landwirtschaft (BLW) übergehen sollen. Die Gesetzesvorlage sorgt zudem für eine klare Rollenteilung zwischen Bund und Kantonen. Das neue Alkoholhandelsgesetz bringt erstmals Ordnung in die stark föderalistisch geprägte Struktur. Zudem soll die Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen bezüglich aller alkoholischen Getränke einheitlich erfolgen. Der Bund schafft – wo erforderlich – Standards, die je nach lokalen Herausforderungen kantonal oder kommunal ergänzt werden können.

Tiefgreifender Umbruch

In der schweizerischen Alkoholpolitik steht ein tiefgreifender Umbruch bevor. Die neue Alkoholordnung bringt sowohl Erleichterungen als auch einen weit tieferen Ressourcenaufwand und damit einen bedeutend effizienteren Mitteleinsatz. Zugleich werden die gesundheitspolitischen Massnahmen gezielt auf die problematischen Brennpunkte im Alkoholbereich gelenkt. Der Kraftakt lohnt sich.

Grafik 1: «Ethanolverwendung pro Marktsegment, 2011»

Grafik 2: «Pro-Kopf-Konsum alkoholischer Getränke in der Schweiz, 1991–2010»

Kasten 1: Alkohol in Zahlen

Alkohol in Zahlen

1,2

Spirituosen und Ethanol zu Konsumzwecken sowie spirituosenhaltige Lebensmittel werden heute ab einem Alkoholgehalt von 1,2 Volumenprozent besteuert. Lediglich Bier ist bereits ab einem Alkoholgehalt von mehr als 0,5 Volumenprozent besteuert. Analog zu bierhaltigen Nahrungsmitteln sollen im Rahmen der Totalrevision des Alkoholgesetzes spirituosenhaltige Nahrungsmitteln von der Steuer befreit werden.

2

Nach der Totalrevision des Alkoholgesetzes sollen aus den heutigen 43 Bewilligungen nur noch zwei übrig bleiben: die Bewilligung für den Betrieb eines Steuerlagers und die Bewilligung für den steuerfreien Bezug von nicht denaturiertem Ethanol.

18

18 Bundesämter erfüllen derzeit Aufgaben im engeren und weiteren Zusammenhang mit der Alkoholpolitik des Bundes: Astra, Bafu, BAG, BAK, Bakom, Baspo, BBT, BFE, BFS, BLW, BWL, BSV, ESTV, EZV, Fedpol, Metas, Seco, Verteidigung. Mit der Totalrevision des Alkoholgesetzes soll die Aufgabenteilung auf Bundesebene sowie zwischen Bund und Kantonen optimiert werden.

22

Ab 22 Uhr werden mit dem neuen «Nachtregime» sowohl der Verkauf von Alkohol im Detailhandel wie auch Lockvogelangebote für alkoholische Getränke in der Gastronomie verboten sein. Die Bestimmung gilt jeweils bis 6 Uhr des Folgetags.

29

Mit 29 Franken pro Liter reinen Alkohols ist die Spirituosensteuer die höchste Produktsteuer in der Schweiz.

80

Nach 80 Jahren ist eine Totalrevision des Alkoholgesetzes von 1932 überfällig.

125

Die EAV feiert 2012 ihren 125. Geburtstag.

3000

Die Anzahl der Steuerpflichtigen soll nach der Totalrevision des Alkoholgesetzes von 48 000 auf rund 3000 reduziert werden.

40 000

In der Schweiz gibt es mehr als 40 000 permanente Stellen, an denen alkoholische Getränke verkauft oder ausgeschenkt werden.

400 000 000

Die Erträge aus den Verbrauchssteuern auf Spirituosen und Bier belaufen sich auf rund 400 Mio. Franken. Die Umsetzung der Alkoholpolitik kostet den Bund jährlich direkt ca. 60 Mio. Franken.

6 500 000 000

Eine Pionierstudie des BAG schätzt die sozialen Kosten der Alkoholabhängigkeit für die Schweiz für das Jahr 1998 auf 6,5 Mrd. Franken. In diesen Kosten enthalten sind neben direkten (11%) und indirekten Kosten (22%) auch die immateriellen Kosten des Alkoholmissbrauchs (66%).

10 000 000 000

Der gesamte jährlich in der Schweiz von Herstellern, Grosshändlern, Detailhändlern und gastgewerblichen Betrieben mit alkoholischen Getränken erzielte Umsatz beläuft sich gemäss Schätzungen der Eidgenössischen Steuerverwaltung (ESTV) auf gegen 10 Mrd. Franken.