Haushaltsperspektiven im internationalen Vergleich

Die im Zuge der Finanz- und Wirtschaftskrise angewachsenen Haushaltsdefizite der Industrieländer sind persistent und werden nur langsam abgebaut. Die Verschuldung steigt damit weiter an. Durch ihre expansive Geldpolitik dämpfen die Zentralbanken die Auswirkungen der Krise auf die Finanzinstitute und die Konjunktur zwar ab und erleichtern damit auch die Haushaltskonsolidierung. Voraussetzung für den Übergang zu einer nachhaltigen Finanzpolitik sind jedoch umfassende Strukturreformen, welche die Wettbewerbsfähigkeit der hoch verschuldeten Länder stärken. Zwischen den Industriestaaten sind grosse Unterschiede bezüglich Handlungsbedarf und politischem Willen auszumachen.

Obschon viele Staaten nach dem wirtschaftlichen Einbruch der Jahre 2008/09 mittlerweile ihren finanzpolitischen Handlungsbedarf erkannt haben, bleiben die Herausforderungen gross und zahlreich. Die Haushaltsperspektiven für die einzelnen Staaten unterscheiden sich teilweise deutlich voneinander. Ihnen gemeinsam ist dabei die hohe Unsicherheit, mit der sie verbunden sind. Die wirtschaftlichen und finanziellen Interdependenzen führen insbesondere in Europa dazu, dass die Entwicklungen einzelner Länder stark von jenen anderer Staaten abhängen. Zu den zentralen Einflussfaktoren dürften – neben der Konjunktur – vor allem das Verhalten der Notenbanken, der politische Wille für Reformen und die Zukunft der Europäischen Währungsunion gehören.

Anhaltend hohe Defizite und Schulden

Mit der Finanz- und Wirtschaftskrise sind die Defizite der meisten Industriestaaten in den Jahren 2008/09 markant angewachsen (siehe Grafik 1). Zwischen 2007 und 2009 nahm das Defizit der Industrieländer von 1,1% auf 8,7% des BIP zu. In der Eurozone nahm der Fehlbetrag in Griechenland, Irland, Portugal und Spanien sogar zweistellige Werte an. Die Verschuldung liegt im Durchschnitt der Industriestaaten derzeit höher als während des Ersten Weltkrieges, der Grossen Depression oder den beiden Ölkrisen der 1970er-Jahre.
Vgl. Reinhart und Rogoff (2011). Die grossen Fehlbeträge waren angesichts des starken wirtschaftlichen Einbruchs und der Stützungsmassnahmen der Regierungen zwar absehbar. Aus Sicht der langfristigen Tragfähigkeit der Finanzpolitik viel problematischer ist aber, dass diese gemäss Prognosen nur sehr langsam wieder abgebaut werden. Die strukturellen Ungleichgewichte im Haushalt zeigen sich auch dadurch, dass die Defizite selbst in den Jahren der Hochkonjunktur bis 2007 nie vollständig eliminiert werden konnten. Frankreich weist seit 1974 jedes Jahr ein Defizit aus; in den USA wurden in den letzten 50 Jahren in 45 Fällen rote Zahlen verzeichnet. Die anhaltenden Defizite – unabhängig von der Wirtschaftslage und der politischen Ausrichtung der jeweiligen Regierung – deuten darauf hin, dass es sich hier um ein grundsätzliches Problem der politischen Ökonomie handelt. Demgegenüber konnten Staaten wie Australien, Norwegen, Schweden, Südkorea oder die Schweiz dank einer vorsichtigen Finanzpolitik und teilweise institutionell verankerten Regeln die damit verbundenen Probleme verhindern. In einigen Fällen vermochten sie trotz der globalen Krise die Schuldenquote sogar zu reduzieren. Auffallend bei den Prognosen für die nächsten Jahre ist auch, dass die europäischen Länder deutlich besser dastehen als die USA und Japan. Für die Eurozone wird ab 2013 wieder mit Primärüberschüssen gerechnet. Das Haushaltsdefizit wird gemäss Prognosen bis 2016 wieder auf 1,3% abnehmen. Während Europa den Weg der Haushaltskonsolidierung und der Strukturreformen beschritten hat, ist die Politik in den beiden grossen Volkswirtschaften blockiert. Angesichts der deutlich höheren Verschuldung in Japan (233% des BIP) und in den USA (100%) im Vergleich zur EU (82%) mag dies erstaunen. Andererseits ist die Tragfähigkeit der Schulden in diesen beiden Ländern deutlich höher. Dank einer grossen, wettbewerbsfähigen Volkswirtschaft, eigener Währung, grosszügiger Unterstützung der Zentralbanken und einem vergleichsweise tiefen Anteil an ausländischen Gläubigern liegen die USA und Japan gegenüber den europäischen Ländern im Vorteil. Es ist aber nicht auszuschliessen, dass Defizite, die nach 2016 bei über 6% des BIP liegen, früher oder später zu Reaktionen an den Finanzmärkten oder bei den Rating Agenturen führen werden.Während für Griechenland, Grossbritannien, Irland und Portugal erwartet wird, dass die Schuldenquote im Jahr 2013 ihren Höhepunkt erreicht, ist in Japan, Spanien und den USA bis 2016 kein Ende des Anstiegs in Sicht. Die Entwicklung in den Industrieländern, wo die Schulden trotz weniger Ausnahmen einiger Länder im Durchschnitt weiter steigen werden, steht im starken Kontrast zur Situation in den rasch wachsenden Schwellenländern. Dort ist die Verschuldung aufgrund der Erfahrungen aus früheren Krisen in den 1980er- und 1990er-Jahren in den letzten Jahren stetig zurück gegangen. Die Finanz- und Wirtschaftskrise hat nur vorübergehend zu einer Verschuldungszunahme geführt. Für die nächsten Jahre wird in fast allen Staaten eine weitere Abnahme auf durchschnittlich 30% erwartet (siehe Grafik 2). Mit der Ausnahme von Indien, das auch in den kommenden Jahren Defizite von 7% bis 8% ausweisen dürfte, verzeichnen die übrigen aufstrebenden Volkswirtschaften – wie Brasilien, China, Indonesien, Mexiko, Russland, Südafrika und die Türkei – nur geringe Defizite oder sogar Überschüsse. Aufgrund des hohen Wirtschaftswachstums in Indien dürfte die Schuldenquote – trotz grosser Fehlbeträge bis 2016 – bei rund 60% stabil bleiben.

Düstere Wachstumsaussichten

Dass die Haushaltsdefizite – ungeachtet der umfassenden Konsolidierungsmassnahmen auf der Einnahmen- und Ausgabenseite – nur langsam abgetragen werden, liegt auch am schwachen Wirtschaftswachstum, das in den nächsten Jahren zu erwarten ist. So rechnet die OECD für Spanien ab 2012, für Griechenland, Italien und Portugal erst ab 2013 wieder mit einem leichten Wirtschaftswachstum.
Vgl. OECD (2011b). Daneben führen der hohe Schuldenstand und die steigenden Zinsen zu einer wachsenden Belastung innerhalb des Staatshaushalts und vergrössern dadurch das Defizit wieder. Weil sämtliche Wachstumstreiber der jüngsten Vergangenheit ausfallen dürften, ist auch mittelfristig keine Besserung in Sicht. Neben der Staatsverschuldung hat auch die Verschuldung der Unternehmen und der Haushalte in den letzten 30 Jahren stark zugenommen. Gemäss einer Erhebung von 18 Industrieländern ist die Staatsverschuldung seit 1980 im Durchschnitt von 44% auf 93% des BIP angestiegen. Bei den Unternehmen stieg der Anteil der Schulden von 85% auf 128% und bei den Haushalten von 37% auf 93% des BIP.
Vgl. Cecchetti et al. (2011). Gleichzeitig haben die Banken mit schwindenden Margen und verschärften Regulierungen zu kämpfen. Ein starkes kreditfinanziertes Wachstum dürfte es daher auf absehbare Zeit kaum mehr geben. Vielmehr dürfte der Schuldenabbau das Wachstum dämpfen. Vor diesem Hintergrund sind auch keine hohen Wachstumsraten bei den Investitionen zu erwarten. Impulse über den Aussenhandel sind für die EU eher unwahrscheinlich, da rund zwei Drittel der Exporte innerhalb der EU abgesetzt werden. Die stark verschuldeten Länder Griechenland, Irland, Italien, Portugal und Spanien haben wegen den stark gestiegenen Lohnstückkosten und der fehlenden Möglichkeit einer Abwertung besonders Mühe, im Aussenhandel kompetitiv zu bleiben.

Rolle der Zentralbanken

In der Bewältigung der gegenwärtigen Krise kommt den Zentralbanken eine wichtige und wachsende Bedeutung zu. Mit deutlichen Zinsreduktionen und unlimitierter Liquidität für die Finanzinstitute haben die grossen Nationalbanken bereits in den Jahren 2007/08 entschlossen und koordiniert gehandelt. Zusammen mit den umfangreichen Stimulierungsprogrammen der Regierungen waren sie aus heutiger Sicht massgeblich dafür verantwortlich, dass eine ähnliche Entwicklung wie während der Grossen Depression verhindert und ab Mitte 2009 eine konjunkturelle Wende eingeleitet werden konnte. Mit den zunehmenden Verschuldungsproblemen einiger Länder ist aber innert weniger Monate der Spielraum für stabilisierende Massnahmen verschwunden, und die Krise hat eine neue Eskalationsstufe erreicht. Dadurch ist der Druck auf die Notenbanken weiter gestiegen, noch umfangreichere Massnahmen zu ergreifen und im Ernstfall die Finanzierung des Staates über die Notenpresse zu ermöglichen.
Vgl. Jordan (2011); Reinhart und Sbrancia (2011).Durch die expansive Geldpolitik nimmt nicht nur die Wahrscheinlichkeit zu, dass es zu höheren Inflationsraten und Blasenbildungen kommt. Die Notenbanken geraten auch immer mehr ins Fadenkreuz der Kritik von Medien, Politikern und Wissenschaftlern. Die hohen Erwartungen und die Tendenz, den Notenbanken neben der Bewahrung der Preisstabilität zahlreiche weitere Mandate zu erteilen, könnten dazu führen, dass ihre Unabhängigkeit immer mehr erodiert und die eigentliche Kernaufgabe zunehmend vernachlässigt wird. Umstritten sind dabei insbesondere die wiederholten Käufe von Staatsanleihen, welche den Eindruck erwecken könnten, die Notenbanken würden indirekt die Haushaltsdefizite der Regierungen finanzieren. Das Federal Reserve und die Bank of Japan hielten bereits vor Ausbruch der Krise Staatsanleihen in ihrer Bilanz (siehe Grafik 3). Mit der Krise wurden diese Käufe weiter ausgeweitet. Die Bank of England startete ihr Programm erst im März 2009, besitzt mittlerweile aber britische Staatsanleihen im Umfang von rund 17% des BIP. Die Europäische Zentralbank, welche ein deutlich restriktiveres gesetzliches Mandat hat, kauft seit Mai 2010 Staatsanleihen hochverschuldeter Euroländer. Bis Ende 2011 wurden 212 Mrd. Euro an Staatsanleihen gekauft, was etwas mehr als 2% des BIP der Eurozone entspricht. In der Schweiz beliefen sich allein die Devisenbestände der Schweizerischen Nationalbank (SNB), welche zu mehr als der Hälfte aus Euro-Anlagen bestehen, zwischenzeitlich auf mehr als 50% des BIP.

Reformunfähige Demokratien?

Die von der Schuldenkrise besonders betroffenen Länder tun sich bis jetzt schwer mit einem fundamentalen Richtungswechsel der bisherigen Politik. Das betrifft nicht nur die öffentlichen Finanzen, sondern auch andere zentrale Aufgabengebiete wie das Bildungswesen, die Regulierung des Arbeitsmarktes oder die Sozialversicherungen. So weisen Länder mit einem dualen Bildungssystem – wie Deutschland, Österreich, die Niederlande und die Schweiz – deutlich tiefere Arbeitslosenquoten auf als die umliegenden Länder. Das gilt insbesondere für die Jugendarbeitslosigkeit. Die meisten Industriestaaten haben bisher zu wenig unternommen, um vor dem Hintergrund der demografischen Entwicklung die langfristige Finanzierung der Sozialversicherungen und des Gesundheitswesens sicherzustellen. So zeigen neuere Berechnungen für Griechenland eine implizite Staatsverschuldung von 872% des BIP; für Luxemburg und Irland liegt sie sogar über 1000%.
Vgl. Raffelhüschen und Moog (2011). Während das gesetzliche Rentenalter im Durchschnitt der OECD-Länder in den letzten 50 Jahren sogar leicht gesunken ist, hat die Lebenserwartung der Männer und Frauen im Rentenalter um 5,1 bzw. um 6,3 Jahre zugenommen.
Vgl. OECD (2011). Gleichzeitig sind die Fertilitätsraten stetig gesunken, so dass immer weniger Beitragszahler für immer mehr Rentnerinnen und Rentner aufkommen müssen. In einzelnen Staaten – wie Griechenland, Island, Luxemburg oder den Niederlanden – liegen die Renten nahe bei oder sogar über 100% des Medianlohnes eines Erwerbstätigen.
Vgl. OECD (2011). Zusammen mit den stetig wachsenden Gesundheitskosten ergeben sich bis 2030 Mehrbelastungen in der Grössenordnung von 3% bis 4% des BIP.
Vgl. IMF (2010). Die unzureichenden Bestrebungen, auf veränderte Rahmenbedingungen zu reagieren, könnten den Eindruck erwecken, dass Demokratien kaum zu Reformen fähig sind. In der Vergangenheit hat sich jedoch immer wieder gezeigt, dass Industrieländer in Krisenzeiten besonders reformfreudig sein können – so zum Beispiel Neuseeland in den 1980er-Jahren sowie Finnland und Schweden in den 1990er-Jahren nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion bzw. im Zuge der nationalen Banken- und Immobilienkrise.
Vgl. Rodrik (1996).

Zukunft der Europäischen Währungsunion

Die Haushaltsperspektiven der europäischen Länder hängen wesentlich von der unsicheren Zukunft der Europäischen Währungsunion ab. Die zahlreichen Krisengipfel, die Rettungspakete für Griechenland, Irland und Portugal sowie das Bestreben, strenge Fiskalregeln umzusetzen, haben bisher zu keiner anhaltenden Beruhigung an den Finanzmärkten geführt. Viel mehr driften die langfristigen Zinsen in der Eurozone weiter auseinander. Die Wahrscheinlichkeit eines Zahlungsausfalls innerhalb der nächsten fünf Jahre, welche sich aus den Prämien für Kreditausfallversicherungen (Credit Default Swaps) berechnen lässt, lag in Griechenland (94%), Portugal (61%) und Irland (46%) Ende 2011 deutlich höher als in den Monaten zuvor.
Vgl. CMA (2012). Während immer mehr europäische Staaten in den Fokus der Finanzmärkte geraten, verbreitet sich die Ansicht, dass die Eurozone kein optimaler Währungsraum darstellt und die von den Politikern bisher gemachten Vorschläge und Reformen die strukturellen Mängel nicht beheben, sondern bestenfalls deren Symptome mildern können. Solange sich die EU nicht zwischen einer umfassenden Fiskal- und Transferunion einerseits und einem Austritt einzelner Mitgliedstaaten inklusive umfassender Umschuldung andererseits entscheiden kann, droht die Krise noch lange weiter zu schwelen.

Schlussfolgerungen

Die Rückkehr zu nachhaltigen öffentlichen Finanzen wird in den Industrieländern noch Jahre brauchen. Die hohe Verschuldung bleibt damit auf absehbare Zeit ein Damoklesschwert für die wirtschaftliche Entwicklung und den Zusammenhalt in der Eurozone. Immer stärker werden sich in den kommenden Jahren auch die zusätzlichen finanziellen Belastungen, welche sich aus den demografischen Veränderungen ergeben, bemerkbar machen. Grundlegende Reformen bleiben deshalb – neben der Haushaltskonsolidierung – notwendig. Auch die USA und Japan werden sich diesem Handlungsbedarf nicht mehr lange verschliessen können. Die Dauer der aktuellen Schuldenkrise hängt somit wesentlich davon ab, inwiefern es der Politik gelingt, unbequeme Entscheide zu fällen und durchzusetzen.

Grafik 1: «Haushaltsdefizite im internationalen Vergleich, 2001–2016»

Grafik 2: «Entwicklung der Staatsverschuldung im internationalen Vergleich (2001–2016)»

Grafik 3: «Zentralbanken kaufen Staatsanleihen (2007–2011)»

Kasten 1: Literatur

Literatur

− Cecchetti, S.G., Mohanty, M. und Zampolli, F. (2011). The Real Effects of Debt. BIS Working Papers No. 352. − CMA (2012). CMA Global Sovereign Credit Risk Report – 4th quarter 2011. London/New York: CMA. − IMF (2010). Fiscal Monitor: Navigating the Fiscal Challenges Ahead. Washington: IMF. − IMF (2011). Fiscal Monitor: Addressing Fiscal Challenges to Reduce Economic Risks. Washington: IMF. − Jordan, T. (2011). Auswirkungen der Staatsverschuldung auf die Unabhängigkeit der Geldpolitik. Referat am 8. November 2011 am 21. Internationalen Europa Forum Luzern, Wege aus der Schuldenkrise – Herausforderungen und Perspektiven für Europa und die Schweiz. − OECD (2011a). Pensions at a Glance 2011: Retirement-Income Systems in OECD and G20 Countries, OECD Publishing.− OECD (2011b). Economic Outlook No. 90. Paris: OECD. − Raffelhüschen, B., und Moog, S. (2011). Ehrbare Staaten? Nachhaltigkeit der öffentlichen Finanzen im internationalen Vergleich im Lichte der (griechischen) Staatsschuldenkrise. Berlin: Stiftung Marktwirtschaft. − Reinhart, C.M. und Rogoff, K.S. (2011). A Decade of Debt. NBER Working Paper No. 16827. − Reinhart, C.M. und Sbrancia, M.B. (2011). The Liquidation of Government Debt. NBER Working Paper No. 16893.– Rodrik, D. (1996). Understanding Economic Policy Reform, Journal of Economic Literature, 34(1), 9-41.