Corporate Governance: Die Politik des Bundes

Mit dem Bericht zur Corporate Governance (CG) des Bundes hat der Bundesrat im Jahr 2006 die Grundlage für seine heutige Eignerpolitik geschaffen. Der Bericht markiert den Beginn eines mehrjährigen Prozesses, in dem die eignerpolitischen Strukturen und Regeln harmonisiert und konsolidiert werden. Dabei bieten die Erkenntnisse des Berichts – verdichtet in Gestaltungsrichtlinien und Leitsätzen – eine Orientierungshilfe zur Steuerung und Organisation der bestehenden bundeseigenen Betriebe sowie für neue Auslagerungsvorhaben. Ziel ist es, die eignerpolitischen Steuerungsinstrumente des Bundesrates auf lange Sicht zu stärken.

Die verselbständigten Bundesbetriebe sind in einer ersten Phase der Auslagerung öffentlicher Aufgaben seit Ende der 1990er-Jahre nicht nur zahlenmässig, sondern auch hinsichtlich ihrer Vielfalt in Organisation und Steuerung angewachsen. Die OECD sprach mit Blick auf die internationale Verbreitung des Phänomens gar von einem «administrativen Zoo».
Vgl. OECD, Public Sector Modernisation: Changing Organisational Structures, Policy Brief, September 2004: «Most OECD countries have been creating noncommercial bodies outside the core public service on an ad hoc basis, resulting in an administrative ‹zoo›. This reduces the transparency of government for the citizen, and may compromise oversight and accountability within government.» Diese Unübersichtlichkeit erschwerte es Bundesrat und Parlament, ihre eignerpolitischen Funktionen wahrzunehmen. Daraus ergab sich die Notwendigkeit für ein übergreifendes Konzept zur Reform dieser historisch gewachsenen Vielfalt, aber auch im Hinblick auf künftige Auslagerungsvorhaben.

Neues Fundament

Am 13. September 2006 hat der Bundesrat den Bericht zur Auslagerung und Steuerung von Bundesaufgaben (CG-Bericht) verabschiedet.
Bericht des Bundesrates zur Auslagerung und Steuerung von Bundesaufgaben, 13.9.2006 (BBl 2006 8233). Auf Wunsch des Parlaments hat der Bundesrat 2009 einen Zusatzbericht zum CG-Bericht vorgelegt, mit in dem er spezifische Fragen der Steuerung vertieft erörtert (Zusatzbericht des Bundesrates zum Corporate-Governance-Bericht – Umsetzung der Beratungsergebnisse des Nationalrats, 25.3.2009, BBl 2009 2659). Er hat damit das Fundament gelegt, das ihm und seiner Verwaltung ermöglicht, eine kohärente, regelbasierte Eignerpolitik zu betreiben. Den Anstoss zu den Arbeiten gab die Erkenntnis, dass das bisherige, deskriptive Vier-Kreise-Modell
Das Vier-Kreise-Modell wurde 1997 mit der Einführung der Flag-Führung in der Bundesverwaltung vorgestellt . Es positioniert die Verwaltungseinheiten des Bundes auf vier konzentrischen Ringen, wobei die Bindung an die Steuerungsregeln der Kernverwaltung gegen aussen abnimmt. Zu seinen Stärken zählte die Anschaulichkeit, zu seinen Schwächen, dass es keine Kriterien für Auslagerungsentscheide oder spezifische Steuerungsprinzipien vorsah. – obschon einprägsam und handlich – die drei zentralen Fragen, denen sich die Corporate Governance der öffentlichen Hand stellen muss, nicht ausreichend zu beantworten vermag: − Welche Aufgaben können besser erfüllt werden, wenn sie rechtlich aus der zentralen Verwaltung ausgelagert werden (und welche nicht)? − Wie sollen diese ausgelagerten Einheiten organisationsrechtlich verfasst und gesteuert werden?− Wie sollen die verschiedenen Rollen des Bundes organisatorisch zugeordnet werden, damit Interessenkonflikte sichtbar gemacht und transparent entschieden werden können?Der CG-Bericht erörtert die drei eignerpolitischen Grundfragen und verdichtet die daraus gezogenen Schlussfolgerungen in einem Set von Entscheidungskriterien und Leitsätzen für eine auf Standards basierende Eignerpolitik. Damit hat der Bericht über die Bundespolitik hinaus breite Beachtung gefunden.

Was auslagern?

Bestimmte Aufgaben kann der Bund kostengünstiger sowie sach- und kundengerechter erbringen, wenn seine Leistungsträger ausserhalb der zentralen Verwaltung angesiedelt sind und mit einer gewissen Unabhängigkeit von deren Regelkorsett und den politischen Organen operieren können.

Fünf Auslagerungskriterien

Zur Entscheidung der Frage, welche Aufgaben sich für eine Auslagerung eignen, orientiert sich der Bund zunächst an fünf Kriterien. Eine Aufgabe eignet sich demnach umso eher zur Auslagerung:– je weniger sie hoheitlichen Charakter hat, d.h. je weniger sie mit Eingriffen in die Rechte von Privatpersonen und -unternehmen verbunden ist (Hoheitlichkeit);– je weniger sie der politischen Steuerung bedarf, d.h. je stärker sie vom Markt oder von Gesetzen gesteuert wird oder je weniger sie mit öffentlichen Mitteln finanziert ist (Bedarf an politischer Steuerung);– je weniger sie mit anderen Aufgaben der Kernverwaltung koordiniert werden muss, weil sie z.B. kaum in die laufenden Entscheidungsprozesse der Exekutive eingebunden ist oder auch keine Querschnittsleistungen für diese erbringt (Koordinationsbedarf mit Kernverwaltung);– je grösser ihre Marktfähigkeit ist, d.h. je eher sie Leistungen erbringt, die als private Güter am Markt einen kostendeckenden Preis erzielen können (Marktfähigkeit);– je grösser ihr weiterer Bedarf an Unabhängigkeit ist, z.B. mit Blick auf Visibilität und Identifizierbarkeit des Leistungsträgers oder hinsichtlich ihres Autonomiebedarfs bei Funktionen der Wirtschafts- oder Sicherheitsaufsicht (weiterer Autonomiebedarf).

Vier idealtypische Aufgabengruppen

Anhand dieser fünf Kriterien hat der CG-Bericht die Aufgaben des Bundes in vier idealtypische Aufgabengruppen mit je charakteristischer Auslagerungseignung gegliedert (siehe Grafik 1):− Ministerialaufgaben: Sie umfassen namentlich die Politikvorbereitung (Generalsekretariate, Fachämter), hoheitliche Aufgaben (Justiz, Sicherheit) oder Querschnittsleistungen und erfordern ein hohes Mass an demokratischer Legitimation, politischer Steuerung und gegenseitiger Koordination. Sie gehören in die zentrale Verwaltung (zu der auch die mit Leistungsauftrag und Globalbudget geführten Flag-Einheiten zählen).− Dienstleistungen mit Monopolcharakter: Sie sind in der Regel marktnah und könnten gemäss reiner Lehre meist als private Leistungen angeboten werden (z.B. Bildung, Forschung, Kultur). Da aber teilweises Marktversagen vorliegt und politisch unerwünschte «Fehlversorgungen» stattfinden, werden solche Leistungen oft von der öffentlichen Hand mit substanziellen Finanzbeiträgen in monopolähnlichem Rahmen erbracht. Eine politische Steuerung ist daher unerlässlich. Dennoch eignen sie sich grundsätzlich für eine Auslagerung, weil die Aufgaben nur selten hoheitlich sind, geringen Koordinationsbedarf mit der Zentralverwaltung aufweisen und die Eigenständigkeit erfolgsrelevant ist.− Dienstleistungen am Markt: Sie sind weitgehend marktgesteuert. Dabei wird ein Mindestversorgungsgrad, der das öffentliche Interesse zur Hauptsache begründet, meist mit gesetzlichen Vorgaben erwirkt (z.B. Postdienstleistungen). Eine Auslagerung ist hier fast zwingend, da der Leistungserbringer weitgehend unabhängig sein muss, um sich erfolgreich am Markt zu positionieren.
Ob und unter welchen Bedingungen eine Aufgabe auch vollständig privatisiert werden könnte, wird von der Aufgabentypologie nicht erfasst und ist generell nicht Gegenstand des CG-Berichts.− Aufgaben der Wirtschafts- und Sicherheitsaufsicht: Sie sind zwar ausgeprägt hoheitlicher Natur, müssen aber – vergleichbar mit den Judikativbehörden – auf operativer Ebene unabhängig von politischer Einflussnahme erbracht werden können. Checks and Balances verlangen dazu eine Auslagerung (z.B. Finma oder Swissmedic).Kriterien und Aufgabentypologie kommen beim Bund zum einen als Analyseinstrument bei Auslagerungsvorhaben zum Einsatz. Wichtig ist, dass sie nicht mechanistisch angewendet werden, sondern als Orientierungshilfe für einen letztlich politischen Entscheid verstanden werden. Zum anderen dient die Typologie als Ansatzpunkt für die Gestaltung der Steuerungselemente, die sich an den spezifischen eignerpolitischen Erfordernissen der drei Aufgabentypen orientieren.

Wie steuern?

Herzstück der CG-Politik ist die Steuerung. Ihre Regeln und Prinzipien sind so zu gestalten, dass der Bundesrat seine doppelte Verantwortung – nämlich die Gewährleistung der Versorgungsziele und die Erhaltung der unternehmerischen Leistungsfähigkeit – optimal wahrnehmen kann. Mit Blick auf die volkswirtschaftliche und finanzielle Bedeutung sowie die damit verbundenen Risiken der Unternehmen und Anstalten sollen diese Steuerungsprinzipien dem Bund insbesondere in Krisensituationen robuste Leitplanken für die politisch-strategische Führung bieten. Die eignerpolitische Steuerung des Bundes findet mit lang-, mittel- und kurzfristiger Ausrichtung grundsätzlich auf drei Stufen statt.

Gesetze und ihre Ausführungsbestimmungen

Substanzielle Teile der Steuerung sind erstens in den Gesetzen und ihren Ausführungsbestimmungen verankert und somit auf lange Sicht angelegt. Bereits mit der Wahl der Rechtsform werden die Einflussmöglichkeiten des Bundesrates und der Gestaltungsbedarf weiterer Steuerungselemente entscheidend vorgespurt. Während für Aktiengesellschaften die wesentlichen Steuerungsgrundlagen im Obligationenrecht festgelegt sind, bestehen bei den Anstalten vielfältige Möglichkeiten, die Organisation zu verfassen. Entsprechend hoch ist der Standardisierungsbedarf für eine kohärente Steuerung.Der CG-Bericht hat deshalb ein Modell entwickelt, das für jeden Aufgabentyp spezifische Steuerungsprinzipien vorgibt. Wichtige Elemente der Steuerung sind dabei der Zweck und der Versorgungsauftrag einer verselbständigten Einheit, die Organstruktur, Grundsätze der dynamischen Steuerung (strategische Ziele und Berichterstattung), das Personal- und Vorsorgestatut sowie Regeln zur finanziellen Struktur oder zu kommerziellen Nebenleistungen. Die Kernaussagen des Steuerungsmodells hat der Bundesrat in insgesamt 37 Leitsätzen (LS) verdichtet.
Gestützt auf den Zusatzbericht zum CG-Bericht wurde der Katalog im 2009 von ursprünglich 28 Leitsätzen auf 37 erweitert. Sie halten beispielsweise fest, dass die Aktiengesellschaft als Rechtsform nur für Dienstleister am Markt vorgesehen ist (LS 1), dass die Einheiten schlanke Strukturen und ihre Organe klare Kompetenzregelungen aufweisen sollen (LS 2) oder dass der Bundesrat seine Einheiten «auf strategischer Ebene mit übergeordneten und mittelfristigen Zielen» steuert (LS 16), über deren Erfüllung der Verwaltungs-/Institutsrat jährlich zu berichten hat (LS 18). Obschon selbst nicht rechtsverbindlich, ist die Anwendung der Leitsätze auf der Basis von Comply or Explain für den Bundesrat verpflichtend. Mithin kommt den Leitsätzen die Funktion von Gesetzgebungsrichtlinien zu, die namentlich für die Konzeption des Organisationsrechts einer Anstalt relevant sind. Die Standardisierung wird mit einem ausführlich kommentierten Mustererlass für das Organisationsgesetz von Anstalten weiter gestärkt.

Strategische Ziele

Neben diesen eher statischen Elementen der Steuerung über das Gesetz kommt zweitens den strategischen Zielen (Eignerziele) als wichtigstes Instrument der dynamischen, mittelfristigen Steuerung zwischen Bundesrat und Aufsichtsorgan der verselbständigten Einheit zentrale Bedeutung zu. Der Bundesrat erlässt diese Vorgaben in der Regel für vier Jahre; einzig bei den Einheiten der Wirtschafts- und Sicherheitsaufsicht, deren Aufgabe erhöhte Unabhängigkeit erfordert, werden die strategischen Ziele vom Aufsichtsorgan selbst erlassen. Die strategischen Ziele üben in der CG des Bundes drei ineinander greifende Funktionen aus:− Sie sind das übergeordnete Instrument zur dynamischen Steuerung der verselbständigten Einheit. Sie nehmen aus einer Gesamtsicht und mit Bezug auf die gesetzlichen Vorgaben Einfluss auf die zu erfüllenden Aufgaben und die unternehmerische Entwicklung.− Sie sind Grundlage und Referenz für die Berichterstattung der verselbständigten Einheiten und bilden mit dieser eine logische Einheit im Controllingkreis (Soll-Ist-Vergleich).− Sie dienen dem Parlament als Ansatzpunkt für die Oberaufsicht und ermöglichen ihm, bei Bedarf auf die dynamische Steuerung Einfluss zu nehmen.Auch auf dieser Stufe wird die Standardisierung der Steuerung mit einer kommentierten Mustervorlage für den Erlass der strategischen Ziele vorangetrieben.

Eignergespräche

Drittens verfügt der Bundesrat im Rahmen regelmässiger Gespräche mit der Führungsspitze der verselbständigten Einheit über ein kurzfristig orientiertes Steuerungsinstrument. Gegenstand dieser sogenannten Eignergespräche, an denen nebst Bundesvertretern eine Delegation der verselbständigten Einheiten teilnimmt (Stufe Verwaltungsrat und Geschäftsleitung), ist ein mündlicher Zwischenbericht zur Zielerreichung, die Diskussion spezifischer Fragen sowie die Vertrauenspflege.

Welche Rollen trennen?

Die Eignerinteressen des Bundes werden vom Bundesrat wahrgenommen. Gleichzeitig obliegen diesem aber diverse weitere Funktionen, welche die Geschäfte seiner verselbständigten Einheiten tangieren (können). So agiert er nicht nur als Eigentümer, sondern ist auch Versorgungsgewährleister, Kunde, Aufsichtsinstanz oder Marktregulator. Wie soll er sich also organisieren, um all diese Aufgaben unter einen Hut zu bringen? Die Erfahrungen und Empfehlungen sind einhellig: Er soll alles daran setzen, sie «nicht unter einen Hut zu bringen», d.h. sie institutionell so gut wie möglich zu trennen. Denn erst so wird es möglich, die unterschiedlichen Interessen im Einzelfall zu erkennen und die inhärenten Konflikte transparent und konsistent zu entscheiden. Konkret hat der Bundesrat die Verwaltung dazu wie folgt aufgestellt:− Auf Stufe Bund werden die Eignerinteressen von der Eignerstelle im Fachdepartement (zumeist im Generalsekretariat) wahrgenommen. Im Fall der Einheiten mit grosser finanzieller Bedeutung erfolgt dies zusammen mit der Eidg. Finanzverwaltung EFV (duales Modell). Bei den übrigen Einheiten wird die EFV punktuell beigezogen (dezentrales Modell). Bei personal- und vorsorgepolitischen Fragen ist überdies das Eidg. Personalamt (EPA) als Fachbehörde involviert. − Auf Stufe Departement sind die Eignerstelle, der Leistungsbesteller und allfällige weitere Funktionsträger organisatorisch getrennt.− Die Einheiten der Wirtschafts- und Sicherheitsaufsicht sind gegenüber Eignerstelle und Fachdepartement institutionell weitgehend unabhängig und verfügen über erhöhte Autonomie.

Umsetzung

In einem Soll-Ist-Vergleich hat der Bundesrat die neuen Normen des CG-Berichts den bestehenden eignerpolitischen Strukturen und Praktiken gegenübergestellt. Das Ergebnis dieser Abweichungsanalyse und die Schritte zur Anpassung hat er im Frühling 2009 mit dem CG-Umsetzungsbericht
Umsetzungsplanung zum Corporate-Governance-Bericht des Bundesrates, 25.3.2009. vorgestellt. Im Vergleich zur Aufgabentypologie hat sich gezeigt, dass die Bundesaufgaben zwischen zentraler Verwaltung und ausgelagerter Erbringung weitgehend richtig angesiedelt sind und keine «Auslagerungswelle» zu erwarten ist. Zur Verselbständigung empfohlen wurden namentlich das Schweizerische Nationalmuseum (SNM) und Metas, während eine Auslagerung von MeteoSchweiz zu prüfen war.
Das SNM ist seit 2011, das Metas wird per 2013 als Eidg. Institut für Metrologie verselbständigt .Die Botschaft zur Totalrevision des Meteorologiegesetzes, die eine Auslagerung von MeteoSchweiz per 2014 vorsieht, hat der Bundesrat im März 2012 überwiesen. Die vorberatenden Kommissionen Urek und FK des Nationalrates haben indes grundlegende Vorbehalte geäussert und empfehlen ihrer Kammer, nicht auf die Vorlage einzutreten. Umgekehrt sollen die hoheitlich agierenden Teile der Eidg. Alkoholverwaltung in die Kernverwaltung zurückgeholt werden. Grösseren Reformbedarf hat der Bundesrat im Bereich der Steuerung – vorab im Organisationsrecht der Anstalten – festgestellt. Die teils erheblichen Abweichungen betrafen etwa die Rechtsform (z.B. Post, ETH-Bereich), die Organe (z.B. Swissmedic, Pro Helvetia, IGE), die strategischen Ziele und die Berichterstattung (z.B. Pro Helvetia, IGE, EHB, SBB). Während der Bundesrat die bedeutendsten Abweichungen – etwa die Umwandlung der Post in eine Aktiengesellschaft – prioritär in Angriff genommen hat, werden die diversen übrigen Korrekturen im Zuge ordentlicher Gesetzesrevisionen implementiert.

Oberaufsicht

Die Reform der Eignerpolitik stärkt nicht nur den Bundesrat in der Positionierung und Steuerung seiner Unternehmen und Anstalten, sondern auch das Parlament, das den Bundesrat beaufsichtigt. Die Gestaltung der parlamentarischen Oberaufsicht, die der Bundesrat im CG-Bericht mit Blick auf die Gewaltentrennung offen liess, haben die Räte im Bundesgesetz über die «Mitwirkung der Bundesversammlung bei der Steuerung der verselbständigten Einheiten» und im Bericht der zu Grunde liegenden parlamentarischen Initiative
Parlamentarisches Instrumentarium zu den strategischen Zielen der verselbstständigten Einheiten – Bericht der Finanzkommission des Nationalrates, 29.3.2010 (BBl 2010 2277). festgeschrieben. Im Kern steht sie auf drei Pfeilern: den strategischen Zielen als Referenz und Ansatzpunkt, der Berichterstattung des Bundesrates über die Erfüllung der strategischen Ziele (Information) sowie der Ermächtigung des Parlaments, den Bundesrat mit dem Erlass oder der Änderung von strategischen Zielen zu beauftragen (Mitwirkung). Das Gesetz ist seit Anfang 2012 in Kraft.

Fazit

Das Eignerportfolio des Bundes umfasst derzeit 17 Unternehmen und Anstalten (siehe Tabelle 1), die vielfältigen öffentlichen Aufgaben und Interessen dienen, in unterschiedlichem Umfeld operieren und sich auch in der Statur unterscheiden. Angesichts dieses breiten Spektrums ist es besonders wichtig, gute eignerpolitische Regeln so einheitlich wie möglich und so flexibel wie nötig zu implementieren. In den vergangenen sechs Jahren ist der Bund auf diesem Weg ein beträchtliches Stück vorwärts gekommen.

Grafik 1: «Aufgabentypologie und Auslagerungseignung»

Tabelle 1: «Das Eignerportfolio des Bundes (Stand Ende 2011)»

Kasten 1: Informationen und Unterlagen

Informationen und Unterlagen

Die erwähnten Berichte sowie diverse weitere Unterlagen zur Corporate Governance des Bundes können heruntergeladen werden unter http://www.efv.admin.ch/cg.