Die Finanzmarktaufsicht ist revisionsbedürftig

Die Too-big-to-fail-Regulierung im Rahmen der Bankenaufsicht ist erstens strukturell manipulationsanfällig, zweitens nicht justiziabel und drittens ist sie bei der ungeeigneten Behörde platziert. Grossbanken werden nur stabiler und vertrauenswürdiger mit einem weiteren Reformschritt in der Eigenmittelfrage. Diese soll so gestaltet sein, dass der Staat bei der Marktaufsicht nur klare Eckwerte vorgibt, die durchsetzbar und justiziabel sind. Die Finma-Aufsicht der Eigenmittel von Grossbanken mit risikogewichteten Aktiven ist demgegenüber ein bürokratisches Monster mit geringer Wirkung.

Im Juni 2012 gab es einen medialen Schlagabtausch zwischen der SNB und der CS. Die Grossbank, die sich als «sicherste Bank der Welt» präsentierte, operierte zur Beruhigung ihrer Kunden und des Aktionariats mit einer Berechnung der Eigenmittel in Prozent der risikogewichteten Aktiven. Die SNB rechnete jedoch aufgrund der Basel-III-Richtlinien mit den Eigenmitteln in Prozent der absoluten Bilanzsummen, also mit der Leverage Ratio. Auf einen Franken an Eigenmitteln hatte die CS bei diesem Hebelverhältnis 59 Franken entgegengenommen und ausgeliehen – ein deutliches Indiz für Unterkapitalisierung und Instabilität.

Risikogewichtung ist manipulationsanfällig und nicht justiziabel

Die Risikogewichtung der Aktiven ist manipulationsanfällig und seitens der Bankenaufsicht schlicht nicht voll kontrollierbar. Die Assets sollten je einzeln mit dem Value at Risk bewertet werden. Wer bewertet diese Papiere? In jeder der Grossbanken sind tausende verschiedenster Werttitel mit Millionen von Wertpapieren und Milliarden von Kapitalsummen zu bewerten. Es gilt für jeden einzelnen Wertpapiertitel eine aktuelle Risikoanalyse zu erstellen, mit einer Schätzung der spezifischen Ausfallwahrscheinlichkeit (Probability at Default), der Verlustquelle beim Ausfall (Loss Given Default), der Ausfallexposition (Exposure at Default), sowie der «Kreditrisiken Banken», der «Marktrisiken Banken» und der Risikoverteilung. Alle diese Werte basieren auf Ermessensfragen und sind manipulierbar, ob sie nun von einer Ratingagentur oder vom bankinternen Risk Assessment stammen. Die Risikogewichtung von tausenden von Titeln ist aufsichtsrechtlich kaum durchsetzbar. Sie ist nicht justiziabel. Im Konfliktfall müsste die Finma mit einem rekursfähigen Entscheid verfügen können. Doch wie könnten in einem Rekursfall das Bundesverwaltungsgericht und später das Bundesgericht die unzähligen Risikoeinschätzungen überprüfen? Dazu sind sie angesichts der Komplexität und der Interpretations- (oder Manipulations-)Spielräume schlicht nicht in der Lage.

Nationalbank kompetent für Systemstabilität

Wer soll die makroprudenzielle Aufsicht über die systemrelevanten Grossbanken wahrnehmen? Der Gesetzgeber hat diese in blosser Fortführung der bisherigen mikroprudenziellen Aufsicht der Finma übertragen. Doch die Verantwortung für die Finanzstabilität und die Sicherung des Zahlungsverkehrs obliegt von Gesetzes wegen der SNB.
NBG Art. 5 Abs. 2 Bst. e: Die SNB «trägt zur Stabilität des Finanzsystems bei».Heute wird die aufsichtsrechtliche Zusammenarbeit zwischen Finma und SNB mangels klarer gesetzlicher Klarheit durch ein Memorandum of Understanding geregelt. Ein solches Konstrukt in einer so wichtigen und hochpolitischen Frage ist ein gesetzgeberisches Unding und muss geklärt werden. Es ist die SNB, welche die Fachkompetenz zur Beurteilung der Systemstabilität beherbergt und die nötigen Verbindungen zu andern Notenbanken pflegt. Als im Juni 2012 die SNB die tiefe Leverage Ratio der CS nach langem bilateralem Ringen öffentlich anmahnte, bewirkte sie viel effektiver eine Verhaltensänderung der Grossbank als die 90 Bankenaufseher der Finma. Die CS proklamierte nämlich kurz darauf eine Aufstockung ihrer Eigenmittel.

Neue Revision der Eigenmittelvorschriften unabdingbar

Die Eigenmittelfrage der systemrelevanten Grossbanken ist neu zu definieren und anders zu beaufsichtigen. Man kann den Systemfehler in der Bankenaufsicht nicht bloss dem Gesetzgeber und der vorbereitenden Expertenkommission anlasten. Denn die Bestimmungen des Basler Ausschusses (Basel III), die 600 Seiten umfassen, sind an sich sehr komplex, mehrdeutig, interpretierbar und mit zahlreichen Manipulationsspielräumen versehen. Gemäss 9 Absatz 2 Bst a Ziffer 4 des Bankengesetzes hätte der Bundesrat heute sogar auf dem Verordnungsweg die Möglichkeit, eine nicht manipulierbare, risikoneutrale höhere Eigenmittelquote durchzusetzen, die in der Lage ist, Finanzmarktstabilität und Vertrauen wieder herzustellen. Die heutige Too-big-to-fail-Bankenaufsicht erreicht das nicht.