Noch kein Silberstreifen am europäischen Horizont

Europa korrigiert langsam und mühsam die Geburtsfehler des Euro – nämlich, dass vor 20 Jahren eine Währungsunion ohne ­Fiskalunion vereinbart wurde. ­Dadurch werden heute die Schulden des einen Mitgliedslandes zum Problem aller anderen. Während der europäischen Staatsschuldenkrise brachen die Kon­struktionsmängel des Euro mit ­voller Kraft auf. Man hatte sich bei der Schaffung des Euro erhofft, dass die gemeinsame Währung die ökonomischen Unterschiede innerhalb der EU aus­gleichen würde. Deshalb glaubte man, auf eine gemeinsame ­Fiskalpolitik verzichten zu können. Das war ein fataler Irrtum.

Der Euro hat die Differenzen zwischen ­einem leistungsschwachen Süden und einem leistungsstarken Norden nicht verringert, sondern im Gegenteil verschärft (vgl.
). Er hat die enorme Wettbewerbsüberlegenheit Deutschlands erhöht, statt sie zu beseitigen. Weil Wechselkurse im Euroland starr waren und man im Süden Europas nicht mehr abwerten konnte, musste die Anpassung über die Güter- und Arbeitsmärkte erfolgen – so wie es die Theorie optimaler Währungsräume erwarten lässt, wenn sich bezüglich Arbeitsproduktivität zu unterschiedliche Regionen eine gemeinsame Währung geben. Deshalb gelang es Deutschland, viel zu exportieren; die deutschen Handelsbilanzüberschüsse wurden grösser und grösser. Vor allem aber driftete die Beschäftigungssituation auseinander. Während sich Deutschland in Richtung Vollbeschäftigung bewegte, stiegen im südlichen Europa die Arbeitslosenzahlen dramatisch an.

Keine gemeinsame Währung ohne ­gemeinsame Fiskalpolitik

Noch ist keineswegs sicher, ob und wann die Reparaturarbeiten an der Währungsunion gelingen. Eine gemeinsame Währung ohne gemeinsame Fiskalpolitik ist nicht überlebensfähig. In allen – auch den sehr föderalen, dezentral gegliederten – Währungsunionen musste früher oder später ein wesentlicher Teil der Fiskalpolitik von den Gliedstaaten auf die gemeinsame Bundesebene übertragen werden. So wurden beispielsweise in der Schweiz 1915 die Wehrsteuer auf dem Einkommen und 1941 die Warenumsatzsteuer auf dem Konsum als zentrale Bundessteuern eingeführt. Beide überlebten bis heute als ­direkte Bundessteuer auf dem Einkommen und als Mehrwertsteuer auf dem Konsum.
Blankart (2011), S.15. Kirchgässner (2009) verdeutlicht, wie sehr die Progressivität des Steuersatzes bei der direkten Bundessteuer zu einer Umverteilung von reichen zu armen Kantonen führt.Von besonderem Interesse ist dabei aus europäischer Sicht, dass diese Zentralisierungstendenzen selbst für die USA galten, obwohl die einzelnen Bundesstaaten genau das verhindern wollten.
Vgl. dazu auch Sargent (2012), der insbesondere zeigt, wie sogar die USA zu Beginn ihrer Geschichte 1789 ein Bail-out akzeptieren mussten, als der Bundesstaat die Schulden der Gliedstaaten übernahm, um die Zentral­gewalt zu stärken. Seither und insbesondere in den 1840er-Jahren konnte das Bail-out-Prinzip ­jedoch durchgesetzt werden. Das Prinzip des Freedom from Government bzw. des Freedom from Federal Power prägt das US-amerikanische Verständnis des Verhältnisses von Zentralgewalt und Bundesstaaten. Die amerikanischen Gliedstaaten sind zwar grundsätzlich für ihre öffentlichen Finanzen selbst verantwortlich. Dazu gehört auch die Beschlussfassung über Grenzen der eigenen Verschuldung. Aber langfristig betrachtet kam es in den USA zu einer zunehmenden Verlagerung der Macht auf die Bundesebene.
Hanschel (2012), S.371. Dieser Trend, zog sich bis weit in die 1990er-Jahre hinein und wurde erst in den letzten Jahren gestoppt.
Vgl. dazu Hanschel (2012)., S.384.Solange es politisch im Euroraum nicht gewollt ist, den Weg in die Fiskalunion konsequent zu Ende zu gehen und damit auch in Kauf zu nehmen, dass die Währungsunion zur Haftungs- und Transfergemeinschaft wird, wird die Zukunft des Euro in der Schwebe sein – mit entsprechend negativen Signalen der Unsicherheit für die Konjunktur. Wenn alle anderen Massnahmen nicht gegriffen haben, man aber aus ­guten Gründen den Zusammenbruch der Eurozone verhindern will, bedarf es notwendigerweise 
eines gemeinsam finanzierten Stabilitätsmechanismus, der in Krisenzeiten finanzielle Nothilfen an überschuldete Euro-Länder bereitstellt. Diese Aufgabe wahrzunehmen ist das Ziel des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM).

Wie wirksam sind ESM und Fiskalpakt?

Der ESM soll verhindern, dass überschuldete Euro-Länder vom Kapitalmarkt abgeschnitten und damit zahlungsunfähig werden bzw. Kredite nur gegen sehr hohen Risikozinsen erhalten. Mit gemeinsamer finanzieller Hilfe von aussen will er sicherstellen, dass überschuldete Euro-Länder in jedem Falle alte Staatsschulden zu günstigen Konditionen refinanzieren können. Und als Gegenleistung für die Hilfe aus dem ESM müssen die überschuldeten Euro-Länder ihre Hausaufgaben erledigen, Verwaltung und Steuerbehörden modernisieren und schrittweise beginnen, ihre Staatshaushalte zu sanieren. Das einzufordern, ist Ziel des Fiskalpaktes. Dabei darf man sich keine Illusionen machen: Erst wird bei Strukturreformen manches schlechter, bevor später vieles besser werden kann. In der Zeit des Wandels werden die Staatshaushalte eher höhere als geringere Defizite ausweisen. Diese grösser werdenden Löcher gilt es zunächst von aussen zu stopfen. Erst danach kann eine Reparatur von innen gelingen.Dabei besteht das Problem darin, dass vor allem Deutschland mit aller Kraft verhindern will, dass aus der EU eine uferlose Transferunion wird. Deshalb müssen sich zuerst alle einzelnen Euro-Länder zu einer strikten Haushaltsdisziplin, strengeren Kontrollen durch den Europäischen Gerichtshof und schärferen, automatischen Sanktionen für jene Staaten verpflichten, die sich nicht an die Vorgaben halten. Erst dann wird Deutschland bereit sein, den Weg der Fiskalunion weiter zu gehen. Die Schwäche der deutschen Strategie des «Förderns» (gemeinsame Hilfe) und «Forderns» (Aufgabe nationaler Finanzautonomie) liegt allerdings darin, dass es mit den Maastrichter Kriterien und dem darauf ­bauenden Stabilitäts- und Wachstumspakt bereits strenge Disziplinierungs- und Sank­tionsmassnahmen für die nationale Fiskalpolitik gab, die sich aber im Ernstfall als zahnloser Tiger erwiesen haben. Sie wurden schlicht missachtet. Deshalb bestehen berechtigte Zweifel, ob ein neuer Anlauf nun Institutionen schafft, deren Autorität und Reputation genügen, um Anweisungen und Sanktionen in den einzelnen Mitgliedsländern durchzusetzen. Vielmehr bedarf es einer wie auch immer gearteten glaubhaften Drohung, dass eine Verletzung getroffener Vereinbarungen sanktioniert werde. Wie schwierig die Durchsetzung von «Bundespolitik» gegenüber einem Fehlverhalten von Gliedstaaten ist, haben die historischen Beispiele in den USA, Deutschland und der Schweiz gezeigt. Da bleibt im Euro-Raum also noch viel zu tun, bevor Ruhe einkehren wird.

Düstere Aussichten für Europa

Angesichts der Sorgen um den Euro dominiert in Europa weiterhin der Pessimismus. Auch im Jahr 2013 wird Griechenland unverändert am Abgrund stehen. Portugal, Spanien und Italien befinden sich alles andere als auf sicherem Grund. Auch Frankreich erweist sich immer mehr als tickende Zeitbombe, deren Explosion Europa im Mark treffen und den Euro wohl zerbrechen lassen würde. In jedem der überschuldeten Länder wird 2013 die Arbeitslosigkeit weiter ansteigen – in Griechenland und Spanien auf über 25%, in Portugal auf 16%, in Italien und Frankreich auf rund 11%.

Kasten 1

Weshalb Erhöhung der Lohnstück­kosten in Deutschland nichts bringt

Oft wird argumentiert, es wäre doch auch möglich, dass Deutschland seine Lohnstückkosten erhöht, beispielsweise indem die ­Nominallöhne deutlich stärker als die Produktivität steigen (eine Tendenz, die am aktuellen Rand ja durchaus erkennbar ist). So plausibel dieses Argument auf den ersten Blick scheint, so sehr trügt es bei genauerem Hinsehen. Zwar würde sich die Schere zwischen Griechenland und Deutschland in der Tendenz schliessen, und es käme zu einem Konvergenzprozess. Aber die Welt von heute besteht eben nicht nur aus Deutschland und Griechenland. Und deshalb würde die Eurozone insgesamt an Wettbewerbsfähigkeit gegenüber den übrigen Weltregionen in Südostasien oder Amerika einbüssen. Dann wären – übertrieben dargestellt – zwar in Europa alle «gleicher», aber dafür gemeinsam interna­tional nicht mehr wettbewerbsfähig, was Beschäftigung und damit Wohlstand kosten würde.

). Entsprechend werden in Frankreich und Südeuropa die Arbeitslosenzahlen noch lange hoch, die Reallohnentwicklung negativ und insgesamt die Stimmung schlecht bleiben, selbst wenn in den letzten Jahren eine langsame Verbesserung eingetreten ist (vgl.
).
Für eine langsame Trendwende hin zum Guten könnte der Ende letzten Jahres feststellbare (teilweise deutliche) Rückgang der Risikoprämien für Staatsanleihen aus den Krisenländern sprechen (vgl. dazu Ruhkamp, S., Staatsanleihen: Deutllicher Rückgang der Risikoprämien für Krisenländer. FAZ Onlinie vom 11.1.2013).Die unvermeidbaren Strukturreformen, der Abbau von Überkapazitäten und die Sanierung der Staatshaushalte mit sinkenden öffentlichen Ausgaben und steigenden Abgabenbelastungen für Private werden in den von Rezession geplagten südeuropäischen Volkswirtschaften zu einem J-Kurven-Effekt führen. Damit ist gemeint, dass zunächst über Jahre vieles schlechter wird, bevor es danach besser wird und am Ende hoffentlich gut geht. Nun müssen Strukturreformen nachgeholt werden, die jahrzehntelang aufgeschoben oder unterlassen wurden. Es wird gespart und ausgedünnt werden müssen. Belegschaften werden zu entlassen und Betriebe zu schliessen sein. Dieser für Transformationsprozesse typische Verlauf wird für Europa über Jahre bestenfalls ein schwaches Wachstum, im schlechteren Fall Stagnation zur Folge haben.Steigende Arbeitslosigkeit und sinkender Lebensstandard sind der Nährboden, auf dem Frustration und Zorn, aber auch Fatalismus und Resignation gedeihen, die rasch zu sozialen Spannungen, Protest, Gewalt und Widerstand gegen die Obrigkeit führen können. Das löst aber alte Probleme nicht, sondern schafft vielmehr neue. Pessimismus, Zerfallserscheinungen, alte Verletzungen und neue Nationalismen treiben einen Keil zwischen die Euro-Länder und drohen den Kontinent in Teile zu spalten. Nation, Religion und Ethnizität mobilisieren die Bevölkerungen. Die europäischen Defizite und nicht die Benefize dominiert die Diskussion – nicht was Europa ist, oder noch werden soll, sondern was es nicht ist. Daraus wird ersichtlich, wie tief die europäische Krise ist, wie wenig bis anhin zur Verbesserung geschaffen wurde und wie viel zu tun bleibt.

Eine langfristige Lösung setzt ­Wachstum voraus

Ganz offensichtlich wird auch, dass eine Lösung der Eurokrise langfristig und nachhaltig nur dann gelingen kann, wenn die überschuldeten Volkswirtschaften (wieder) auf einen dynamischen Wachstumspfad (zurück)finden. Einfache und schnelle Lösungen gibt es nicht. Es wird noch sehr viel Zeit benötigt, um das Schuldenproblem Südeuropas zu lösen. Und es braucht Arbeit. Ohne eine Makroökonomie, in der die Menschen Jobs finden, ist keine nachhaltige Sanierung möglich. So wichtig die insbesondere von Deutschland geforderte Grundsanierung der öffentlichen Haushalte langfristig ist, so tödlich wirkt kurzfristig eine entbehrungsreiche Austeritätspolitik der Budgetkürzungen und Steuererhöhungen. Zum jetzigen Zeitpunkt und in der aktuellen Lage stranguliert sie die südeuropäische Wirtschaft. Die Rezession dauert an. Die ohnehin weit verbreitete Arbeitslosigkeit und die Armut ziehen weitere Kreise. Es kommt zu einer Implosion erst der Wirtschaft, dann der Gesellschaft und schliesslich der Staatlichkeit. Deshalb kann es – auch und gerade aus deutscher Sicht – nicht darum gehen, zum x-ten Mal das Unmögliche zu fordern und von den Südeuropäern zu verlangen, was sie nicht leisten können. Es bringt nichts, darauf zu pochen, dass kurzfristig die Steuer­einnahmen erhöht und die Staatsausgaben ­reduziert werden, wenn nicht zuallererst die elementarsten Voraussetzungen für eine ­Gesundung der Wirtschaft und ein starkes Wachstum geschaffen werden. Die Wende weg von einer einseitigen Austeritätspolitik hin zu einer von aussen unterstützten Wachstumspolitik im Rahmen einer europäischen Fiskalunion muss gelingen; erst dann wird sich ein Silberstreifen am europäischen Horizont zeigen.

 

Kasten 1: Weshalb Erhöhung der Lohnstück­kosten in Deutschland nichts bringt

Weshalb Erhöhung der Lohnstück­kosten in Deutschland nichts bringt

Oft wird argumentiert, es wäre doch auch möglich, dass Deutschland seine Lohnstückkosten erhöht, beispielsweise indem die ­Nominallöhne deutlich stärker als die Produktivität steigen (eine Tendenz, die am aktuellen Rand ja durchaus erkennbar ist). So plausibel dieses Argument auf den ersten Blick scheint, so sehr trügt es bei genauerem Hinsehen. Zwar würde sich die Schere zwischen Griechenland und Deutschland in der Tendenz schliessen, und es käme zu einem Konvergenzprozess. Aber die Welt von heute besteht eben nicht nur aus Deutschland und Griechenland. Und deshalb würde die Eurozone insgesamt an Wettbewerbsfähigkeit gegenüber den übrigen Weltregionen in Südostasien oder Amerika einbüssen. Dann wären – übertrieben dargestellt – zwar in Europa alle «gleicher», aber dafür gemeinsam interna­tional nicht mehr wettbewerbsfähig, was Beschäftigung und damit Wohlstand kosten würde.

Kasten 2: Literatur

Literatur

• Blankart, Charles B. (2011): Föderalismus, direkte Demokratie und Besteuerung: Eine Theorie der Schweiz. In: ifo Schnelldienst, 64. Jg. (2011), Nummer 12 (vom 30.06. 2011), S. 13–19.
• Diekmann, Berend, Menzel Christoph und Thomae, Tobias (2012): Konvergenzen und Divergenzen im «Währungsraum USA» im Vergleich zur Eurozone. In: Wirtschaftsdienst, Jg. 92 (2012), Heft 1, S. 1–6.
• IMF (2012): World Economic Outlook October 2012, Washington DC.
• Hanschel, Dirk (2012): Konfliktlösung im Bundesstaat: Die Lösung föderaler Kompetenz-, Finanz- und Territorialkonflikte in Deutschland, den USA und der Schweiz, Jus Publicum Bd. 215, Tübingen: Mohr Siebeck, 2012.
• Kirchgässner, Gebhard (2009): 60 Jahre Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland: Einige Bemerkungen zu Demokratie und Föderalismus in Deutschland aus schweizerischer Perspektive. SCALA Policy Paper Nr. 06/2009 (Mimeo: Universität St.Gallen).
• Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2012): Jahresgutachten 2012/13.
• Sargent, Thomas (2012): An American History Lesson for Europe. In: The Wall Street Journal online, Europe Edition, 3.2.12.