Financial Stability Board – jüngste Reformen der Governance und Rechtsnatur

Das Financial Stability Board (FSB) entstand auf dem Höhepunkt der globalen Finanzkrise von 2007-2009 und spielte eine Schlüsselrolle bei den Reformen der Finanzmarktregulierung in Reaktion auf die Krise. US-Finanzminister Timothy Geithner bezeichnete es als neue vierte Säule der globalen Governance-Architektur im Wirtschaftsbereich. Im Gegensatz zu den anderen drei Säulen – dem Internationalen Währungsfonds (IWF), der Weltbank und der Welthandelsorganisation (WTO) – agierte das FSB bisher allerdings weitgehend als informelles Gremium. Dem Ruf der G20 nach einer Institutionalisierung folgend, konstituierte sich das FSB am 28. Januar 2013 als Verein nach schweizerischem Recht.

Die Entstehung des FSB

Das FSB geht auf das 1999 von den Ländern der G7 unter dem Eindruck der Asienkrise gegründete Financial Stability Forum (FSF) zurück. Gravierende Mängel in den Aufsichts- und Regulierungssystemen und mangelnde internationale Koordination gaben den Anstoss zur Errichtung dieses neuen multidisziplinären Gremiums. Das FSF sollte die Zusammenarbeit und den In­formationsaustausch unter Aufsichtsbehörden, Notenbanken und Finanzministerien sowie internationalen Finanzinstitutionen und Standardsetzungsgremien fördern und so die Dichotomie zwischen den nationalen und sektorspezifischen Aufsichtsansätzen sowie den zunehmend globalen Finanzmärkten überwinden. Das Gremium wurde von einem kleinen Generalsekretariat bei der Bank Internationalen Zahlungsausgleich (BIZ) unterstützt. Obwohl ursprünglich eine Initiative der Staaten der G7, umfasste die Mitgliedschaft des FSF von Beginn an neben Behörden und Notenbanken der G7 zusätzlich solche aus bedeutenden aufstrebenden Staaten wie Australien, Hongkong, den Niederlanden und Singapur. Die Schweiz wurde im Jahr 2007 Mitglied. Im Zuge der vom US-Immobilienmarkt ausgehenden Finanzkrise übernahm die G20 die Führungsrolle in Finanz- und Wirtschaftsfragen. Auf ihrem ersten Gipfel im November 2008 in Washington DC forderten die Staats- und Regierungschefs der G20 eine Erweiterung der Mitgliedschaft des FSF auf alle Staaten der G20. In der Folge wurde anlässlich des Gipfels der G20 in London im April 2009 beschlossen, das FSF in Financial Stability Board umzubenennen und ihm neue Aufgaben und Funktionen im Bereich der internationalen Zusammenarbeit und der Koordination von Regulierungsinitiativen zu verleihen. Auch sollte das FSB von nun an regelmässig den G20 über die für die globale Finanzstabilität wichtigen Entwicklungen und Regulierungsinitiativen Bericht erstatten. Noch im selben Jahr gab sich das FSB eine Charta, die sein erweitertes Mandat und seine Governance-Struktur genauer umschreibt. Trotz dieser Entwicklungen war das FSB weiterhin ein loses informelles Gremium ohne eigene Rechtspersönlichkeit. Um der Gefahr entgegenzuwirken, dass bei Abklingen der Krise die Zusammenarbeit im FSB nachlassen und die Koordinationsprozesse wieder aufgelöst würden, forderten die Staats- und Regierungschefs der G20 auf dem Gipfel in Cannes im November 2011 Schritte zur Institutionalisierung des FSB.
Erklärung der G20 am Gipfel in Cannes vom 4. November 2011, Punkte 37 und 38, http://www.g20.org/documents, Cannes Summit Final Declaration – Building Our Common Future Renewed Collective Action for the Benefit of All.

Kerngehalt der jüngsten ­Governance-Reform

Am Gipfel in Los Cabos im Juni 2012 legte das FSB einen Bericht mit Vorschlägen zur Umsetzung der G20-Empfehlungen und eine revidierte Charta vor. Dabei ging es nicht um grundlegende Veränderungen, sondern vielmehr darum, die Rolle des FSB weiter zu stärken und dem FSB ein solides Fundament und eine seiner multidisziplinären Rolle entsprechende Governance-Struktur zu geben. Die bestehende flexible Arbeitsweise, die einen direkten Einbezug hochrangiger Vertreter und Experten von Mitgliedsinstitutionen in die Ausarbeitung von Standards und Empfehlungen des FSB ermöglicht, hatte sich bewährt und sollte beibehalten werden. Hingegen sollte das FSB eine eigene Rechtspersönlichkeit erhalten, wobei die enge Bindung an die BIZ weiter bestehen und die Institutionalisierung nicht zu einer unnötigen Bürokratisierung führen sollten. Auch das Konsensprinzip sollte wie bisher für alle Entscheidprozesse des FSB gelten. Die revidierte Charta enthält eine Reihe von Ergänzungen zu den Aufgaben, Funktionen und der Governance-Struktur des FSB. So soll das FSB beispielsweise proaktiv die Ausarbeitung von internationalen Standards durch die im FSB vertretenen standardsetzenden Gremien initiieren oder auch selbst die Initiative zur Erarbeitung von Standards ergreifen, wenn es Regelungslücken ausmacht, welche Risiken für die Finanzstabilität bergen. Die Finanzkrise hat zu einer Reihe von Regulierungsinitiativen geführt, die es nun gilt, einheitlich und zeitgerecht umzusetzen. Die Monitoring-Mechanismen zur Überprüfung der Umsetzung von FSB-Empfehlungen, wie sie zum Teil bereits bestehen – beispielsweise im Rahmen von sogenannten Peer Reviews – sollen zu diesem Zweck weiter ausgebaut werden. Schliesslich soll das FSB die Transparenz seiner Tätigkeiten verbessern und vermehrt den Dialog mit betroffenen Kreisen im Privatsektor suchen, so etwa durch regelmässige Anhörungen und einer breiteren Information auf seiner Website.

Das FSB als schweizerischer Verein

Kern der Governance-Reform bildet die Institutionalisierung des FSB, welche dem FSB eine eigene Rechtspersönlichkeit unter gleichzeitiger Bewahrung der engen Bindung zur BIZ verleiht. Das FSB hat daher ein Statut nach schweizerischem Recht erhalten, das seine Ansiedlung bei der Bank für BIZ in Basel erlaubt. Die Gründung einer internationalen Organisation mittels völkerrechtlicher Vereinbarung nach dem Vorbild des IWF oder der Weltbank erschien zu diesem Zeitpunkt als nicht zielführend.Für politische Institutionen ohne wirtschaftliche Tätigkeit bieten sich nach schweizerischem Zivilrecht die Rechtsformen des Vereins und der Stiftung an. Eine Reihe von internationalen in der Schweiz angesiedelten Gremien wählte eine dieser Rechtsformen.
So z.B. die International Association of Insurance Supervisors (IAIS) und die International Association of Deposit Insurers (IADI). Angesichts der ausgeprägt körperschaftlichen Struktur des FSB und der grossen Autonomie, die das schweizerische Recht bei Ausgestaltung eines Vereins einräumt, erschien der Verein die geeignete Form. Die Umwandlung des FSB in eine juristische Person mit eigener Rechts- und Handlungsfähigkeit war damit ohne einschneidende Änderung seiner bisherigen Organisationsstruktur und Funktionsweise möglich.Anlässlich der Plenarversammlung vom 28. Januar 2013 haben die Mitglieder des informellen Gremiums FSB Vereinsstatuten verabschiedet und sich damit als Verein nach Schweizer Recht mit Sitz in Basel konstituiert.
Vgl. Pressemitteilung vom 28. Januar 2013. Die BIZ wird auf Basis einer Vereinbarung bis auf weiteres die Kosten des FSB übernehmen.

Organisation und Arbeitsweise des FSB

Einziges Entscheidgremium des FSB ist die Plenarversammlung. Ein Lenkungsausschuss (Steering Committee) übernimmt die operative Führung und Entscheidvorbereitung, während ständige Ausschüsse die Arbeiten des FSB in den Bereichen der Analyse von Schwächen im globalen Finanzsystem (Standing Committee on Assessment of Vulnerabilities, SCAV), der Zusammenarbeit im Bereich der Aufsicht und Regulierung (Standing Committee on Supervisory and Regulatory Cooperation, SRC) sowie bei der Überprüfung der Umsetzung von Standards und G20 und FSB Vereinbarungen vorantreiben (Standing Committee on Standards Implementation). Ein ständiger Ausschuss ist für die Budget- und Ressourcenplanung des FSB zuständig (Standing Committee on Budget and Resources, SCBR). Zusätzlich zu diesen vier ständigen Ausschüsse befassen sich Ad-hoc-Arbeitsgruppen mit aktuellen Themenbereichen, wie beispielsweise Krisenmanagement, Schattenbanken, ausserbörslicher Derivatehandel, Datenaustausch und Vergütungssysteme.Den Vorsitz des FSB führt derzeit Mark Carney, Gouverneur der Bank of Canada.
Am 1. Juli 2013 übernimmt Mark Carney das Amt des Gouverneurs der Bank of England. Unterstützt werden die Aktivitäten des FSB von einem Sekretariat mit Sitz bei der BIZ, das vom Generalsekretär des FSB geleitet wird und derzeit um die dreissig Mitarbeitende umfasst. Die meisten der Mitarbeitenden werden für zwei bis drei Jahre von einer Mitgliedsinstitution entsandt. Die BIZ stellt dem Sekretariat die für seine Arbeit notwendigen Ressourcen, Infrastrukturen und Büroräumlichkeiten zur Verfügung.Um den Austausch mit Nichtmitgliedern zu fördern, schuf das FSB regionale Beratungsausschüsse (Regional Consultative Groups, RCG). Diese regionalen Gruppen ermöglichen es dem FSB, 65 Jurisdiktionen, die nicht im FSB vertreten sind, in seine Arbeiten einzubinden. Die RCG umfassen Notenbanken, Finanzministerien und Aufsichtsbehörden aus der jeweiligen Region und werden von einem Vertreter eines FSB-Mitglieds und einem Vertreter eines Nichtmitglieds gemeinsam geleitet. Derzeit bestehen regionale Ausschüsse für den amerikanischen Kontinent, Asien, die Gemeinschaft Unabhängiger Staaten (GUS), Europa, die Region Naher Osten und Nordafrika sowie für Afrika (südlich der Sahara). Die Schweiz nimmt an den Sitzungen des regionalen Beratungsausschusses für Europa sowie an den Sitzungen des regionalen Ausschusses der GUS teil, im letzteren Fall aufgrund der 
engen Zusammenarbeit mit einer Reihe von Staaten der GUS in der Stimmrechtsgruppe der Institutionen von Bretton Woods.

Rolle des FSB in der internationalen ­Finanzarchitektur

Gemäss dem von den G20 erteilten Mandat beurteilt das FSB insbesondere Schwächen des internationalen Finanzsystems. Es prüft, welche Massnahmen Regulierungs- und Aufsichtsbehörden zu deren Behebung ergreifen können, und fördert die Zusammenarbeit sowie den Informationsaustausch unter nationalen Behörden sowie internationalen für Finanzstabilität zuständigen Gremien. Ferner beobachtet das FSB Markt­entwicklungen und ihre Implikationen für die Aufsichtspolitik und überwacht die Einhaltung von Empfehlungen und Aufsichts­standards. Eine zentrale Aufgabe des FSB ist es, ­konkrete Massnahmen und Handlungsempfehlungen zur Umsetzung der von den G20 beschlossenen Finanzmarktreformen auszuarbeiten. So forderten die G20 angesichts der Erfahrungen aus der jüngsten Finanzkrise unter anderem international abgestimmte Massnahmen zur Verminderung der Systemrisiken im Zusammenhang mit systemrelevanten Finanzinstituten (SIFI), zur Verbesserung des ausserbörslichen Derivatehandels und zur Aufsicht und Regulierung von Schattenbanken. Zudem gaben die G20 Empfehlungen zu Vergütungssystemen und Ratingagenturen ab. Schliesslich forderten sie Verbesserungen bei Erhebung und grenzüberschreitendem Austausch von Finanzdaten sowie mehr Konvergenz der Rechnungslegungsstandards zwischen den Standards des International Accounting Standards Board (IASB) und des Financial Accounting Standards Board (FASB). Die Wirksamkeit vereinbarter Massnahmen hängt massgeblich von deren konsequenten Anwendung auf nationaler Ebene in allen im FSB vertretenen Ländern und Territorien ab. Eine zunehmend wichtigere Rolle spielt das FSB daher bei der Überprüfung der Umsetzung der vereinbarten G20/FSB-
Finanzreformen. Dazu richtete das FSB in Zusammenarbeit mit den standardsetzenden Gremien 2011 einen Koordinationsmechanismus (Coordination Framework for Implementation Monitoring) ein, der ein regelmässiges Reporting zum Stand der Umsetzung in den jeweils von G20 und FSB als prioritär eingestuften Themenbereichen gewährleisten soll.
Vgl. FSB A Coordination Framework for Monitoring the Implementation of Agreed G20/FSB Financial Reforms, 18 Oktober 2011. Ergänzt wird dieser Überwachungsmechanismus durch themenspezifische Peer Reviews (z.B. zu Vergütungsregeln, Vergabe von Hypothekarkrediten, Offenlegungsregeln, Einlagensicherungssystemen, Abwicklungssystemen) und länderspezifische Peer Reviews. Das FSB evaluierte bisher Australien, Italien, Mexiko, Spanien, Kanada, Süd­afrika und im Jahre 2012 die Schweiz.
Siehe Pressemitteilung vom 25. Januar 2012.

Fazit

Durch die Globalisierung und die damit verbundene fortschreitende Verknüpfung der internationalen Finanzmärkte können Entwicklungen in einem Land zum Teil verheerende Auswirkungen auf die Stabilität der Finanzsysteme anderer Länder haben. Die jüngste Krise zeigt dies. Aufgrund der Vernetzung und der gegenseitigen Abhängigkeiten auf den internationalen Finanzmärkten erfordert eine wirksame Regulierung und Aufsicht der Akteure auf diesen Märkten eine enge grenzüberschreitende Zusammenarbeit der auf nationaler Ebene zuständigen Behörden. Das FSB ist angesichts seiner multidisziplinären Zusammensetzung ein geeignetes Gremium, um die notwendige Zusammenarbeit und Koordination zu fördern.Die jüngsten Reformen zur Governance verleihen dem FSB nicht nur Rechtspersönlichkeit, sondern geben ihm auch einen festen Platz im Gefüge der internationalen Regulierungsarchitektur. Die Reformen stellen einen weiteren wichtigen Schritt hin zu stärker integrierten Prozessen der Zusammenarbeit auf internationaler Ebene dar. So wie sich die internationalen Finanzmärkte und Marktteilnehmer aufgrund wirtschaftlicher und geopolitischer Faktoren fortlaufend verändern, wird auch die Entwicklung der Regulierungsarchitektur weitergehen und in Zukunft Anpassungen bedürfen.

Grafik 1: «Organigramm des FSB»

Tabelle 1: «Die FSB-Mitglieder»

Kasten 1: Satzung des FSB (Auszug)

Satzung des FSB (Auszug)

Artikel 2 Mandat und Aufgaben des FSB

1) Als Teil seines Mandats wird das FSB:

(a) die Schwachstellen des globalen Finanzsystems sowie die Regulierungs-, ­Aufsichts- und weiteren damit verbundenen Massnahmen, mit denen diese Schwachstellen behoben werden können, frühzeitig, laufend und aus einer makroprudenziellen Perspektive identifizieren, inklusive deren Auswirkungen;

(b) die Koordination und den Informationsaustausch zwischen den für die ­Finanz­stabilität verantwortlichen Auto­ritäten fördern;

(c) die Marktentwicklungen überwachen und über deren Implikationen für die ­Regulierungspolitik informieren;

(d) Best Practice im Bereich Regulierungsstandards erfassen und darüber informieren;

(e) Gemeinsame strategische Berichte erstellen und die Arbeiten zur Weiterentwicklung der Politiken der internationalen standardsetzenden Gremien (Standard Setting Bodies, SSB) koordinieren, um sicherzustellen, dass deren Arbeiten rechtzeitig, koordiniert und prioritätsbezogen erfolgen und auf die Schliessung bestehender Lücken abzielen;

(f) die Richtlinien für Überwachungsausschüsse festlegen und deren Bildung unterstützen;

(g) die Eventualfallplanung für grenzüberschreitendes Krisenmanagement unterstützen, insbesondere bezüglich der ­systemrelevanten Unternehmen;

(h) gemeinsam mit dem Internationalen Währungsfonds (IWF) Frühwarnübungen durchführen;

(i) die Implementierung von beschlossenen Übereinkünften, Standards und Politikempfehlungen in den Rechtssystemen der Mitglieder fördern durch Monitoring der Umsetzung, Peer Reviews und Offenlegung;

(j) alle anderen von den Mitglieder beschlossenen, im Zuge seiner Aktivitäten auftauchenden und im Rahmen dieser Satzung liegenden Aufgaben durchführen. […]

2) Das FSB wird die Abstimmung der Arbeiten der SSB untereinander fördern und koordinierend unterstützen, um im Zuge von Veränderungen der nationalen und regionalen Regulierungsstrukturen alle Überlappungen zu vermeiden, Lücken zu schliessen und Abgrenzungen zu klären bezüglich prudentiellen und systemischen Risiken, Marktintegrität, Investor- und Konsumentenschutz, Infrastruktur sowie Rechnungslegung und Audit.

3) In Gebieten, welche nicht in die funktionale Zuständigkeit eines anderen SSB fallen oder bei Themen mit sektorübergreifenden Implikationen soll das FSB – in Zusammenarbeit mit den SSB und anderen Gremien, je nach Berechtigung –Standards und Prinzipien zur Schliessung regulatorischer Lücken, welche ein Risiko für die Finanzstabilität darstellen, entwickeln oder deren Entwicklung koordi­nieren.

Anmerkung: Übersetzung durch Redaktion.

Kasten 2: Die Schweiz im FSB

Die Schweiz im FSB

Die Schweiz als international bedeutender und stark vernetzter Finanzplatz mit eigener Währung hat in Finanzmarktstabilitätsfragen Gewicht. Das FSB bietet ihr die Möglichkeit, ihre Interessen bei wichtigen Reformprojekten im Bereich der Finanzmarktregulierung und -aufsicht gezielt einzubringen. Dies erfolgt im Rahmen der Plenarversammlung sowie durch aktive Mitarbeit in den ständigen Ausschüssen und Ad-hoc-Arbeitsgruppen. Aktuelle thematische Schwerpunkte des schweizerischen Engagements bilden die Implementierung von Basel III und die Verminderung von Systemrisiken systemrelevanter Finanzinstitute. Dabei liegt das Augenmerk der Schweiz nicht nur auf der Entwicklung von internationalen Standards, sondern auch auf der einheitlichen nationalen Umsetzung dieser Standards sowie der anschliessenden Evaluation ihrer Umsetzung. Die Teilnahme im FSB erlaubt es der Schweiz zugleich, künftige Rahmenbedingungen für die internationalen Finanzmärkte zu erkennen und entsprechende Schlussfolgerungen für Regulierungsentwicklungen zu ziehen.

Die Schweiz hat sich durch Vertretung in der hochrangigen Arbeitsgruppe zur Vorbereitung der Governance-Reform für eine Institutionalisierung des FSB eingesetzt. Gleichzeitig hat die Schweiz dazu beigetragen, dass das FSB sich als Verein mit Sitz in der Schweiz konstituiert und damit seine Bindung zur Schweiz stärkt.

Die Interessen der Schweiz im FSB nehmen das Eidg. Finanzdepartement (EFD) und die Schweizerische Nationalbank (SNB) wahr. Die Eidg. Finanzmarktaufsicht (Finma) unterstützt die Arbeiten durch Einsitznahme in einem ständigen Ausschuss des FSB sowie in Ad-hoc-Arbeitsgruppen. EFD, SNB und Finma arbeiten bei all ihren Aktivitäten im FSB eng zusammen und stimmen sich bezüglich der im FSB vertretenen Schweizer Position ab.

Kasten 3: Quellen

Quellen

• Articles of Association of the Financial Stability Board (FSB), Januar 2013.
• Report to the G20 Los Cabos Summit on Strengthening FSB Capacity, Resources and Governance, 18.-19. Juni 2012.
• Charter of the Financial Stability Board, 
Juni 2012.
• Overview of Progress in the Implementation of the G20 Recommendations for Strengthening Financial Stability, Report of the Financial Stability Board to G20 Leaders, Juni 2012.
• Dokumente und weitere Informationen unter http://www.financialstabilityboard.org