Die Rolle des Staates in der Grünen Wirtschaft

Der Bundesrat versteht Grüne Wirtschaft nicht als eine Politik für einen grünen Wirtschaftssektor, sondern als eine politische Zielsetzung für die gesamte Wirtschaft. Dies hat er in seinem vom Februar 2013 festgehalten.Ein effizienter und gleichzeitig naturverträglicher Umgang mit den natürlichen Ressourcen soll die langfristige wirtschaftliche Leistungsfähigkeit gewährleisten und die Wohlfahrt stärken. Aus wirtschafts­politischer Sicht geht es darum, einen naturverträg­lichen Ressourcenumgang mit möglichst ­geringen volkswirtschaftlichen Kosten zu erreichen. Deshalb soll der Staat nur dort eingreifen, wo der Markt versagt und keine optimale Ressourcennutzung ­ermöglicht.

Aufgrund des gefährlichen Smogs hat die Regierung Pekings im Februar 2013 über 100 Industriebetriebe stillgelegt und die Menschen aufgefordert ihre Häuser nicht zu verlassen. In der Schweiz ist trotz relativ guter und allgemein steigender Luftqualität die Atemluft an verkehrsreichen Strassen und in den Städten nach wie vor mit Schadstoffen belastet, was mit negativen Auswirkungen auf die Gesundheit, Ökosysteme und Gebäude verbunden ist. Durch den globalen Klimawandel haben extreme Wetterereignisse – wie aussergewöhnliche Hitzephänomene oder Stürme – zugenommen. Der Hurrikan Katrina, um nur ein Beispiel zu nennen, führte in den USA im Jahr 2005 zu unzähligen Todesopfern und Schäden in dreistelliger Milliardenhöhe.

Bestrebungen auf internationaler und nationaler Ebene

Auf internationaler Ebene hat die Sorge um die Überbelastung der natürlichen Ressourcen zugenommen. Gleichzeitig ist das Bewusstsein um die Notwendigkeit einer umweltverträglichen Wirtschaft gewachsen. So hat die OECD im Jahre 2011 ihre Strategie für ein Grünes Wachstum lanciert. Zudem bildete die Grüne Wirtschaft an der UNO-Konferenz über Nachhaltige Entwicklung 2012 in Rio de Janeiro ein Schwerpunkthema. Auch auf nationaler Ebene ist das Thema politisch aktuell. Im Februar 2013 hat der Bundesrat einen Bericht zur Beantwortung des Postulats Bourgeois 10.3373 zum Thema Grüne Wirtschaft verabschiedet. Weiter hat die Grüne Partei am 6. September 2012 die Volksinitiative «Für eine nachhaltige und ressourceneffiziente Wirtschaft (Grüne Wirtschaft)» eingereicht. Der Bundesrat, der die Initiative als nicht umsetzbar erachtet und daher ablehnt, hat im Februar 2013 einen indirekten Gegenvorschlag beschlossen, welcher derzeit erarbeitet wird (siehe Kasten 1

Revision des Umweltschutzgesetzes

In der Bundesverwaltung laufen derzeit Arbeiten zu einer Revision des Umweltschutzgesetzes (USG), welche den indirekten ­Gegenvorschlag zur eingereichten Volksinitiative «Für eine nachhaltige und ressourcen­effiziente Wirtschaft (Grüne Wirtschaft)» ­bilden wird. Die Revision ist breit angelegt und baut auf dem bestehenden, sektoriell ausgerichteten Umweltschutzgesetz auf. Sie soll u.a. die Verbesserung der Ressourcen­effizienz von Konsum und Produktion, die Stärkung des Abfallrecycling sowie das Festlegen von Zielen zur effizienten Nutzung der natürlichen Ressourcen beinhalten. Die Revision wird auch zum Ziel haben, die Umwelt­belastung in Drittländern zu senken. Um die volkswirtschaftlichen Kosten der aus der USG-Revision abgeleiteten Massnahmen möglichst gering zu halten, werden bei der Umsetzung die in diesem Artikel dargelegten Überlegungen zur volkswirtschaftlichen Effizienz von Instrumenten berücksichtigt sowie handels- und wettbewerbsverzerrende Elemente möglichst vermieden.

).

Staatliche Massnahmen zur Korrektur von Marktversagen

Der naturverträgliche Umgang mit natürlichen Ressourcen ist zweifelsohne von grosser Bedeutung, und die Stimmen nach staatlicher Regulierung werden lauter. Doch welche Rolle soll der Staat beim Schutz der natürlichen Ressourcen spielen? Und wann und wie soll er intervenieren?In einem funktionierenden Markt erfolgt der Ausgleich von Angebot und Nachfrage über den Preis. Er ist das effizienteste Koordinationsinstrument einer Volkswirtschaft. Keine noch so fähige und gut informierte staatliche Stelle kann effizientere Entscheidungen veranlassen. Der Marktmechanismus führt jedoch nicht automatisch und in jeder Situation zu optimalen Ergebnissen für eine Gesellschaft. Im Umweltbereich sind solche sogenannten Marktversagen von besonderer Relevanz, da natürliche Ressourcen oftmals vom Markt nicht korrekt bewertet werden. So die übermässige Nutzung der Atmosphäre durch die Emission von Treib­hausgasen beispielsweise eine steigende globale Durchschnittstemperatur mit negativen Folgen wie einem Anstieg des Meeresspiegels oder extremen Wetterereignissen. Die dadurch verursachten Schäden sind mit grossen Kosten verbunden. Hauptverantwortlich für die Zunahme der Treib­hausgase in der Atmosphäre ist die Nutzung fossiler Energieträger. Die Marktpreise für fossile Energieträger reflektieren jedoch lediglich die mengenmässige Verfügbarkeit derselben, ohne diesen negativen Effekten Rechnung zu tragen. Die Knappheit der in Anspruch genommenen Ressource – d.h. die Belastbarkeitsgrenze der Atmosphäre – wird somit durch den Preis nicht abgebildet; der Marktmechanismus versagt. Damit die privaten Konsum- und Produktionsentscheidungen zu einer optimalen Nutzung der Atmosphäre führen, sollten die Kosten der Verschmutzung in den Preisen zum Ausdruck kommen. Der Ausgangspunkt staatlicher Massnahmen sollte somit ein Marktversagen sein.

Marktbasierte Instrumente

Das Verursachen von Umweltbelastungen soll also so teuer werden, dass die oben beschriebene Belastbarkeitsgrenze nicht überschritten wird. Der Staat sollte zu diesem Zweck in erster Linie marktbasierte Instrumente einsetzen, welche den Preis beeinflussen und dafür sorgen, dass das Verursachen von Umweltbelastungen kostspieliger wird. Umweltbelastungen können im Wesentlichen durch zwei Instrumente verteuert werden: Umweltabgaben oder Emissionszertifikate. Der wesentliche Unterschied zwischen den beiden Instrumenten liegt in der Steuerung von Preisen und Emissionsmengen: Bei der Umweltabgabe legt der Staat den Preis fest, während die Emissionsmenge das Ergebnis der preislichen Leistungswirkung ist. Beim Emissionshandel ist es genau umgekehrt: Der Staat legt die Emissionsmenge fest, und die preisliche Belastung ergibt sich auf dem Emissionshandelsmarkt.

Regelungsinstrumente

Aus wirtschaftspolitischer Sicht haben diese beiden Instrumente gegenüber Regelungsinstrumenten – wie Verboten und Richtwerten – gewichtige Vorteile: Sie schaffen flexible Handlungsmöglichkeiten für die Unternehmen und führen dazu, dass Umweltbelastungen dort vermieden werden, wo dies mit relativ geringen Kosten machbar ist. Weiter setzen beide Instrumente Anreize, in die Forschung und Entwicklung umweltschonender Technologien zu investieren, da solche Neuerungen zu Kostensenkungen führen. Aus umweltpolitischer Sicht haben aber verbindliche Verhaltensvorschriften gegenüber marktbasierten Instrumenten auch Vorteile. So können angestrebte Umweltziele aufgrund der klaren Zielvorgabe mit einer grösseren Sicherheit erreicht werden, als dies bei Umweltabgaben der Fall ist, zumindest wenn die Elastizität bzw. die Reaktion des Konsumenten auf die Preissteigerung nicht bekannt ist. Daher werden solche Instrumente in der Umweltpolitik – trotz der Nachteile hinsichtlich Kosteneffizienz und Anreizwirkung – zahlreich eingesetzt (z.B. Immissionsgrenzwerte für Luftschadstoffe).

Subventionen

Nebst den Umweltabgaben und Emissionszertifikaten bewirken auch Subventionen eine Veränderung von Preisen. Im Gegensatz zu den erstgenannten verteuern sie aber nicht die umweltbelastenden Aktivitäten, sondern verbilligen umweltfreundliche Aktivitäten. Damit sind einige Nachteile verbunden: Da die Kosten nicht vom Verursacher, sondern von der Gesamtheit der Abgabepflichtigen getragen werden, kommt das Verursacherprinzip nicht zum Tragen. Zudem wird eine andere, eventuell effizientere Verwendung der öffentlichen Mittel verunmöglicht. Weiter sind einmal eingeführte Subventionen aufgrund der politischen Interessenbindung schwierig wieder abzubauen, sodass sie den Staatshaushalt langfristig belasten und keine wettbewerbsfähigen Unternehmen hervorbringen.

Informationsinstrumente

Nebst diesen «harten» Interventionsmöglichkeiten hat der Staat ergänzend die Möglichkeit, mittels Informationsinstrumenten das Verhalten der Wirtschaftsteilnehmer zu beeinflussen. Ein Beispiel dafür sind sogenannte Produktumweltinformationen, welche Auskunft geben über die Umweltaus­wirkungen von Produkten. Sie ermöglichen dem Konsumenten oder Händler, Produkte in Bezug auf ihre Umweltauswirkungen zu differenzieren und umweltfreundlichere Produkte zu wählen. Solche Instrumente können in einer umweltsensibilisierten Bevölkerung grosse Wirkung entfalten, da die Wirtschaft grundsätzlich nachfragebezogen handelt – sie stellt bereit, was der Konsument wünscht. Eine Voraussetzung ist aber, dass die Produktumweltinformationen einfach interpretierbar und glaubwürdig sind. Informationsinstrumente können heikel sein, wenn sie nicht freiwillig angewendet werden. Wenn beispielsweise Anbieter dazu verpflichtet werden, gewisse Produkte mit Umweltinformationen zu beschriften, so birgt dies die Gefahr von Wettbewerbsverzerrungen zu Ungunsten kleinerer Unternehmen, welche aus Kostengründen nicht in der Lage sind, diese Vorschriften umzusetzen. Auch können bestehende und vielleicht effizientere privatwirtschaftliche Initiativen verdrängt werden.

Zentrale Bedeutung von Innovationen

Um längerfristig in einer Welt mit wachsender Bevölkerung und wachsender Beanspruchung der natürlichen Ressourcen bestehen zu können, sind – nebst der effizienteren Nutzung der Ressourcen – Innovationen in diesem Bereich unentbehrlich. Wie oben ausgeführt, löst der Einsatz marktbasierter Instrumente Anreize für Innovationen aus. In der Theorie wäre eine zusätzliche Förderung der Innovation damit nicht notwendig. In der Praxis zeigt sich jedoch, dass die Korrektur von Preisen oftmals politisch nicht durchsetzbar ist, wie etwa die bis anhin fehlende CO2-Abgabe auf Treibstoffe verdeutlicht. Können umweltschädliche Produkte und Prozesse nicht im angemessenen Mass wirtschaftlich benachteiligt werden, entfällt auch der Anreiz, in neue Technologien zu investieren. Aufgrund der politischen Restriktionen und der zentralen Bedeutung von Innovationen im Umweltbereich ist es angezeigt, dass der Staat nebst der Sicherstellung innovationsfreundlicher Rahmenbedingungen – wie z.B. einem ausreichenden Schutz des geistigen Eigentums – Innovationen auch zusätzlich fördert.Da die Richtung des technologischen Fortschritts nicht bekannt ist, sollte der Staat bei der Innovationsförderung möglichst keine inhaltlichen Vorgaben machen. Wie eingangs erwähnt, ist der Staat nicht allwissend und sollte somit nicht technologiebezogen agieren. Bei einer Beteiligung an marktorientierten Forschungsvorhaben sollten die Förderinstrumente so ausgestaltet werden, dass der Marktbezug sichergestellt und Wett­bewerbsverzerrungen minimiert werden. Wichtig ist ausserdem, dass die Unterstützung förderfähiger Projekte zeitlich begrenzt ist, so dass der Markt baldmöglichst spielen kann. Wenn die geförderte Technologie innerhalb einer bestimmten Dauer kein marktfähiges Produkt hervorbringt, sollte die Förderung auslaufen. Serienanfertigung sowie die Markteinführungsphase sollten grundsätzlich nicht subventioniert werden, denn Unternehmen müssen in der Lage sein, mit ihren Produkten ohne Subventionierung am Markt zu bestehen.

Den globalen Herausforderungen ­begegnen

Mit dem diskutierten Instrumentenset erzielte die Politik bis anhin vorwiegend bei lokalen Umweltproblemen – wie z.B. der Wasserqualität von Seen – wirksame Lösungen. Heute treten aber zusehends globale Herausforderungen in den Vordergrund, namentlich der Klimawandel und der globale Verlust der Biodiversität. Bei internationalen Herausforderungen kann die Schweiz die Lösung des Problems nicht alleine herbeiführen. Die Handlungsoptionen des Staates im internationalen Kontext beschränken sich daher grundsätzlich auf ein aktives Engagement im Rahmen der internationalen Verhandlungen zu Umweltabkommen sowie im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit. Die voranschreitende Globalisierung und die immer stärkere internationale Vernetzung von Wertschöpfungsketten haben aber auch Diskussionen entfacht, ob nationale Politikinstrumente Anwendung finden sollten, um in Drittländern bestimmte Umweltziele durchzusetzen. Zur Diskussion stehen insbesondere Import- und Marktzulassungsbeschränkungen von Produkten, bei welchen beim Herstellungsprozess Umweltbelastungen im Produktionsland anfallen. Solche Massnahmen sind aber wegen den möglichen Konflikten mit dem internationalen Handelsrecht und den wettbewerbsverzerrenden Effekten heikel. Ferner ist die Wirkung unsicher, insbesondere wenn ein kleines Land mit geringem Marktanteil einschränkende Bestimmungen erlässt. Ein alternativer Weg ist die Stärkung internationaler freiwilliger Standards und Labels wie etwa das Forest Stewardship Council (FSC). Da es sich dabei um privatwirtschaftliche Massnahmen handelt, kommt dem Staat eine subsidiäre Rolle zu. Er kann diese beim Aufbau und der Anwendung sowie der Informationsvermittlung unterstützen. Aufgrund des gewachsenen Bewusstseins von Unternehmen und Konsumenten für Nachhaltigkeitsfragen, können solche Massnahmen in Zukunft an Bedeutung und Wirksamkeit ­gewinnen. Weiter sind internationale Verhandlungen zur Lösung von globalen Herausforderungen – trotz stockender Klimaverhandlungen – ein wichtiger und gangbarer Weg. Dies zeigten beispielsweise der erfolgreiche Abschluss der Verhandlungen zu einer globalen Quecksilberkonvention im Januar 2013 oder die Verabschiedung des Nagoya-Protokolls im Rahmen der Biodiversitätskonvention Ende 2010.

Fazit

Ausgangspunkt für staatliche Interventionen zum Schutz der natürlichen Ressourcen sollten in erster Linie Marktversagen sein. Der Staat sollte dabei vorzugsweise Instrumente einsetzen, welche eine Übernutzung der natürlichen Ressourcen mit einer adäquaten finanziellen Last belegen. Abhängig von der konkreten Problemstellung können aber auch andere oder zusätzliche Instrumente angewendet werden. Um einen möglichst effizienten Umgang mit den natürlichen Ressourcen zu erreichen, ist auf einen Politikmix zu achten, der möglichst kosteneffizient ist, Innovationen auszulösen vermag, die Wahlfreiheit der Wirtschaftssubjekte nicht unnötig einschränkt und keine Lösungswege bevorzugt bzw. vorwegnimmt.Die Politik einer Grünen Wirtschaft unterscheidet sich folglich von einem industriepolitischen Eingreifen, um bestimmte Sektoren der Wirtschaft speziell zu fördern, die sich durch geringen Umweltverbrauch besonders auszeichnen. Vielmehr geht es darum, einen nicht-diskriminierenden, für alle Branchen gleichermassen günstigen Rahmen zu setzen. In der kurzfristigen Perspektive führen die staatlichen Eingriffe zu zusätzlichen Kosten, weshalb weder ein höheres Wirtschaftswachstum noch eine höhere Beschäftigung zu erwarten sind.

Tabelle 1: «Übersicht zur Beurteilung staatlicher Instrumente»

Kasten 1: Revision des Umweltschutzgesetzes

Revision des Umweltschutzgesetzes

In der Bundesverwaltung laufen derzeit Arbeiten zu einer Revision des Umweltschutzgesetzes (USG), welche den indirekten ­Gegenvorschlag zur eingereichten Volksinitiative «Für eine nachhaltige und ressourcen­effiziente Wirtschaft (Grüne Wirtschaft)» ­bilden wird. Die Revision ist breit angelegt und baut auf dem bestehenden, sektoriell ausgerichteten Umweltschutzgesetz auf. Sie soll u.a. die Verbesserung der Ressourcen­effizienz von Konsum und Produktion, die Stärkung des Abfallrecycling sowie das Festlegen von Zielen zur effizienten Nutzung der natürlichen Ressourcen beinhalten. Die Revision wird auch zum Ziel haben, die Umwelt­belastung in Drittländern zu senken. Um die volkswirtschaftlichen Kosten der aus der USG-Revision abgeleiteten Massnahmen möglichst gering zu halten, werden bei der Umsetzung die in diesem Artikel dargelegten Überlegungen zur volkswirtschaftlichen Effizienz von Instrumenten berücksichtigt sowie handels- und wettbewerbsverzerrende Elemente möglichst vermieden.

Kasten 2: Quellen

Quellen

• Grüne Wirtschaft: Rolle des Staates hinsichtlich einer effizienten Nutzung der natürlichen Lebensgrundlagen. Bericht in der Erfüllung des Postulates 10.3373 vom 3.06.2010.
• Volksinitiative Grüne Wirtschaft: Bundesrat beschliesst indirekten Gegenvorschlag. Medienmitteilung des Bundesrates vom 27.2.2013.