«Die Zuwanderung hat bestehende Entwicklungen wie volle Züge und hohe Mieten verschärft»

Bundesrat Johann N. Schneider-Ammann räumt negative Aus­wirkungen der Personenfreizügigkeit ein – er schätzt jedoch den Nutzen des Abkommens mit der EU als sehr viel höher ein. Im ­Interview sagt dB, wie er die kommenden Volksabstimmungen zur Ecopop- und zur Masseneinwanderungs-Initiative gewinnen will.

Die Volkswirtschaft:Herr Schneider-­Ammann, der jährliche Bericht über die Auswirkungen der Personenfreizügigkeit auf den Arbeitsmarkt ist jüngst erschienen. Netto sind im vergangenen Jahr 73 000 Ausländerinnen und Ausländer eingewandert. Warum hat der Bund die Zuwanderung mit der Öffnung des Arbeitsmarktes derart stark unterschätzt?Schneider-Ammann: Die starke Zuwanderung in die Schweiz ist Ausdruck der wirtschaftlichen Attraktivität unseres Landes. In den Neunzigerjahren durchlief ­unsere Volkswirtschaft noch eine lange Stagna­tionsphase mit hartnäckig hoher Arbeits­losigkeit, und die Zuwanderung war entsprechend schwach. Gegenüber den EU-Staaten war der Wanderungssaldo praktisch Null. Das änderte sich erst mit der Einführung der Personenfreizügigkeit 2002. Unser Land wurde wirtschaftlich attraktiv und erlebte wegen des Fachkräftemangels einen Zustrom an qualifizierten Arbeitskräften. Wie gross dieser sein würde, konnte man nicht einfach voraussagen. Je nach europäischem Umfeld kann sich das aber sehr rasch wieder ändern.Die Volkswirtschaft:Der Observatoire-Bericht hat gezeigt, dass im vergangenen Jahr eine Verlagerung stattgefunden hat. Weniger Deutsche sind im Vergleich zum Vorjahr eingewandert, dafür waren es mehr Süd- und Osteuropäer, die in die Schweiz kamen. Ist das für unser Land von Relevanz?Schneider-Ammann: Natürlich macht das einen Unterschied. Es kommen ja nicht einfach Arbeitskräfte, sondern Menschen, wie dies Max Frisch einmal gesagt hat. Die kulturelle Nähe, vor allem auch die gleiche Sprache machen die Integration einfacher. Dies gilt gleichermassen in der Arbeitswelt wie auch im Privatleben. So gesehen hat es eine gewisse Relevanz. Die Volkswirtschaft:Ist die Schweiz übervölkert?Schneider-Ammann: Das erlebt jeder Mensch anders und die Frage ist deshalb nicht objektiv zu beantworten. Von einer Übervölkerung würde ich aber nicht sprechen. Es ist klar, mit der Personenfreizügigkeit hat sich unser Bevölkerungswachstum verstärkt. Das hat denn auch zu Engpässen in gewissen regionalen Immobilienmärkten sowie in Teilen der Infrastruktur geführt. Mit dem Begriff «Dichtestress» hat auch ein neues Wort Konjunktur. Dessen ist sich der ­Bundesrat sehr wohl bewusst. Es liegt mir deshalb sehr am Herzen, den bestehenden Freiraum so weit als möglich zu erhalten, als Erholungsraum ebenso wie als Kulturland. Auch denke ich, dass im Städtebau noch einiges getan werden könnte, gerade hinsichtlich einer klugen Verdichtung. Die Volkswirtschaft:Wir haben volle Züge und hohe Mieten. Sind das die Folgen der Personenfreizügigkeit?Schneider-Ammann: Weder volle Züge noch hohe Mieten kann man allein auf die Einwanderung zurückführen, auch wenn sie bestehende Entwicklungen verschärft hat. Der steigende Wohlstand in unserem Land hat auch zu Veränderungen in unserer Gesellschaft geführt. Einerseits ist das Bedürfnis nach mehr Wohnraum gestiegen und gleichzeitig hat die Zahl der Einpersonenhaushalte stark zugenommen. In den Achtzigerjahren bewohnte eine Person im Durchschnitt 34 Quadratmeter, heute sind dies bereits über 50 Quadratmeter. Auch wenn ich Engpässe an gewissen Hot-Spots nicht negieren will, zeigt mir dies doch, dass die Wohnsituation für die überwiegende Mehrheit sehr gut ist. Die Volkswirtschaft:Die Kontrollen der ortsüblichen Löhne und der Mindestlöhne zeigen, dass die Zahl der vermuteten Verstösse unverändert hoch bleibt. Nützen die flankierenden Massnahmen überhaupt etwas zur Vermeidung von Lohndumping?Schneider-Ammann: Natürlich bewähren sich die flankierenden Massnahmen als Instrument gegen unerwünschte Effekte auf die schweizerischen Lohn- und Arbeitsbedingungen. Insgesamt wurden 2012 bei rund 39 000 Betrieben und bei über 152 000 
Per­sonen die Lohn- und Arbeitsbedingungen überprüft. Damit liegen sie im Vergleich zum Vorjahr deutlich über der Kontrollvorgabe der Entsendungsverordnung. Zudem finden die Kontrollen sehr gezielt statt, das heisst in sensiblen Branchen oder auf Verdacht hin. Die Volkswirtschaft:Sind die Sanktionen nicht zu milde?Schneider-Ammann: Nein, die Sanktionen erzielen die beabsichtigten Wirkungen. Es geht ja nicht in erster Linie darum, Bussen zu verhängen, sondern die Betriebe von künftigen Verstössen abzuhalten und ein korrektes Verhalten zu erwirken. Die Vollzugsorgane melden relativ wenig Rückfälle. Das zeigt, dass die Entsendebetriebe und die Schweizer Arbeitgebenden im Allgemeinen bemüht sind, sich korrekt zu verhalten. Die Volkswirtschaft:Die Anziehungskraft des schweizerischen Arbeitsmarktes bleibt hoch; die Zuwanderung steigt. Planen Sie entsprechend auch die Zahl der Kontrollen zu erhöhen?Schneider-Ammann: Der Schwerpunkt unseres Departements für dieses und das kommende Jahr liegt in erster Linie bei der Optimierung des Vollzugs und nicht in der Erhöhung der Kontrollvorgaben. Gezielt kontrolliert wird in sensiblen Branchen und bei Firmen, die bereits negativ aufgefallen sind oder die zum ersten Mal in der Schweiz tätig werden. Die Kontrollziele sehen vor, dass rund 50 Prozent der Entsandten und 50 Prozent der Selbständigerwerbenden kontrolliert werden. Allerdings gibt es verschiedene Betriebe, die seit der Einführung der flankierenden Massnahmen bereits mehrere Einsätze in der Schweiz hatten und auch mehrmals überprüft wurden. Um Mehrfachkontrollen von Betrieben, die sich regelkonform verhalten haben, zu vermeiden, kann vermehrt von der Vorgabe abgerückt werden, rund 50 Prozent der meldepflichtigen Dienstleistungserbringer zu kontrollieren. Die Anzahl der durchgeführten Kontrollen ist genügend hoch, um eine ausreichende Kontrolltätigkeit zu garantieren.Die Volkswirtschaft:Wie wollen Sie eine Optimierung des Vollzugs erreichen?Schneider-Ammann: Das geschieht insbesondere über eine bessere Ausbildung der Vollzugspersonen. Zudem erarbeiten wir einen Musterprozess, inklusive Musterdokumenten und Hilfsmittel, die den Vollzugs­organen die Arbeit erleichtern soll und zudem einen einheitlichen und professionellen Vollzug garantieren.Die Volkswirtschaft:Für Kurzaufenthalter der EU8-Staaten hat der Bundesrat die Ventilklausel nicht angerufen. War dies das Ergebnis eines erfolgreichen Lobbyings der Landwirtschafts- und Baubranche?Schneider-Ammann: Nein, mit dem Lobbying hat das gar nichts zu tun. Mit diesem Entscheid will der Bundesrat eine Ungleichbehandlung zwischen den Staaten der EU-25 vermeiden. Die nötigen Schwellenwerte für die L-Bewilligungen sind für die EU-8 erreicht, für die EU-17 wurden sie per Ende Mai 2013 jedoch nicht erreicht.Die Volkswirtschaft:Im Zusammenhang mit der verschärften Sanktionierung von ­Subunternehmen im Baugewerbe soll in den kommenden Monaten die Solidarhaftung eingeführt werden. Ist dafür gesorgt, dass sich der Erstunternehmer nicht allzu leicht aus der Sorgfaltspflicht befreien kann?Schneider-Ammann: Ja, dafür ist gesorgt. Die verstärkte Solidarhaftung verpflichtet den Erstunternehmer, die Einhaltung der minimalen Lohn- und Arbeitsbedingungen durch seine Subunternehmer sicherzustellen. Er haftet subsidiär, wenn der Arbeitnehmer zuvor erfolglos versucht hat, seinen Arbeitgeber zu belangen. Gleichzeitig berücksichtigt die Solidarhaftung auch die Anliegen der ­Erstunternehmer, sich durch die Einhaltung der Sorgfaltspflicht von der Haftung befreien zu können. Die Volkswirtschaft:Werden dann Verstösse wie der Fall der slowakischen Bauarbeiter, die Asbestreste zu einem Stundenlohn von 8 Euro entfernten, der Vergangenheit angehören?Schneider-Ammann: Wie Sie wissen, kann das beste Gesetz alleine nicht zu 100 Prozent Missbräuche verhindern. Aber solidarische Haftung setzt beim Erstunternehmer an und nimmt ihn bei einer Unterauftragsvergabe in die Verantwortung, sich für die Einhaltung der Lohn- und Arbeitsbedingungen einzusetzen. So betrachtet stellt die Solidarhaftung eine Ergänzung der bestehenden Massnahmen dar.Die Volkswirtschaft:Westschweizer Kantone und das Tessin erlassen bei wiederholten Missbräuchen verbindliche Mindestlöhne im Rahmen von Normalarbeitsverträgen oder von erleichterten verbindlich erklärten Gesamtarbeitsverträgen. Unterlaufen die Deutschschweizer Kantone mit ihrem Nichtstun diesbezüglich die flankierenden Massnahmen?Schneider-Ammann: Nein, auch in vielen Deutschschweizer Kantonen wird einer Unterbietung des orts- und branchenüblichen Lohns im Rahmen von Verständigungsverfahren zwischen dem Unternehmen und den kantonalen tripartiten Kommissionen nachgegangen. Diese bestehen aus Vertretern der Arbeitgeber- und Arbeitnehmerverbänden sowie der Kantone. Die meisten Verständigungsverfahren konnten im Berichtsjahr erfolgreich abgeschlossen werden – so bei über 80 Prozent der Entsendebetriebe und bei knapp 80 Prozent der Schweizer Betriebe. Das Instrument des Verständigungsverfahrens stellt somit ein wirksames und bewährtes Mittel gegen Lohnunterbietungen dar, ohne eine gesamte Branche beispielsweise durch die Einführung eines Normalarbeitsvertrages mit zwingenden Mindestlöhnen zu regulieren.Die Volkswirtschaft:Braucht es mehr Mindestlöhne in der Schweiz?Schneider-Ammann: Nein. Der Bundesrat teilt zwar die Zielsetzung der Autoren der Mindestlohn-Initiative, dass jede Person von ihrem Lohn leben kann. Er ist jedoch der Ansicht, dass mit dieser Initiative dieses Ziels nicht erreicht werden kann. Bei der Aushandlung von Löhnen spielen die Sozialpartnerschaft und die Gesamtarbeitsverträge eine zentrale Rolle. Ein nationaler gesetzlicher Mindestlohn von 22 Franken pro Stunde oder 4000 Franken im Monat würde das gute Funktionieren des Arbeitsmarktes gefährden und Arbeitsplätze bedrohen. Kleine und mittlere Unternehmen, die einen Grossteil der Schweizer Volkswirtschaft ausmachen, dürften von einem gesetzlichen Mindestlohn stärker betroffen sein als Grossunternehmen. Die Volkswirtschaft:Bleibt der Erhalt der flexiblen Lohnpolitik Ihr zentrales Anliegen?Schneider-Ammann: Ja, das ist durchaus so. Unser heutiges System, das auf der Sozialpartnerschaft beruht, funktioniert grundsätzlich sehr gut. Die flexible Lohnbildungspolitik hat massgeblich dazu beigetragen, dass im Bereich der Beschäftigung und der Einkommensverteilung gute Resultate erzielt werden konnten. Die Schweiz hat eine hohe Beschäftigungsquote und eine niedrige Arbeitslosigkeit. Im internationalen Vergleich gehört sie zu den Ländern mit den geringsten Lohnunterschieden und dem niedrigsten Anteil an Arbeitnehmenden mit tiefem Einkommen. Ich bin überzeugt, eine flächendeckende Einführung des Mindestlohns würde dem Wirtschaftsstandort Schweiz nachhaltig schaden. Mein Ziel ist klar: Ich will Frauen und Männer möglichst sämtlicher Qualifi­kationsstufen und sämtlicher Alterskategorien im Arbeitsmarkt haben. Deshalb bin ich aus Überzeugung Gegner irgendeines festgeschriebenen, branchenübergreifenden Mindestlohnes. Dieser führt dazu, dass die Arbeitsmarktchancen eher kleiner werden denn grösser.Die Volkswirtschaft:Der Bundesrat hat von der Kommission für und Abgaben des Ständerates (WAK-S) erhalten, einen Bericht über Tieflöhne in der Schweiz zu erstellen und darin auch Forderungen oder Vorschläge zu unterbreiten. Wenn man die 4000 Franken nicht will, gibt es andere Möglichkeiten?Schneider-Ammann: Den Auftrag der WAK-S haben wir entgegengenommen. Den Bericht, den wir im August vorstellen, nehme ich jetzt nicht vorweg. Zudem möchte ich auch die Ausarbeitung in keiner Weise beeinflussen. Ich will meinerseits erkennen können, was die Fachstellen an Optionen anbieten, und dann werden wir die Diskussion führen. Die Volkswirtschaft:Kroatien wird ab 1. Juli der EU angehören. Wann tritt die Personenfreizügigkeit mit dem neuen EU-Land frühestens in Kraft?Schneider-Ammann: Der Geltungsbereich der bilateralen Verträge Schweiz-EU wird mit dem Beitritt Kroatiens zur EU automatisch auch auf Kroatien ausgeweitet. Das Personenfreizügigkeitsabkommen bildet eine Ausnahme. Seine Ausdehnung auf Kroatien bedarf eines Zusatzprotokolls. Darin werden namentlich die Übergangsfristen beim Zugang kroatischer Arbeitskräfte zum Schweizer Arbeitsmarkt geregelt. Das Verhandlungsmandat zur Ausdehnung der Personenfreizügigkeit auf Kroatien wurde im März definitiv verabschiedet. Derzeit ist es noch zu früh, einen detaillierten Zeitplan zu nennen, wann es zum Abschluss kommen könnte.Die Volkswirtschaft:Sollte die Bevölkerung bei einem fakultativen Referendum die Ausdehnung auf Kroatien ablehnen, wie hoch wäre das Risiko, dass die EU-Staaten die Bilateralen I aufkündigten?Schneider-Ammann: Das Personenfreizügigkeitsabkommen ist von grosser Bedeutung für Wirtschaft und Wohlstand der Schweiz. Eine Ausdehnung auf Kroatien sichert das Fortbestehen der Personenfreizügigkeit und damit den bilateralen Weg der Schweiz mit der EU. Lehnt die Schweiz die Ausdehnung der Freizügigkeit auf Kroatien ab, schafft sie eine Ungleichbehandlung des Landes gegenüber den anderen EU-Staaten. Es besteht somit das Risiko, dass die EU eine solche Diskriminierung nicht akzeptiert und das Abkommen kündigt. Die Folge wäre, dass aufgrund der Guillotine-Klausel auch die übrigen Bilateralen I ausser Kraft gesetzt würden.Die Volkswirtschaft:Die EU hätte ja auch etwas zu verlieren, somit dürfte das Risiko gering sein, dass sie die gesamten Bilateralen I ausser Kraft setzen würde?Eine solche Argumentation ist ein Spiel mit dem Feuer und kann somit nicht Grundlage einer seriösen Politik sein. Ich sage es deshalb noch einmal, die Menschen, die über die Personenfreizügigkeit in unser Land gekommen sind, haben mit ihrer Arbeit wesentlich zum wirtschaftlichen Erfolg der letzten Jahre und damit zum derzeitigen Wohlstand beigetragen. Deshalb will sie der Bundesrat nicht aufs Spiel setzen. Die Volkswirtschaft:Weitere Volksabstimmungen zur Ecopop- und zur Masseneinwanderungs-Initiative stehen bevor. Das Unbehagen in der Bevölkerung bezüglich der Zuwanderung steigt. Wie wollen Sie die Abstimmungen gewinnen?Schneider-Ammann: Die Zustimmung des Volkes zu unserer Politik ist in allererster Linie eine Frage des Vertrauens. Gerade die Abstimmung über die Abzocker-Initiative hat gezeigt, dass dieses Vertrauen zwischen Politik und Volk, vor allem aber auch zwischen Wirtschaft und Volk angeschlagen ist. Hier ist dringend Arbeit zu leisten. Es reicht nicht, der Bevölkerung mit Zahlen die Vorteile der Personenfreizügigkeit und die negativen Effekte einer restriktiveren Zuwanderungspolitik aufzuzeigen, seien sie noch so objektiv oder wissenschaftlich Es reicht auch nicht zu sagen, dass die Unternehmen stark davon profitiert haben, Fachkräfte aus dem EU/Efta-Raum rekrutieren zu können – insbesondere in Grenzkantonen. Und es reicht nicht zu behaupten, der offene Arbeitsmarkt habe in den letzten Jahren massgeblich zum Wirtschafts- und Beschäftigungswachstum in der Schweiz beigetragen. Wir müssen das Vertrauen der Bevölkerung täglich erarbeiten, indem wir das tun, was wir versprechen. Dies gilt sowohl für die Politik wie auch für die Wirtschaft. Die Volkswirtschaft:Wie sehen denn Ihre Rezepte aus, mit welchen Sie die Abstimmungen gewinnen wollen?Schneider-Ammann: Vor allem müssen wir die Diskussion vorurteilsfrei führen, die Vorteile der Personenfreizügigkeit ebenso thematisieren wie die Herausforderungen. Gleichzeitig müssen wir die Missbräuche konsequent bekämpfen. Auch in den Bereichen Raumplanung, günstiger Wohnungsbau sowie Infrastruktur müssen Bund, Kantone und Gemeinden mit gemeinsamen Projekten dafür sorgen, dass die für die Wirtschaft willkommene Zuwanderung auch gesellschaftsverträglich ist. Wir sollten aber nicht übersehen, dass gerade in diesen Bereichen schon viel getan wurde und viel getan wird. Die Volkswirtschaft:Das ist noch nicht sehr konkret. Etwa beim Wohnungsmarkt hat sich der Bundesrat gegen starke Eingriffe ausgesprochen. Reichen sanfte Massnahmen, um die Abstimmungen zu gewinnen?Schneider-Ammann: Der Bundesrat ist überzeugt, dass die Wohnproblematik nicht landesweit über einen Leisten geschlagen werden kann. Die Unterschiede von Genf und Appenzell, von Basel und Meiringen sind zu gross, als dass sie mit einer einzigen nationalen Massnahme behoben werden könnten. Gerade Wohnfragen müssen lokal gelöst werden. Gemeinde, Städte und Kantone sind da wesentlich besser platziert, um geeignete und vor allem schnell wirksame Massnahmen zu treffen. Aufgabe des Bundes ist es vor allem, den Markt nicht mit unsinnigen Regelungen abzuwürgen und darüber hinaus die Gemeinden und Kantone zu unterstützen. Das tut er, indem er einen Wohnungsdialog mit den Städten und Kantonen lanciert hat.Interview: Susanne Blank und Nicole Tesar