Fragilität – was Entwicklungszusammenarbeit in Ländern mittleren Einkommens bewirken kann

Über 1,5 Mrd. Menschen leben in Ländern, die von Konflikt, Gewalt, und Instabilität geprägt sind. In diesen fragilen Ländern steht der Staat auf unsicheren gesellschaftlichen Grundlagen, und die Armutsbekämpfung kommt nur schleppend voran. Während Fragilität früher fast ausschliesslich im Zusammenhang mit Ländern mit tiefen Einkommen diskutiert wurde, betrifft dies immer mehr auch Länder mittleren Einkommens.

Afghanistan, Somalia oder Sudan sind die üblichen Beispiele, die im Zusammenhang mit «fragilen» Ländern genannt werden. Anhaltende Konflikte, Gewalt, extreme Armut, unzureichend legitimierte Regierungen und instabile Staatsführung sind die Herausforderungen, welche diese Länder in den letzten Jahren geprägt haben. Doch nicht alle fragilen Staaten entsprechen diesem Muster. Heute weisen fast die Hälfte der fragilen Staaten – 23 von 47 – ein mittleres Pro-Kopf-Einkommen aus und gehören somit zur Kategorie der Middle Income Countries (MIC).
OECD (2013). MIC sind Länder mit einem Pro-Kopf-Einkommen zwischen 1006 und 3975 USD. Der Aufstieg mehrerer fragiler Länder mit hohen Einwohnerzahlen in diese Einkommenskategorie – insbesondere Nigeria und Pakistan – bedeutet, dass heute ein wachsender Anteil der Armen in fragilen Ländern mittleren Einkommens zuhause ist. So wird erwartet, dass ab 2018 Armut vor ­allem eine Frage der (In-)Stabilität wird.
Chandy (2013). Nach neuesten Daten der Weltbank wird voraussichtlich nur jeder fünfte fragile Staat bis 2015 die Anzahl seiner von extremer Armut (Einkommen unter 1,25 US-Dollar pro Tag) betroffenen Einwohner halbieren können. Insgesamt werden fragile Staaten 2015 noch weit von den Millenniumszielen entfernt sein.
IBRD/World Bank 2013.

Breiteres Verständnis von Fragilität

Fragile Staaten sind sehr unterschiedlich. Entsprechend schwierig ist die Suche nach einer einheitlichen Definition. Erste Ansätze wie das Konzept der Low-Income Countries Under Stress der Weltbank gingen von einer kausalen Verbindung zwischen Einkommen und Fragilität aus. Spätere Definitionen schlossen Konflikt, Gewalt und institutionelle Fehlleistungen mit ein. Insbesondere mit dem «arabischen Frühling» wurde das Verständnis von fragilen Staaten noch breiter. Der 2011 abgeschlossene New Deal for Engagement in Fragile States ist eine Übereinkunft von mehr als 30 Ländern und internationalen Organisationen mit dem Ziel, die Arbeitsweise der Partner in fragilen Ländern zu verbessern und auf stabile Verhältnisse hinzuwirken. Der New Deal bezeichnet das Vertrauen zwischen Staat und Gesellschaft als Grundvoraussetzung für Entwicklung in fragilen Staaten. Die Peacebuilding and Statebuilding Goals (PSG) des New Deal benennen als wesentliche Faktoren für Stabilität legitime staatliche Strukturen, eine funktionierende Justiz, Sicherheit, wirtschaftliche Grundlagen sowie staatliche Einkünfte und Dienstleistungen. Diese sind auch Kern der OECD-Definition von Fragilität und Widerstandsfähigkeit (OECD 2012).

Immer mehr fragile Länder haben ein mittleres Einkommen

Noch vor zehn Jahren standen vor allem einkommensschwache Länder auf der Liste, die dem jährlichen OECD-Bericht über zugrunde liegt. Heute verzeichnet fast die Hälfte dieser Länder ein mittleres Pro-Kopf-Einkommen.
OECD (2013). Seit 2001 sind fragile Staaten wie Angola, Nigeria, Georgien, Kamerun, Kongo (Brazzaville), Sudan, Timor-Leste, Côte d’Ivoire, Pakistan, die Salomon-Inseln und Jemen Middle-Income Countries geworden.
OECD (2012). Es handelt sich damit vor allem um fragile Länder niedrigen Einkommens, die reicher werden, ohne Fortschritte in ihrer Gouvernanz und den strukturellen Ursachen ihrer Fragilität zu verzeichnen.Wenn diese Tendenz anhält, wird die Mehrzahl der fragilen Staaten in Zukunft nicht mehr einkommensschwach und von Entwicklungsgeldern abhängig sein. Während Entwicklungsgelder in einkommensschwachen fragilen Staaten wie Liberia bis zu 90% des Bruttoinlandprodukts ausmachen, sind es in Ägypten nur 1%.
OECD (2013), OECD/DAC-Statistiken. Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, inwiefern fragile MIC finanzielle Hilfe benötigen, da sie eigene Mittel für die Armutsbekämpfung einsetzen können. Insgesamt 36% aller Entwicklungsleistungen werden in fragilen Kontexten ausgegeben; 10% der Mittel fliessen an fragile MIC.
OECD (2013).

Welche Rolle kann die Entwicklungs­zusammenarbeit spielen?

Entwicklungsagenturen orientieren sich zunehmend am Begriff der Resilienz, also der Widerstandsfähigkeit. Sie setzen sich zum Ziel, widerstandsfähige Strukturen und eine konstruktive und inklusive Beziehung zwischen Staat und Gesellschaft zu unterstützen. Dazu fördern sie gezielt gesellschaftliche und staatliche Institutionen.Der Übergang von Fragilität zu Stabilität ist nicht linear. Er braucht Zeit und ist von komplexen Herausforderungen geprägt. Internationale Unterstützung kann gerade in dieser Phase eine entscheidende Rolle spielen, wie Erfolge in Bosnien und Herzegowina, Guinea, Nepal, sowie Timor-Leste zeigen. Doch können externe Schocks diese Fortschritte in Kürze wieder rückgängig machen. Deshalb sind gezielte Massnahmen gefragt, damit Länder nicht (wieder) fragil werden.Konflikte und Gewalt sind die wohl augenfälligsten Merkmale fragiler Staaten. Doch die Ursachen liegen oft tiefer: instabile Gesellschaftsstrukturen, ethnische Spannungen, mangelnde Teilhabemöglichkeiten am wirtschaftlichen und politischen Geschehen oder Unmut gegenüber autoritären Regimes. Sie können plötzlich als Krisen oder Schocks zum Ausbruch kommen, wie der arabische Frühling eindrucksvoll zeigt. Auch Umweltkatastrophen oder wirtschaftliche Ursachen können Schocks erzeugen. So haben steigende Getreidepreise 2008 in rohstoffarmen Entwicklungsländern zu einer Nahrungsmittelkrise und massiven Protesten geführt. Nur wenn die Institutionen und der Zusammenhalt der Gesellschaft stark genug sind, können solche Schocks ohne Eskalation überwunden werden.

Schweizer Beitrag für eine verbesserte Widerstandsfähigkeit

Die Schweiz anerkennt die Peacebuilding and Statebuilding Goals und misst dem Thema Fragilität/Widerstandsfähigkeit in ihrer Entwicklungszusammenarbeit eine hohe Bedeutung bei. Die Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit (Deza) hat langjährige Erfahrung mit fragilen Staaten und kann die Verknüpfung von humanitärer Hilfe mit Entwicklungsprojekten für ihr Engagement nutzen. Das Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco) arbeitet seinerseits vor allem mit Ländern mittleren Einkommens.
Schwerpunktländer Süd: Ägypten, Ghana, Indonesien, Kolumbien, Peru, Südafrika, Tunesien, Vietnam; Ost: Albanien, Aserbaidschan, Bosnien-Herzegowina, Kosovo, Kirgistan, Mazedonien, Serbien, Tadschikistan, Ukraine. Somit ist das Thema aufgrund der geschilderten Trends für seine wirtschaftliche Entwicklungszusammenarbeit zunehmend relevant. Zudem spielen MIC angesichts ihrer Bevölkerungszahl, ihres Wachstums, ihrer internationalen Bedeutung und ihres zukünftigen Entwicklungspfades eine Schlüsselrolle bei der Bewältigung globaler Risiken. Ihre Widerstandsfähigkeit gegenüber globalen Risiken ist daher essenziell für die globale nachhaltige Entwicklung.

Stärkung von Wirtschaft und Gouvernanz

Die wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung des Seco hat zum Ziel, nach­haltiges Wachstum in Partnerländern zu ­fördern, um Armut und Ungleichheiten zu lindern.
Zur ausführlichen Darstellung der Ziele, Strategie und thematischen Schwerpunkte der wirtschaftlichen Entwicklungszusammenarbeit des Seco, vgl. Botschaft über die internationale Zusammenarbeit 2013-16, S. 2613-2659. Die Beschreibung der Massnahmen des Seco in diesem Artikel beruhen weitgehend darauf. Dazu unterstützt das Seco die Integration von Schwellen- und Entwicklungsländern in die Weltwirtschaft sowie die Stärkung ihrer Wettbewerbsfähigkeit, damit sie z.B. Handelseinnahmen und ausländische Direktinvestitionen generieren und diese Ressourcen für die nachhaltige Entwicklung einsetzen können. Auch wenn sich wirtschaftliche Integration langfristig positiv auf alle Länder auswirkt, ist eine offene Wirtschaft gleichzeitig negativen externen Einflüssen stärker ausgesetzt. Zudem profitiert nicht die gesamte Bevölkerung eines Landes gleichermassen von der wirtschaftlichen 
Öffnung, was Ungleichheiten und interne Spannungen verschärfen kann. Um dies 
abzufedern, braucht es widerstandsfähige Strukturen. Die Unterstützung des Seco in Entwicklungsländern trägt dazu bei, ihre Widerstandsfähigkeit besonders in den Bereichen Wirtschaft und Gouvernanz zu stärken.

Stabile volkswirtschaftliche 
Rahmenbedingungen und Institutionen

Stabile volkswirtschaftliche Rahmen­bedingungen und Institutionen sind unabdingbar für die Widerstandsfähigkeit eines Landes. Dazu gehören zum Beispiel Budgetstabilität, gesunde öffentliche Finanzen und eine verantwortungsvolle Schuldenverwaltung. Sie verleihen dem Staat Spielraum für finanz- und geldpolitische Massnahmen, damit auch Wirtschaftskrisen leichter zu überwinden sind. In diesem Zusammenhang fördert das Seco die gute Regierungsführung in Entwicklungsländern und die Stärkung von Institutionen (Zentralbanken, Finanzkontrolle, Steuerverwaltungen, Wirtschafts- und Finanzministerien). Es unterstützt Reform­prozesse im öffentlichen Finanzwesen und fördert die Transparenz und Rechenschaftspflicht z.B. im Umgang mit Einkünften aus dem Rohstoffabbau. Das Seco begleitet Partnerländer auch bei Reformen in der Steuerpolitik und -verwaltung, damit sie ihre eigenen Ressourcen besser mobilisieren können. Die Steuerabgeltung der Bürger und – im Gegenzug – die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen, festigen den Gesellschaftsvertrag (Contrat Social) zwischen Staat und Bevölkerung. Schliesslich unterstützt das ­Seco seine Partnerländer auch in der Bereit­stellung einer funktionierenden Basis­in­frastruktur und der Verwaltung von Versorgungsbetrieben.

Stärkung des Privatsektors und Zugang zu 
internationalen Märkten

Ein starker, diversifizierter Privatsektor mit Zugang zu internationalen Märkten und 
guter Positionierung in internationalen Wertschöpfungsketten ist wichtig für die 
wirtschaftliche Stabilität und die Einkommenssicherung der Bevölkerung. Je diversifizierter, innovativer und wettbewerbsfähiger der Privatsektor, desto widerstandsfähiger ist die Volkswirtschaft gegenüber volatilen Märkten und globalen Krisen, weil sie weniger von einzelnen Sektoren abhängig ist. In diesem Zusammenhang unterstützt das Seco Entwicklungsländer bei Reformen zur Verbesserung der Rahmenbedingungen für Investitionen und Handel (z.B. Regulierungen und administrative Verfahren, Zugang zu Finanzierung für Unternehmen, Anbindung an internationale Märkte), und bei der Stärkung der entsprechenden Institutionen. Zudem hilft das Seco seinen Partnerländern, einen stabilen und diversifizierten Finanzsektor zu etablieren, der die Wirtschaft verlässlich und ausreichend mit Geld in lokaler Währung versorgen soll. Dadurch sind die Unternehmen weniger von externen Finanzmärkten abhängig, was die Widerstandsfähigkeit stärkt.

Schaffung von Arbeitsplätzen

Der arabische Frühling hat gezeigt, dass hohes Wirtschaftswachstum für die Entwicklung eines Landes nicht ausreicht. Wenn das Wachstum nur einer kleinen Elite zugute kommt und es Ungleichheiten verstärkt statt die Armut der breiten Bevölkerung zu lindern, ist die Entwicklung nicht sozial nachhaltig und die Stabilität des Landes nicht gewährleistet. Das Seco unterstützt den Ansatz, dass Wirtschaftswachstum genügend und qualitativ gute Arbeitsplätze schaffen muss, damit die breite Bevölkerung einen ausreichenden Lebensunterhalt unter würdigen Bedingungen erarbeiten kann und so am Wachstum teilhat. Das Seco finanziert z.B. Massnahmen für bessere Rahmenbedingungen für kleine und mittlere Unternehmen sowie schnell wachsende Firmen, die zahlreiche Arbeitsplätze schaffen. Es unterstützt Initiativen zur Sicherstellung der Qualität der Arbeitsplätze und fördert gezielt die Fähigkeiten und Kenntnisse der Arbeitnehmenden.
SECO (2012).

Globale Risiken

Schliesslich bedrohen globale Risiken zunehmend die Lebensgrundlagen unzähliger Menschen in Entwicklungs- und Schwellenländern. Um deren Auswirkungen zu vermindern und die Resilienz der Länder zu erhöhen, gehen die Globalprogramme von Seco und Deza globale Risiken wie Wasserknappheit oder Klimawandel an.
Vgl. dazu den Artikel auf S. 34 ff. Das Seco begleitet zum Beispiel Massnahmen, um Ursachen der Klimaerwärmung zu bekämpfen und ein klimafreundliches Wachstum zu ermöglichen. Ein Beispiel ist die Verbreitung von ressourceneffizienteren Produktionsmethoden in Partnerländern. Zudem hilft es Entwicklungsländer bei Versicherungen gegenüber Risiken aus Naturkatastrophen, da die entstehenden Kosten die Kapazitäten des Staates oft übersteigen.

Zusammenspiel aller involvierten Ämter

Geberländer, die sich zum Ziel setzen, Entwicklung, Gouvernanz und Sicherheit in fragilen Staaten zu stärken, sollten die Ressourcen aller ihrer Ministerien auf gezielte und koordinierte Weise dafür einsetzen. Das heisst zum Beispiel, ihre Entwicklungs-, Wirtschafts- und Sicherheitspolitik gegenüber fragilen Staaten in Einklang zu bringen.
Dies wurde bereits in den OECD Fragile States Principles festgehalten, vgl. OECD (2007). Die Schweiz setzt einen solchen Ansatz im Nordafrika-Programm um, an dem Seco, Deza, die Politische Direktion und die Direktion für Völkerrecht im Eidg. Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) sowie das Bundesamt für Migration (BFM) beteiligt sind. Jedes der involvierten Ämter trägt mit Massnahmen gemäss seiner spezifischen thematischen Kompetenz zum Programm bei.
Vgl. dazu den Artikel auf S. 8 ff.

Es kommt auf die Umsetzung in den Partnerländern an

Die Arbeit mit fragilen Ländern mittleren Einkommens stellt Geberländer vor neue Herausforderungen. Eine Rolle der Entwicklungszusammenarbeit in diesem Kontext besteht darin, die Widerstandsfähigkeit dieser Länder gegenüber Schocks und globalen Risiken zu verbessern. Die Stärkung von Gouvernanz und Institutionen ist dabei eine unbestrittene Priorität. Doch genügt eine blosse formale Änderung der institutionellen Regeln nicht; sie müssen auch umgesetzt werden. Mindestens so wichtig wie der gezielte Aufbau von Kompetenzen in den Institutionen sind Anreize zur Einhaltung dieser neuen Regeln. Reformprozesse ziehen sich über viele Jahre hin. Für Geber wie die Schweiz erfordert ein Engagement in diesem Bereich einen langen Atem. Rückschläge sind nicht ausgeschlossen. Letzten Endes liegt es auch in den Händen der Partnerländer, wie ernsthaft sie diese Reformen angehen wollen. Die Unterstützung des Seco ist stets subsidiär zu den Bemühungen der Partnerländer.

Grafik 1: «Armut in fragilen und stabilen Ländern, 1990–2030»

Grafik 2: «Verteilung von Fragilität und Armut, 2005 und 2010»

Kasten 1: Fragilität und Reichtum an Ressourcen

Fragilität und Reichtum an Ressourcen

Sieben der fragilen Länder, die in den letzten zehn Jahren zu MIC geworden sind, verdanken ihr Wachstum im Wesentlichen Rohstoffen wie Öl, Tropenholz oder Gold. Gerade in Ländern mit grossen Rohstoffvorkommen bleibt das Vertrauen zwischen Staat und Gesellschaft und die Legitimität der staatlichen Strukturen oft eine Herausforderung. Rohstoffe bilden eine bedeutende Einnahmequelle für den Staat, die andere Steuereinnahmen oft bei weitem übersteigt. Entsprechend ist der finanzielle Anreiz für die Regierung klein, in den Contrat Social zu investieren. So können Rohstoffvorkommen zur Quelle von Korruption, Staatsstreichen, Gewalt und Menschenrechtsverletzungen werden, statt sozialen Wohlstand und Fortschritt zu fördern. Zudem führt das Fehlen eines funktionierenden Steuersystems auf die Länge zu einer Abhängigkeit vom Rohstoffexport und entsprechender Exponierung gegenüber volatilen Rohstoffpreisen.

Hier kann Entwicklungszusammenarbeit ansetzen, indem sie die Rechenschaftspflicht zwischen Staat und Bevölkerung fördert, z.B. durch mehr Transparenz bezüglich der Staatseinnahmen oder durch die Stärkung der Zivilgesellschaft. Das Seco unterstützt verschiedene Initiativen im Zusammenhang mit dem Rohstoffabbau. a

a Projektbeispiele im Rohstoffbereich: http://www.seco-cooperation.admin.ch, Über uns, Dossiers, Projektbeispiele Rohstoffe.
Kasten 2: Eine fragile Welt – Perspektiven ­
junger Menschen

Eine fragile Welt – Perspektiven ­
junger Menschen

Die diesjährige Jahreskonferenz der Schweizer Entwicklungszusammenarbeit von Seco und Deza ist dem Thema Fragilität gewidmet.

Anhand von ausgewählten Beispielen aus Nord- und Westafrika sowie Zentralamerika diskutieren Fachleute aus Politik und Praxis über die Programmansätze der Schweiz und reflektieren über die wirksame Anwendung verschiedener Instrumente.

Junge Erwachsene erzählen zudem von den bevorstehenden Herausforderungen ihrer Generation.

Wo: Palazzo dei Congressi in Lugano

Wann: 27. September 2013, von 12h bis 16:30h

Weitere Informationen: http://www.seco-cooperation.ch

Kasten 3: Literatur

Literatur

• Chandy, Laurence, et al.: The final countdown: Prospects for ending extreme poverty by 2030, Brookings Institution, Washington, DC, April 2013.
• Gertz, Geoffrey and Laurence Chandy, Two Trends in Global Poverty, Brookings Institution, Washington, DC, 2011.
• OECD (2007): Principles for Good International Engagement in Fragile States & Situations, Paris.
• OECD (2012): Fragile States 2013: Resource flows and trends in a shifting world.
• OECD (2013, im Erscheinen): Fragile States Update 2013, Paris (Herbst 2013).
• Rockefeller Foundation (2013): Rebound: Building a more resilient world.
• Schweizerischer Bundesrat (2012): Botschaft über die internationale Zusammenarbeit 2013-16 vom 15. Februar 2012, 12.029.
• SECO (2012): Arbeitsplätze – ein Hebel für Entwicklung. Das Engagement des SECO.
• SECO (2013): Projektbeispiele im Rohstoffbereich.
• The Economist: MIFFed by misrule: Wealth, Poverty and fragile states, 21. Juli 2011.
• World Bank (2011): World Development Report 2011: Conflict, Security and Development
• International Bank for Reconstruction and Development / World Bank (2013): Global Monitoring Report 2013: Rural-Urban Dynamics and the Millennium Development Goals (Advance Edition).
• Edward, Peter and Andy Sumner: The Future of Global Poverty in a Multi-Speed World, Center for Global Development, June 2013.
• Thomas, Anna (2013): Do Middle-Income countries need aid?, Bond, April 2013.