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In Bezug auf die Arbeitslosigkeit schneidet die Schweiz im internationalen Vergleich seit Jahrzehnten sehr gut ab. So betrug die Arbeitslosenquote im Durchschnitt des vergangenen Jahres 4,2%. Ausser in Norwegen, wo sich die Arbeitslosenquote im gleichen Zeitraum auf 3,2% belief, wies kein europäisches Land eine niedrigere Quote auf. Wie ist das vergleichsweise tiefe Niveau zu erklären?

Foto: Keystone

Die Arbeitsmarktökonomie unterscheidet verschiedene Formen von Arbeitslosigkeit. Zunächst ist zwischen Gleichgewichts- und Ungleichgewichtsarbeitslosigkeit zu unterscheiden. Gleichgewichtsarbeitsarbeitslosigkeit wird als jene Höhe der Arbeitslosigkeit bezeichnet, die sich bei einer ausgeglichenen Konjunktur einstellt. Diese auch Sockelarbeitslosigkeit genannte Grösse beträgt in der Schweiz derzeit etwa 3%. Sie bleibt selbst bei guter Konjunktur bestehen und suggeriert einen dauerhaften bzw. gleichgewichtigen Zustand. Die Ungleichgewichtsarbeitslosigkeit dagegen schwankt im Konjunkturablauf und ist folglich konjunkturbedingt. Im Folgenden konzentrieren wir uns auf die Gleichgewichtsarbeitslosigkeit.Die Gleichgewichtsarbeitslosigkeit unterteilt sich wiederum in strukturelle und friktionelle Arbeitslosigkeit. Die Bezeichnungen beziehen sich auf die Ursachen der Erwerbslosigkeit. Strukturelle Arbeitslosigkeit beschreibt die Stellenlosigkeit, die dann entsteht, wenn die Merkmalsprofile der Stellensuchenden und der offenen Stellen nicht zueinander passen – wenn etwa die Arbeitgeber Maurer suchen und die Stellensuchenden aus Dachdeckern bestehen. Friktionelle Arbeitslosigkeit resultiert aus einem Mangel an Transparenz auf dem Arbeitsmarkt. Stellenlose müssen erst eine passende Stelle finden. Dies erfordert Zeit, während der die Stellensuchenden arbeitslos bleiben.

Verzerrtes Bild der Schweiz vor 1977

Erste Hinweise auf die Gründe für die international unterschiedlich hohe Arbeitslosigkeit liefert die Entwicklung der Arbeitslosenquoten seit 1970 nach OECD-Ländern. Die Arbeitslosenquote in der Schweiz lag mit wenigen Ausnahmen immer unter jenen der anderen Ländergruppen. Im Hinblick auf die 1970er-Jahre ist das Bild für die Schweiz allerdings verzerrt. Wie Grafik 1 zeigt hat die Arbeitslosenquote in diesem Zeitraum nie die 1%-Marke überschritten. Dies lag aber nicht etwa an einem hohen Beschäftigungsgrad, sondern an der Arbeitslosenstatistik, die auf Arbeitslosenmeldungen bei den Arbeitsämtern beruht. In Wirklichkeit gingen im Gefolge der ersten Ölpreiskrise Mitte der 1970er-Jahre eine Viertelmillion oder rund 8% aller Arbeitsplätze hierzulande verloren. Dies hat die Arbeitslosenstatistik damals nicht erfasst, weil ein Grossteil der ausländischen Arbeitskräfte nicht sesshaft und die Arbeitslosenversicherung nicht Pflicht war. Seinerzeit waren nur rund 20% aller Erwerbstätigen gegen Arbeitslosigkeit versichert. Arbeitslose ausländische Arbeitskräfte wanderten deshalb vielfach in ihre Heimat zurück, während sesshafte Stellenlose ohne Anspruch auf Taggeld ihre Arbeitslosigkeit nicht bei einem Arbeitsamt meldeten. Seit 1977 ist die Arbeitslosenversicherung obligatorisch und ein Grossteil der ausländischen Arbeitskräfte sesshaft geworden. Eine vorhandene Unterbeschäftigung widerspiegelt sich heute viel stärker in der Arbeitslosenstatistik als damals.

Bekämpfung entstandener Arbeitslosigkeit ist entscheidend

Grafik 1 zeigt ferner, dass die Arbeitslosenquoten in allen Regionen fast synchron ansteigen. Das gilt für die erste Erdölkrise um 1975, die zweite Erdölkrise anfangs der 1980er-Jahre, die internationale Währungskrise zu Beginn der 1990er-Jahre, das Platzen der IT-Blase nach 2000 und die Finanzkrise um 2008. Alle Einbrüche haben die Länder gleichermassen erfasst. Der Unterschied besteht vielmehr darin, was in den Erholungsphasen passierte. In Nordamerika und Ozeanien fielen die Arbeitslosenquoten auf ihr Ausgangsniveau zurück, während sie in den anderen Regionen auf hohem Niveau verharrten. Dementsprechend liegt die Durchschnittsarbeitslosenquote vor und nach 1990 in Nordamerika und Ozeanien etwa gleich hoch, während sie in den anderen Ländern nach 1990 deutlich höher ausfällt (siehe Grafik 2). Diese Unterschiede deuten darauf hin, dass der unterschiedliche Erfolg der Länder im Kampf gegen die Arbeitslosigkeit nicht in der Verhinderung von Stellenlosigkeit begründet liegt, sondern in der Bekämpfung einer einmal entstandenen Stellenlosigkeit. Darauf weist auch Grafik 3 hin, welche die Arbeitslosenquoten der hier betrachteten Länder mit deren Anteilen an Langzeitarbeitslosen im Jahre 2007 vergleicht. Langzeitarbeitslose sind Stellenlose, die mehr als ein Jahr ohne Arbeit sind. Im Jahre 2007 herrschte in den meisten Ländern vor der Finanzkrise Hochkonjunktur. Trotzdem lag die Arbeitslosenquote in einer Anzahl von Ländern relativ hoch. Im Allgemeinen fiel sie in jenen Ländern höher aus, in denen der Langzeitarbeitslosenanteil ebenfalls hoch lag. Dies ist nicht selbstverständlich, da eine hohe Arbeitslosigkeit sich auf zweifache Weise ergeben kann: durch viele Stellenverluste oder durch eine lange Arbeitslosigkeitsdauer. Grafik 3 deutet darauf hin, dass eher Letzteres zutrifft.

Potenzielle Bestimmungsfaktoren

Da Gleichgewichtsarbeitslosigkeit auf strukturelle und informationsbezogene Barrieren auf dem Arbeitsmarkt zurückzuführen ist, liegt es nahe, die Gründe für die erkennbaren nationalen Unterschiede in der unterschiedlichen Fähigkeit und/oder Bereitschaft der Arbeitsmarktteilnehmer zu suchen, diese Barrieren zu überwinden. Es gibt eine Vielzahl möglicher Faktoren, welche einen Ausgleich zwischen Angebot und Nachfrage auf dem Arbeitsmarkt tangieren können. Bislang ist der Effekt folgender Faktoren in der empirischen Literatur untersucht worden:

  • die Grosszügigkeit der Arbeitslosenversicherung;
  • der Einsatz arbeitsmarktlicher Massnahmen (AMM) wie Umschulung und Weiterbildung;
  • die Strenge des Kündigungsschutzes;
  • das Ausmass des Wettbewerbs auf den Produktmärkten;
  • die Stärke und Rivalität der Gewerkschaften;
  • die Höhe von Mindestlöhnen;
  • die individuelle Steuer- und Abgabenbelastung.

Auf dem ersten Blick mag die Auswirkung der genannten Faktoren auf die Höhe der Arbeitslosigkeit klar erscheinen: Grosszügige Arbeitslosenversicherungen animieren die Arbeitslosen, die Stellensuchdauer auszudehnen; AMM fördern die Eingliederung von Stellenlosen; ein strenger Kündigungsschutz hält die Firmen davon ab, neue Mitarbeiter einzustellen; starke Gewerkschaften schützen die Arbeitsplätze der Beschäftigten zum Nachteil der Arbeitslosen; Mindestlöhne und hohe Lohnnebenkosten senken die Nachfrage der Firmen nach Arbeitskräften.

Komplexe Wirkungszusammenhänge

Aus modelltheoretischer Optik ist zu bedenken, dass eine gute finanzielle Absicherung der Arbeitslosen diesen die Zeit geben, eine ihren Qualifikationen entsprechende Stelle zu finden, und somit wiederholte Stellenlosigkeit verhindert. Die Teilnahme an AMM erfordert Zeit, die im Hinblick auf die Dauer der Stellenlosigkeit möglicherweise besser in die direkte Stellensuche investiert worden wäre. Kündigungsverbote wirken nicht auf das durchschnittliche Beschäftigungsniveau, sondern lediglich auf die Volatilität der Beschäftigung. Starke Gewerkschaften können – je nach dem unterstellten Tarifverhandlungsmodell – die Beschäftigung positiv, negativ oder gar nicht beeinflussen. Mindestlöhne können unter bestimmten Annahmen die Beschäftigung anheben. Lohnnebenkosten trägt jener Produktionsfaktor, der weniger mobil und deshalb ausserstande ist, den Kosten auszuweichen bzw. sie auf die anderen Produktionsfaktoren – Kapital resp. Arbeitgeber – zu überwälzen. In diesem Fall haben Lohnnebenkosten keinen Einfluss auf die Höhe der Beschäftigung.Es ist auch empirisch nicht offensichtlich, dass sich die genannten Faktoren negativ auf die Beschäftigung auswirken. Beispielsweise hat Dänemark eine der grosszügigsten Arbeitslosenversicherung der Welt, während sie in Italien relativ bescheiden ausfällt. Dennoch ist die Arbeitslosenquote in Italien höher als in Dänemark. Und in Frankreich sind weniger als 10% der Erwerbstätigen Gewerkschaftsmitglied, während in Schweden fast alle Arbeitnehmenden gewerkschaftlich organisiert sind. Trotzdem ist die Arbeitslosenquote in Frankreich höher als in Schweden.

Ökonometrisch festgestellte Trends

Einfache Vergleiche dieser Art können allerdings zu Fehlschlüssen führen, da sie nicht gleichzeitig für die restlichen Faktoren kontrollieren. Es ist zum Beispiel denkbar, dass die Arbeitslosenversicherung in einem Land verhältnismässig grosszügig ist, aber das Land dafür AMM verstärkt einsetzt, was die negativen Auswirkungen einer hohen Arbeitslosenentschädigung überdeckt. Um solch verzerrende Effekte zu vermeiden, werden Regressionsanalysen durchgeführt. Es handelt sich dabei um internationale Paneluntersuchungen, welche die Auswirkungen von Veränderungen der Einflussfaktoren auf die gleichgewichtige Arbeitslosigkeit untersuchen.
Die Gleichgewichtsarbeitslosigkeit der Länder wird durch Mehrjahresdurchschnitte approximiert und auf vermutete Erklärungsfaktoren regressiert. Die Ergebnisse dieser Forschung sind im OECD Employment Outlook 2006 zusammengefasst.Die Resultate sind nicht einheitlich. Dennoch lassen sich generelle Trends ausmachen: So besteht kaum Evidenz, dass die Stärke von Gewerkschaften oder ein strenger Kündigungsschutz zu höheren Gleichgewichtsarbeitslosigkeit führen. Dafür gibt es durchaus Belege, dass konziliante Gewerkschaften, ein relativ kurzer Taggeldanspruch, der Einsatz von AMM und eine niedrige Steuer- und Abgabenbelastung die Gleichgewichtsarbeitslosigkeit senken. Sehr gemischt sind die Resultate bezüglich der Auswirkungen von Mindestlöhnen; in erster Linie scheinen sie vor allem die Jugendarbeitslosigkeit zu erhöhen. Die Auswirkung des Produktmarktwettbewerbs ist kaum untersucht worden. Aus modelltheoretischer Sicht wäre zu erwarten, dass monopolistische Märkte zu weniger Beschäftigung führen, da Monopolpreise durch eine Senkung des Produktangebots bzw. der Güterproduktion erzielt werden. Die bisherige Evidenz weist auch in diese Richtung.Die erzielten Befunde sind allerdings nicht über jeden Zweifel erhaben. Zum einen ist es sehr schwer, etwa die Strenge des Kündigungsschutzes, die Stärke des Wettbewerbs oder die Rivalität der Gewerkschaften zu quantifizieren. Schlecht gemessene Variablen verzerren aber die Resultate gegen Null; das heisst der Einfluss ist kaum vorhanden. Zum anderen leiden die Regressionen unter umgekehrter Kausalität. Es bleibt somit ungewiss, ob etwa eine niedrige Steuer- und Abgabenbelastung an den Bruttolohnkosten zu weniger Arbeitslosigkeit führt oder ob die Steuer- und Abgabenbelastung niedrig ausfällt, weil es weniger Arbeitslosigkeit zu finanzieren gibt. Ähnliches gilt in Bezug auf den gemessenen Einfluss von AMM, einer kurzen Taggeldbezugsdauer oder der Rivalität der Gewerkschaften.

Stärken und Schwächen der Schweiz

Trotz dieser Vorbehalte ist es interessant, die niedrige Arbeitslosigkeit in der Schweiz vor dem Hintergrund dieser Ergebnisse zu betrachten. Dazu dient Grafik 4, welche die Werte der Schweiz mit den durchschnittlichen Werten aller OECD-Länder vergleicht. Die Regressionsergebnisse besagen, dass mit Ausnahme der Variable AMM niedrige Werte arbeitslosigkeitssenkend wirken. Vor diesem Hintergrund zeigt die Grafik, dass die Schweiz hinsichtlich fast aller Dimensionen gut abschneidet. Dies gilt insbesondere bezüglich gewerkschaftlicher Aspekte, des fehlenden gesetzlichen Mindestlohnes und der Steuer- und Abgabenbelastung. Nur hinsichtlich des Ausmasses des Produktmarktwettbewerbs weist die Schweiz Defizite auf. Zieht man Bilanz, so ist zu konstatieren, dass die Schweiz in erster Linie deshalb eine niedrige Gleichgewichtsarbeitslosigkeit aufweist, weil es ihr gelingt, die durchschnittliche Dauer einer Arbeitslosigkeitsepisode vergleichsweise kurz zu halten und die Arbeitslosen relativ schnell in den Erwerbsprozess einzugliedern. Dazu tragen gute Arbeitnehmer- und Arbeitgeberbeziehungen, ein fehlender Mindestlohn sowie eine niedrige Steuer- und Abgabenbelastung bei.

Grafik 1: «Arbeitslosenquoten der OECD-Länder, 1970–2012»

Grafik 2: «Durchschnittsarbeitslosenquoten der OECD-Länder vor und nach 1990»

Grafik 3: «Arbeitslosenquoten und Langzeitarbeitslosigkeit der OECD-Länder, 2007»

Grafik 4: «Bestimmungsfaktoren hoher Sockelarbeitslosigkeit»

Prof. em. der Volkswirtschaftslehre und Leiter der Forschungsstelle für Arbeitsmarkt- und Indust-rieökonomik (FAI), Wirtschaftswissenschaftliche Fakultät (WWZ), Universität Basel

Prof. em. der Volkswirtschaftslehre und Leiter der Forschungsstelle für Arbeitsmarkt- und Indust-rieökonomik (FAI), Wirtschaftswissenschaftliche Fakultät (WWZ), Universität Basel