Von der Last und vom Nutzen der Regulierung

Wir sind uns kaum bewusst, dass unser Alltag von frühmorgens bis zur späten Stunde durchreguliert ist. Beim Frühstücken geniessen wir Lebensmittel, die strengen gesundheitlichen Vorschriften entsprechen. Wenn wir uns frisch machen, benutzen wir Körperpflegeprodukte, deren Aufdruck in mindestens einer Landessprache die wichtigsten Konsumenteninformationen vermitteln muss. Auf dem Weg zur Arbeit benutzen wir private oder öffentliche Verkehrsmittel, deren Inverkehrsetzung, Nutzung und Unterhalt genau geregelt ist. Am Arbeitsplatz schützen uns viele Normen vor Missbrauch durch den Arbeitgeber und vor gesundheitsschädigenden Tätigkeiten. Am Mittag verpflegen wir uns bei Take-aways oder in Restaurants, die über Betriebsbewilligungen auf den Markt gelangen und je nach Geschäftsgebaren unterschiedliche Mehrwertsteuern abrechnen müssen. Zum Zvieri stärken wir uns mit inländischen Früchten, die vor der ausländischen Konkurrenz geschützt werden. Und abends geniessen wir nach dem Einkauf zu geregelten Ladenöffnungszeiten den Konsum von regulierten Medien, besuchen geregelte Kulturveranstaltungen oder frönen von Vorschriften umrahmten Outdoor-Aktivitäten.

Es scheint schwierig, Entscheide und ­Aktivitäten des Alltages zu benennen, die ausserhalb eines Regulierungstatbestandes stehen; das Berufsleben ist ebenso «durchreguliert» wie das Privatleben.[1] Den Verbrauchern oder Arbeitnehmern scheint dies soweit keine Sorge zu bereiten. Aus Kreisen der Konsumentenorganisationen oder der Gewerkschaften sind kaum Stimmen zu hören, welche einen wesentlichen Abbau von Vorschriften fordern.

Regulierung als Kostenfaktor

Anders verhält es sich mit Forderungen aus der Wirtschaft. Der Schweizerische Gewerbeverband etwa verlangt pauschal eine Reduk­tion der Regulierungskosten um netto 20% bis 2018. Ein Blick in die Geschäftsdatenbank des Schweizerischen Parlamentes zeigt, dass unter den Stichworten Liberalisierung oder (De-)Regulierung politische Vorstösse eingebracht wurden, welche auf ein breites Themenspektrum abzielen. Angesprochen sind Bereiche wie medizinische Hilfsmittel (etwa in der Orthopädie), Arbeitszeiterfassungspflicht, Telekommunikationsmarkt, Ladenöffnungszeiten, Kinderbetreuung, Luftfahrt, Nutzung landwirtschaftlicher Gebäude im Agrotourismus, Regulierung der Finanzindustrie, ­Effizienzstandards für elektrische Geräte und andere mehr.

Offenbar besteht eine gegensätzliche Wahrnehmung zwischen den Konsumenten und den Wirtschaftskreisen. Die Klagen aus Wirtschaftskreisen haben letztlich ihren Ursprung beim Umstand, dass auch das Leben eines Unternehmens von der ersten bis zur letzten Stunde – von der Firmengründung bis zur Liquidation – reguliert wird. Festgeschrieben werden diese Regelungen etwa in weiten Teilen der 54 000 Seiten an Bundesrecht, den rund 140 000 Gesetzes- und Verordnungsartikeln allein im Bereich Raumplanung und Baurecht oder in rund 2000 Broschürenseiten zur Mehrwertsteuer. Anders als bei Konsumenten sind administrative Tätigkeiten, die allein auf staatliche Vorgaben zurückgehen, bei Unternehmen auch Kostenfaktoren, welche die Konkurrenz­fähigkeit des Unternehmens einschränken können. Der jüngst publizierte Bericht des Bundesrates zur Messung der Regulierungskosten veranschlagt die Kosten in den 12 untersuchten Regulierungsbereichen auf rund 10 Mrd. Franken pro Jahr oder 1,7% des Bruttoinlandproduktes.[2] Solche Kosten sind gerade bei international tätigen Firmen relevant, welche im weltweiten Wettbewerb stehen und die Kosten nur beschränkt auf die Konsumenten abwälzen können.

Trotz der sehr hohen Regulierungsdichte gilt die Schweiz als eine der liberalsten Volkswirtschaften. Der «Index of Economic Freedom» der Heritage Foundation rechnet die Schweiz weltweit den am freiheitlichsten ausgerichteten Volkswirtschaften zu; mit dem Platz 5 in der aktuellen Rangliste (vor Hongkong, Singapur, Australien, Neuseeland) hält sie den besten Platz aller europäischen Länder. Aufgrund methodologischer Grenzen ist bei solchen «Rankings» weniger der absolute Rang von Bedeutung als vielmehr gute Bewertungen bei Einzelindikatoren etwa im Bereich Arbeitsmarktregulierung, Steuerrecht, Schutz der Eigentumsrechte oder Unternehmensgründung. Allerdings sind die Subindikatoren zum Thema Bürokratie nicht schlüssig: So weist die Schweiz gute Werte auf bei den Compliance-Kosten in Steuerfragen oder im Bereich Unternehmensgründung. Demgegenüber schneidet das Land unter Begriffen wie «Bürokratiekosten» oder «administrative Anforderungen» verhältnismässig schlecht ab. Dieses gemischte Bild deckt sich mit den Ergebnissen aus dem Bürokratiebarometer des Seco.[3] Von den gut 1300 befragten Unternehmen nehmen 51% der befragten Unternehmen die Belastung als hoch oder eher hoch wahr. 49% erachten die Belastung als eher gering oder gering, wobei die Belastung je nach Regulierungsbereich stark variiert. Wird nun also in der Schweiz «zu viel» reguliert, wie aus Kreisen der Wirtschaft zu vernehmen ist, oder sind wir weltweit Musterschülerin in der Verhältnismässigkeit der staatlichen Einflussnahme? Eine solche Frage lässt sich nicht pauschal beantworten. Es gibt – ökonomisch gesprochen – kein aggregiertes Optimum an Reglementierung. Dazu sind die verschiedenen Regulierungsbereiche zu vielfältig, die Regelungskomplexität einzelner Tätigkeiten zu gross. Und vor allem: Regulierungen sind nicht Selbstzweck. Sie verfolgen ein gesellschaftliches Ziel und haben deshalb – in der Regel – auch einen Nutzen. Die Frage nach den Regulierungskosten kann deshalb nur in Verbindung mit einer Einschätzung des Regulierungsnutzens be­urteilt werden.

Regulierungstheorie als Wegweiser

Eine Wegweisung zur Güterabwägung zwischen Kosten und Nutzen der Regulierung gibt die Regulierungstheorie. Diese geht davon aus, dass es bestimmte Formen von Marktversagen gibt, bei denen eine staatliche Regelung zu einer höheren Wohlfahrt – respektive einer besseren Funktionsfähigkeit von Märkten – führen kann. Zu den bekannten Formen von Marktversagen gehören «natürliche» Monopole, etwa in ­leitungsgebundenen Infrastrukturbereichen. Aufgrund von Skalenerträgen kann bei dieser Form von Monopolen ein einzelner ­Anbieter die Leistungen kostengünstiger erbringen als konkurrierende Unternehmen, welche die Infrastruktur parallel mehrfach aufbauen. Andere typische Marktversagen werden im Umweltbereich festgestellt. Die Produktion und der Konsum von Gütern können natürliche Ressourcen wie Luft, Boden oder Wasser belasten. Die Korrektur von Marktverhalten, bei denen die sogenannten Externalitäten nicht in das wirtschaftliche Kalkül Einzug finden, kann zu einer Steigerung der Wohlfahrt führen.

Neben diesen beiden bekannten Formen des Marktversagens, die heutzutage vom ökonomischen Grundsatz her kaum mehr Anlass zu Divergenzen geben, gibt es staat­liches Handeln, welches Sicherheitszwecken oder dem Schutz von Gesundheit dient. ­Diese Formen von Staatseingriffen, welche typischerweise auf die Inverkehr­setzung von neuen Produkten und/oder Deklarations­vorschriften abzielen, bewegen sich in einem tendenziell schwieriger abzugrenzenden Spannungsfeld. Technisch gesprochen geht es in erster Linie um sogenannte asymmetrische Informationen, bei denen einzelne Marktakteure über bessere Informationen verfügen; sie haben damit bei Verkauf-Kauf-Entscheidungen gegenüber der Marktgegenseite einen Wissensvorsprung. Typische Konstellation ergeben sich zum Beispiel bei der Entwicklung und Inverkehrsetzung von neuen Medikamenten, bei denen Patienten vor unerwünschten Nebenwirkungen geschützt werden müssen, oder beim Lebensmittelrecht, das den Konsumenten eine angemessene Information über die Zusammensetzung der Lebensmittel sicherstellen möchte.

Markt- und Staatsversagen gegen ­einander abwägen

Die gesellschaftlichen Bereiche Gesundheit, Sicherheit und Umwelt haben aus regulatorischer Sicht einen besonderen Stellenwert, weil sie von verschiedenen ökonomischen Formen des Marktversagens betroffen sein können. Typischerweise werden staatliche Regelungen in Sicherheits- oder Gesundheitsfragen mit Informationsdefiziten der Konsumenten und Arbeitnehmenden, mit Externalitäten (z.B. Lärmschutz), aber auch mit einer Form von «Paternalismus» begründet: Obligatorien wie die Gurtenpflicht beim Autofahren, die auch schon diskutierte Helmpflicht beim Fahrradfahren oder die stets weiter ausgebauten Reglementierung des Tabakkonsums seien nötig, weil sich ohne staatliche Vorschriften (zu viele) Einzelne zu wenig vernünftig – und damit entgegen ihren eigenen Interessen – verhalten könnten. Eng mit dieser Sichtweise verbunden ist das Argument, dass ohne staatlich auferlegtes Obligatorium das Unglück Einzelner zur Kostenlast der Gemeinschaft werden kann.

Die wirtschaftspolitische Orientierung an Marktversagen muss auch in diesen Regulierungsbereichen mit einem wichtigen Vorbehalt relativiert werden: Nicht nur Märkte können ungenügend funktionieren; auch staatliche Behörden sind von Versagen nicht gefeit. Insbesondere darf nicht erwartet werden, dass die Politik, die Behörden oder Regulatoren allein hehren Regulierungszielen verpflichtet sind. Sie können auch persönliche Ziele und politische Überzeugungen vor Augen haben und dadurch nicht allein der verbesserten Markteffizienz verbunden sein (Rent-Seeking; Ressourcenmaximierung der Bürokratie; Principal-Agent-Problem). Man spricht in diesem Zusammenhang von Staatsversagen als Gegenstück zum Marktversagen. Bei der Beurteilung einer Regulierungspolitik ist deshalb immer auch die Abwägung zwischen Markt- und Staatsversagen von Bedeutung.[4]

Erkennbarer Nutzen der Regulierung

Trotz dieser wichtigen ökonomischen Vorbehalte zeigt eine Umfrage im Auftrag der britischen Regierung,[5] dass die Akzeptanz von Regulierungen in den Bereichen Gesundheit, Sicherheit und Umwelt sowohl bei der Bevölkerung als auch in Wirtschaftskreisen klar gegeben ist, wenn der Regulierungszweck gut nachvollziehbar ist. Dies ist typischerweise der Fall bei Themen der Lebensmittelhygiene, der Luftreinhaltepolitik oder bei der Regelung des Alkoholausschankes. Es sind Lebensbereiche, in denen die Bürgerinnen und Bürger in ihrem Alltag auf persönliche Erfahrungen zurückgreifen können. Bestätigungen aus dem Familien- und Freundeskreis sowie aus den Medien verstärken die anekdotische Evidenz. Diese Muster sind ebenfalls bei der Befragung von Wirtschaftsvertretern erkennbar: Diese referenzieren gemäss der britischen Untersuchung bei der Beurteilung des Regulierungsnutzens auch auf ihre persönliche Erfahrung im Privatleben. Zudem sind gerade KMU-Vertreter offenbar der Meinung, dass ihnen eine Regulierung in den Bereichen Gesundheit und Umwelt zupass kommt, weil sie ihnen gegenüber Grossunternehmen so etwas wie «gleich lange Spiesse» sichert. Interessanterweise geben die mit der Regulierung verbundenen Kosten in der breiteren britischen Öffentlichkeit keinen Anlass zu grösseren Sorgen. Auch befragte Wirtschaftsvertreter in der Schweiz beklagen in der Regel eher die administrative Last im Sinne von schwer verständlichen verwaltungstechnischen Wegleitungen, Zeitverlust oder «Papierkram» als geldwertige Kosten.

Was ist eine «gute» Regulierung?

Aus Sicht der betroffenen Wirtschaftsakteure ist es entscheidend, ob Regulierungskosten und -nutzen in einem angemessenen Verhältnis zu einander stehen. Ein quantitatives Abwägen von Kosten und Nutzen bleibt jedoch auch nach jahrzehntelanger Entwicklung von Kosten-Nutzen-Analysen schwierig.[6] Während die Schätzung der Kostenseite noch einigermassen zu bewältigen ist, bleibt die Quantifizierung des Regulierungsnutzens in der Regel schwierig – insbesondere in Bereichen, in denen man sich bei der Messung von Werten nicht auf Marktpreise abstützen kann: Welches ist zum Beispiel der Wert der Senkung der Wahrscheinlichkeit von Nebenwirkungen eines neuen Medikamentes um 10%? Wie verhält es sich mit den Grenzkosten und dem Grenznutzen von zusätzlichen Informationen auf Verpackungen? Wie lassen sich die Kosten-Nutzen-Abwägungen der einzelnen Akteure auf eine Gesamtwirtschaft übertragen?

Statt sich auf aufwändige und methodologisch schwierig handhabbare Einzelanalysen abzustützen, sind unter der Ägide der OECD viele Länder dazu übergegangen, konzeptionelle Rahmenbedingungen einer «guten Regulierung» zu formulieren. Unter dem Stichwort der Better Regulation geht es darum, der Regulierungspolitik eine Orientierungshilfe im Spannungsfeld zwischen Markt- und Staatsversagen zu geben,[7] und den grundlegenden «Gewissensfragen» einer guten Regulierungspolitik nachzugehen. Auch die Regulierungsfolgeabschätzungen des Bundes sind dieser Philosophie verpflichtet. Beim Bund müssen bei jeder Gesetzesvorlage mit namhaften wirtschaftlichen Auswirkungen folgende Fragen beantwortet werden:

• Ist das geplante staatliche Handeln notwendig und möglich?
• Wie wirkt sie sich auf die verschiedenen gesellschaftlichen Gruppen aus (Konsumenten, Unternehmen, Steuerzahler, Arbeitnehmer u.a.)?
• Welches sind die Auswirkungen auf die Gesamtwirtschaft?
• Gibt es zur Zielerreichung andere (bessere) Massnahmen?
• Wie zweckmässig sind geplante Eingriffe beim Vollzug?

Trotz dieser mittlerweile weitherum bekannten Praxisanforderungen an eine gute Regulierungspolitik dürften die Klagen aus der Unternehmenswelt in der Schweiz auch in Zukunft nicht abnehmen. Die politische Nachfrage nach neuen Regulierungen bleibt hoch. Allein im vergangenen Jahr wurden wegweisende politische Weichenstellungen vorgenommen, die erhebliche staatliche (Neu-)Regelungen nach sich ziehen werden. Zu denken ist etwa an die Energiestrategie 2050, welche weitgehende Massnahmen zur Beschränkung des Energieverbrauchs und zur Förderung der Energieeffizienz vorsieht. Ein ebenso hoher Regelungsaufwand dürfte mit verschiedenen Vorlagen verbunden sein, welche sich rund um die Neuausrichtung der Finanzmarktregulierung ergeben. Viele weitere politische Vorstösse in Form von Motionen stecken in der Pipeline des parlamentarischen Prozesses – etwa zur Regelung der Geschlechterdiskriminierung auf dem Arbeitsmarkt, zum Konsumentenschutz bei Kaufverträgen oder zu neuen Vorschriften für sichtbare Warnungen auf Packungen von gefährlichen Psychopharmaka. Die Regulierungspolitik bleibt gefordert, die richtige Balance zwischen Regulierungslast und Regulierungsnutzen zu finden.

1. Es gibt viele verschiedene Definitionen von Regulierung. Die OECD etwa spricht von Massnahmen, mit denen ­Staaten oder Nicht-Regierungsorganisationen den ­Unternehmen und Bürgern Vorgaben machen. Vgl. etwa OECD (1997). []
2. Bundesrat (2013). []
3. Internet: www.news.admin.ch/NSBSubscriber/message/attachments/29274.pdf []
4. Vgl. z.B. Frey, René L. Frey Marti, Claudia (2012). []
5. Fresh Minds (2009). []
6. Sen (2000). []
7. OECD (2012). []