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Neue internationale Bestrebungen für mehr Statistiktransparenz: Was steht für die Schweiz auf dem Spiel?

Intransparente Informationen sind ein wiederkehrendes ­Element ­internationaler Finanzkrisen. Nach der Wirtschafts- und ­Finanzkrise von 2008 gaben die G20 am ­Gipfeltreffen von Pittsburgh (2009) 20 Empfehlungen zur Schliessung statistischer ­Lücken ab und betrauten den ­Internationalen Währungsfonds und das Financial Stability Board mit den entsprechenden ­Arbeiten. Daraufhin erarbeitete der IWF den ­speziellen Standard zur ­Verbreitung von Wirtschafts- und Finanzdaten (SDDS) als neuen statistischen Erfassungsstandard.

Die Forderung einer Verbesserung der statistischen Daten, wie sie die G20 erheben, ist nicht neu. Er ­ertönte erstmals in den 1930er-Jahren nach der Grossen Depression, als die Volks­wirtschaftliche Gesamtrechnung (VGR) ­entwickelt wurde, und setzte sich 1948 mit dem Aufkommen der internationalen ­Finanzstatistiken des Internationalen Währungsfonds (IWF) fort. Die 1960er- und 1970er-Jahre brachten mit dem starken Wachstum der «Eurodollar»-Märkte die Bankdatenstatistik sowie die Schaffung des speziellen Standards zur Verbreitung von Wirtschafts- und ­Finanzdaten (SDDS) mit sich. In den 1990er-Jahren erblickte im ­Gefolge der mexikanischen Finanzkrise das Allgemeine Datenveröffentlichungssystem (GDDS) das Licht der Welt. Und schliesslich führte nach der Asienkrise die Schaffung des Financial Sector Assessment Program (FSAP) durch den IWF im Jahre 1999 zu einem wachsenden Bedarf an Finanzdaten. In der Folge wurde der Ruf nach transparenteren Statistiken immer lauter.

Systemische Risiken überwachen

Die neusten, von der Finanzkrise im Jahr 2008 ausgelösten Denkanstösse zum internationalen Statistiksystem sind die Fortsetzung dieser Entwicklung. Die laufenden Arbeiten fokussieren auf die internationale Finanz­stabilität und die Überwachung des Systemrisikos. Der Mangel an Transparenz und an Finanzinformationen ist einer der Hauptgründe für die Unsicherheit an den Märkten und die damit einhergehenden Risiken. Es hat sich gezeigt, dass die traditionellen Instrumente der Finanzmarktaufsicht, die vor der Krise in Gebrauch waren, nicht genügten, um die unkontrollierte Verschärfung der Systemkrise vorauszusehen. Dies führte schliesslich dazu, dass das Versagen einzelner Finanzmarktaktivitäten schwerwiegende Folgen für das ganze Finanzsystem und entsprechende Auswirkungen auf die Realwirtschaft hatte.

Daraufhin wollte man die Ex-ante-Instrumente zur Risikoprävention verbessern. Die Idee dahinter war die Bündelung von makroökonomischer Politik und Überwachung des Finanzsystems (daher die Bezeichnung «makroprudentielle» Politik). Diese verfolgt zwei Ziele:

  • Erstens soll die Verstärkung der Konjunkturzyklen durch das Finanzsystem (Prozyklizität) bekämpft werden.
  • Zweitens geht es darum, die Widerstandsfähigkeit des Finanzsystems gegenüber ­finanziellen oder wirtschaftlichen Schocks (Krisenresistenz) zu erhöhen.

Die makroökonomische Analyse ist auf detailliertere Finanzsystemdaten angewiesen. Die Finanzmarkt-Aufsichtsbehörde ist ihrerseits dazu aufgerufen, vermehrt die System­risiken zu beachten, die von ebendiesen Daten ausgehen.

Ein zentraler Aspekt dieses Ansatzes besteht im besseren Verständnis der Ansteckungsmechanismen, die insbesondere auf die immer stärkere Vernetzung der Finanzmärkte, die Zunahme der grenzüberschreitenden Geschäftstätigkeiten, das Aufkommen komplexer Finanzinstitutionen und Finanzinstrumente sowie das Wachstum des parallelen Finanzmarktes (Shadow Banking) zurückzuführen sind. Der IWF fordert Daten über die Wechselwirkungen von inter- und intrasektoriellen Finanzströmen und Risiken (sogenannter Whom-to-whom-Ansatz), die derzeit noch nicht vorliegen. Damit will er eine vollständige statistische Erfassung der VGR erreichen sowie die internationalen Kanäle für die Weitergabe von Daten zwischen dem Finanzsektor und der Realwirtschaft ­offenlegen. Diese Vorwegnahme einer für alle identisch hohen Risikoanfälligkeit bezweckt, ein kollektives Versagen zu begrenzen.

Der neue, anspruchsvollere Standard

In diesem Kontext hat der IWF seine Standards zur Verbreitung von Statistiken ergänzt. Sie sind Teil der zwölf vom Financial Stability Board (FSB) anerkannten Key Standards for Sound Financial Systems[1], von denen einer die Statistiktransparenz betrifft. Dieser Bereich obliegt dem IWF, der mehrere Statistikstandards eingeführt hat, um die Reputation der einzelnen Staaten hinsichtlich der Integrität, der Qualität sowie der öffentlichen Zugänglichkeit wichtiger makroökonomischer und finanzieller Daten sicherzustellen. In den IWF-Statuten steht, dass der IWF ein Sammel- und Austauschzentrum für Daten zu Geld- und Finanzfragen sein soll und deshalb Massnahmen treffen darf, um im Einvernehmen mit den Mitgliedsstaaten ergänzende Auskünfte einzuholen.[2]

Der wichtigste Statistikstandard des IWF ist der Special Data Dissemination Standard (SDDS), welcher derzeit 19 Datenkategorien umfasst. Sie betreffen die VGR, den Staatshaushalt, den Finanzsektor und den Aussenhandel. Daneben gibt es einen vereinfachten Standard (GDDS) für Mitgliedsstaaten mit einem weniger entwickelten Statistiksystem. Diese Standards sehen ein zwingendes Rechtsverfahren vor, das den Ausschluss vom Statistiksystem des IWF eines Landes, das die Standards nicht einhält, zur Folge haben kann. Bisher haben sich rund 90% der Mitgliedsstaaten zur Einhaltung der statistischen Standards des IWF verpflichtet. Dem SDDS haben sich 69 Länder angeschlossen. Die Schweiz ist 1996 beigetreten.

Der neue Standard SDDS Plus schreibt ­eine Ausweitung der statistischen Daten des SDDS in Form von neun zusätzlichen Datenkategorien[3] vor, die ein detaillierteres statistisches Angebot und eine grössere Periodizität vorsehen. Der Wortlaut wurde vom Exekutivrat des IWF im September 2012 gutgeheissen. Der Standard betrifft im Wesentlichen die Staaten mit einem systemisch relevanten Finanzsektor, weil der IWF der Auffassung ist, dass der Standard eine signifikante Verbesserung der Analyse der Finanzstabilität erlaubt.[4] Der Beitritt zum SDDS Plus ist zwar nicht obligatorisch, doch mit einem Beitritt verpflichten sich die Mitglieder zur Einhaltung sämtlicher Vorschriften des IWF.

der SDDS Plus verlangt nicht nur zusätzliche detaillierte Informationen über den Banksektor sowie für die Finanzstabilität relevante Kennzahlen, die auch den Immobiliensektor einschliessen. Insbesondere gefordert sind Daten über Finanzinstitute ausserhalb des Bankensektors (Vorsorgeeinrichtungen, Kredit- und Versicherungsgewerbe usw.), da dieser Subsektor eine wachsende Bedeutung aufweist. Der Standard verlangt zudem eine detaillierte Aufschlüsselung der Vermögensbilanz, damit die Struktur der Finanzintermediation zwischen Staaten und Sektoren analysiert werden kann. Ferner beinhaltet der Standard eine Analyse der wechselseitigen Risikoanfälligkeit betreffend Schuldtitel/Forderung pro institutionellem Sektor oder Staat und Datenvergleiche zu den Direkt- und Portefeuille-Investitionen sowie zur Zusammensetzung der Devisenreserven der Zentralbank. Schliesslich umfasst der SDDS Plus Informationen über den Staatssektor und die Zusammensetzung der Staatsschuld.

Worum geht es für die Schweiz?

Die befragten Kreise stellen in ihrer ­subjektiven – und manchmal negativen – Wahrnehmung den Nutzen und den Wert der Statistik inFrage. Der Aufwand für die Datenerfassung ist jedoch am Opportunitätsgewinn zu messen. Umfassendere, detailliertere und häufigere Statistiken können zur Verfeinerung der Analysearbeiten beitragen und damit die öffentliche Hand befähigen, wirtschaftliche und finanzpolitische Krisen besser zu antizipieren. Zudem trägt die Statistik in Gesellschaft und Privatwirtschaft zur Meinungsbildung auf dem Gebiet der Finanzplanung und der Investitionsstrategie bei. Schliesslich ist sie eine wertvolle Informationsquelle für die Wirtschaftsforschung.

Zur Erfüllung der Norm ist eine Anzahl technisch-rechtlicher Probleme zu lösen. Nach Ansicht föderalistisch aufgebauter Staaten wie der Schweiz braucht es ferner zusätzliche Ressourcen sowie Reorganisationsmassnahmen für die betroffenen Statistikämter, weil die statistischen Anforderungen des IWF Kompatibilitätsprobleme aufwerfen. Ausserdem kann eine höhere Periodizität die Qualität der gelieferten Daten beeinträchtigen, wenn die Statistikämter mangels Ressourcen gezwungen sind, Schätzungen statt Erhebungen zu liefern. Manche Informationen de SDDS Plus sind für die Analyse sicher von Interesse, bei anderen scheint der Mehrwert jedoch fraglich.

Die neue Norm schafft auch neue Meldepflichten. In der Schweiz halten sich die Statistikkosten in Grenzen. Gemäss Bericht des Schweizerischen Instituts für Klein- und Mittelunternehmen der Universität St. Gallen aus dem Jahr 2013, der vom Bundesamt für Statistik (BFS) in Auftrag gegeben wurde[5], ergeben sich für die Handlungspflichten allein für die obligatorischen Statistiken ­Regulierungskosten von 7,3 Mio. Franken pro Jahr. Diese Zahl ist allerdings im Kontext der gesamten Regulierungskosten von ca. 10 Mrd. Franken pro Jahr in der Schweiz zu sehen. Die Studie kommt zum Schluss, dass das schweizerische Statistiksystem derzeit gut funktioniert, da in den ­vergangenen Jahren zahlreiche Massnahmen zur Entlastung der Unternehmen umgesetzt ­wurden. Dazu gehören unter anderem die Entwicklung von elektronischen Erhebungssystemen und die Integration und die Harmonisierung von Statistiken zur Vermeidung von Doppelspurigkeiten.

Parallel dazu wirft der Beitritt zum SDDS Plus die Frage nach der Reputation der Schweiz hinsichtlich der Einhaltung internationaler Standards auf. Die Standards tragen zur Stärkung der Wirtschafts- und Finanzstabilität sowie zur Gewährleistung der Good Governance bei und schaffen im internationalen Wettbewerb gleich lange Spiesse (Level-Playing Field). Das ist vor allem für eine offene Volkswirtschaft mittlerer Grösse sehr wichtig. Die internationalen Standards, einschliesslich derjenigen zur Verbreitung der statistischen Daten, dienen unter anderem dazu, die rechtlichen und institutionellen ­Infrastrukturen im Ausland – namentlich in den aufstrebenden Ländern – zu stärken und damit das Risiko und die Ungewissheit der Schweizer Investoren in diesen Staaten zu verringern. Die wirtschaftliche und institutionelle Transparenz verhilft diesen Ländern zu besseren Wirtschaftsergebnissen und einer grösseren Finanzstabilität.

Ist der konzeptuelle Rahmen der internationalen Statistik neu zu definieren?

Für die Probleme der internationalen Statistik bietet der SDDS Plus lediglich eine Teillösung. Angesichts der wachsenden Komplexität der finanziellen Verflechtungen und der hohen Ansteckungsgefahr ist davon auszugehen, dass die Statistik neue Risiken nicht erkennt, weil die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen und das Bankensystem eines Landes wie der Schweiz gesund und solide scheinen. Im Bewusstsein dieser Herausforderungen hat der IWF im Oktober 2013 erstmals ein internationales Forum organisiert mit dem Ziel, ein Konzept der Statistiktransparenz auszuarbeiten, um die globale Wirtschafts- und Finanzstabilität zu erhöhen. Der IWF will die Staaten für wichtige Schwachstellen in der Statistik sensibilisieren und sie ausserdem von der Notwendigkeit über­zeugen, vorhandene Risiken stärker zu ­berücksichtigen. Weiter geht es darum, die Ungewissheit der Wirtschaftsakteure zu verringern, die Kohärenz und die Vergleichbarkeit der internationalen Statistiken zu fördern sowie Instrumente zur Stärkung der politischen Handlungsfähigkeit zu schaffen. Laut IWF sind in zahlreichen Bereichen zur Unterstützung der Forschungsbestrebungen Verbesserungen nötig (siehe Kasten 1). 

Unter den Fachspezialisten werfen die Forderungen des IWF jedoch viele Fragen auf. Das Dilemma zwischen einer höheren Datenfrequenz und dem Kosten-Nutzen-Verhältnis bei den Ergebnissen wird weiterhin heftig diskutiert. Für manche Ökonomen setzt eine Vergrösserung der Datenmenge voraus, dass zuerst die vorhandenen Informationen voll ausgewertet werden. Weitere heikle Fragen betreffen die Stichhaltigkeit der offiziellen Daten in gewissen Staaten. ­Gezweifelt wird auch am tatsächlichen Willen der Behörden, die Statistiken zweck­mässig zu verwenden, um rechtzeitig zu ­reagieren und politische Massnahmen zu treffen. Dies zeigte sich am Beispiel Irlands: Alarm­signale gab es schon vor der Krise, die schliesslich im Zusammenbruch des Banken­systems mündete. Informationsmangel ­erhöht die Ungewissheit an den Finanzmärkten, sodass sich allein schon eine erhöhte Transparenz der Statistiken stabilisierend auf die Wirtschaft auswirkt.

Die internationale Statistik passt sich also weiterhin der Entwicklung der Wirtschaftskrisen an, so wie es die Medizin gegenüber der Entwicklung der Viren tut. Statistische Weiterentwicklungen haben stets heftigen Widerstand gegenüber dem als «Inquisitor» empfundenen Staat hervorgerufen. Das war schon zu den Zeiten der Römer der Fall, die als Erste alle fünf Jahre eine Volkszählung durchführen liessen. Auch Jean Bodin, ein Politik- und Wirtschaftstheoretiker des 16. Jahrhunderts, stiess auf grossen Widerstand, als er mit seinem originellen Konzept nachwies, dass Statistiken in Wirklichkeit zur ­Regierungspraxis liberaler Regierungen gehören. Die Statistik ist normativ tätig, ohne Gesetze zu erlassen. Sie vermag im Laufe der Zeit regulierend auf das kollektive Verhalten einer Gesellschaft einzuwirken und zur Wirtschaftlichkeit beizutragen, ohne Vorschriften zu erlassen. Auf diese Weise erlaubt sie den Behörden – frei nach Jean Bodin – «zu regieren, ohne zu regieren».

  1. Diese Standards wurden vom FSB in Zusammenarbeit mit dem IWF, der Weltbank und den internationalen Normenorganisationen ausgearbeitet. []
  2. IWF-Statuten, Artikel VIII, Absatz 5 c. []
  3. Inter- und intrasektorielle VGR, Sektor Staat, ­Zusammensetzung der Staatsschuld, für die Finanz­stabilität relevante Indikatoren, Informationen über ­Finanzinstitutionen ausserhalb des Bankensektors, Schuldscheine/Forderungen pro institutionellem Sektor, Direkt- und Portefeuille-Investitionen, Zusammen­setzung der Devisenreserven der Zentralbank. []
  4. Vgl. Heat, Robert: Why are the G-20 Data Gaps Initiative and the SDDS Plus Relevant for Financial Stability ­Analysis?, IWF Working Paper, Januar 2013. Internet: www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2013/wp1306.pdf []
  5. Vgl. «Schätzung der Kosten von Regulierungen und Identifizierung von Potenzialen für die Vereinfachung und Kostenreduktion im Bereich Statistik», Forschungsbericht, der von Januar bis Juli 2013 im Auftrag des Bundesamtes für Statistik (BFS) vom Schweizerischen Institut für Klein- und Mittelunternehmen der ­Universität St. Gallen erstellt wurde: www.seco.admin.ch/themen/02860/04913/04914/index.html?lang=de. []

Ökonom, Abteilung Multilaterales, Internationale Finanzinstitutionen, Staatssekretariat für internationale Finanzfragen (SIF), Bern

Die vier Handlungsachsen des IWF zur Verbesserung des ­internationalen ­Statistiksystems

1) Messung der Risikoexposition in den ­internationalen und sektoriellen Vermögens­bilanzen (Balance Sheet)

Die Risikoanalyse aufgrund der in der Vermögensbilanz aufgeführten Informationen ist derzeit zu begrenzt, als dass sie ein Verständnis der Übertragungskanäle von Finanzschocks zwischen Staaten und Sektoren erlauben würde. Die Globalisierung der Finanzmärkte hat zu einer grossen Bewertungsdynamik von Aktiva und Passiva sowie zu einer starken Zunahme der Wechselkursrisiken geführt. Parallel dazu ist das Auslandvermögen der Staaten und der Wirtschaftssektoren komplexer geworden. Feststellen lässt sich auch ein zunehmend asymmetrisches Verschuldungsrisiko von Industrienationen und aufstrebenden Ländern. Eine detaillierte Aufschlüsselung der Vermögensbilanz ist demnach notwendig, um die Struktur der Finanzintermediation zwischen Staaten und Sektoren zu analysieren und festzustellen, wer letztendlich die Inhaber der tatsächlich risikobehafteten Aktiva sind. Die Aufschlüsselung erlaubt auch, die sektoriellen Risiken zu analysieren, welche die Bedeutung der inter- und intrasektoriellen Verflechtungen und die Heterogenität der Finanzpositionen in den einzelnen institutionellen Sektoren angemessen berücksichtigten. Die geforderten Daten würden insbesondere die Realisierung des statistischen Konzepts der Bestandsanpassung (Stock-Flow Adjustment, SFA) erlauben. Dieses Instrument wurde seit der Finanzkrise neu überdacht; es ermöglicht ein besseres Verständnis der Verschuldungssituation von Staaten, indem die Verschuldung nicht nur mit der Entwicklung des Defizits, sondern mit einer Reihe anderer Faktoren in Verbindung gebracht wird (Wertveränderung der Schuld in Fremdwährungen, Zweckbindung der Privatisierungseinnahmen der öffentlichen Hand für die Schuldentilgung usw.).

2) Statistische Kontrolle der Kapitalflüsse

Es braucht detailliertere bilaterale Daten, um die Volatilität der Interbank-Darlehen und der Finanzströme internationaler Portefeuilles zu antizipieren. Weder die nationalen Zahlungsbilanzen noch die Daten des IWF enthalten in ihrer heutigen Form Angaben zur Art des Investors (ausser dem Herkunftsland), zum Ort, zur Emissionswährung, zur Laufzeit der Finanzinstrumente sowie zu den Investitionsstrategien. Ein möglicher Ansatz wäre die Überarbeitung des konzeptuellen Rahmens der Zahlungsbilanz.

3) Evaluation des parallelen Bankwesens (Shadow Banking)

Der IWF hat eine neue Matrix zur Analyse der Finanzströme internationaler Fonds entwickelt (Global Fund of Flows, GFF a). Von Belang ist namentlich, dass sie sowohl die nationale wie die internationale Risikoexposition des Banksektors gegenüber den anderen Finanzinstitutionen abbildet. Sie erlaubt auch die Unterscheidung von «normalen» Bankpassiva (Core Liabilities, insbesondere Einlagen der privaten Haushalte) und «risikobehafteten» Passiva (Noncore Liabilities, d. h. andere Finanzierungsquellen via Schattenbank). Sie bezweckt ferner die Unterscheidung von Round-Trip Flows (z. B. Reinvestitionen des Banksektors in die Staatsanleihen des Investorlandes) und Gegenleistungen pro Sektor und Land. Die Daten sind allerdings lückenhaft. Der IWF hat einen ersten Entwurf einer GFF-Matrix für die USA vorgelegt und plant die Erstellung einer Matrix für den Euroraum und Grossbritannien. Der IWF möchte am liebsten eine detaillierte Matrix pro Institutionstypus und mit verlängerten Zeitreihen erstellen.

4) Risikomessung im öffentlichen Sektor

Die Staatsschuldenkrise im Euroraum hat gezeigt, wo der öffentliche Sektor am störungs­anfälligsten ist (Fault Lines). Die Qualität der Kennzahlen für den Voranschlag sowie der Bewertung von Aktiva/Passiva des öffentlichen Sektors wird heute infrage gestellt. Das «Regieren mithilfe der Statistiken» (d.h. die «nachträgliche» Validierung der Finanzpolitik durch die Maastricht-Kriterien) hat ihre Schwächen offenbart und ist nicht mehr zukunftsgerichtet. Die Strukturdifferenzen der öffentlichen Sektoren sind so gross, dass die einzelnen Staaten unterschiedlich damit umgehen müssen. Eine Fiskalunion kann zwar die asymmetrischen Schocks dämpfen. Sie genügt jedoch nicht zur Lösung der spezifischen Probleme wie der ­Risiken betreffend die Eventualverbindlichkeiten, der Schockanfälligkeit der Fiskaleinnahmen oder der Nachhaltigkeit des Staatshaushaltes. Wo es noch keine gibt, braucht es die Errichtung unabhängiger Finanzbehörden; die bereits bestehenden sind zu stärken. Wichtiger als eine Erhöhung der Daten­menge ist die Verfeinerung der statistischen Methoden, um den «finanzpolitischen Spielraum» – d. h. die Differenz zwischen tatsächlicher Verschuldung und theoretischer Höchst­verschuldung – und den Konsolidierungskreis des öffentlichen Sektors (netto/brutto; mit/ohne von der öffentlichen Hand übernommene Einheiten usw.) besser einschätzen zu können.

a Vgl. Mapping the Shadow Banking System Through a Global Flow of Funds Analysis, IWF Working Paper, Januar 2014: http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2014/wp1410.pdf

Ökonom, Abteilung Multilaterales, Internationale Finanzinstitutionen, Staatssekretariat für internationale Finanzfragen (SIF), Bern