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Peru bekommt seine öffentlichen Finanzen in den Griff

Zielstrebig und mit bemerkenswertem Erfolg geht im Andenland Peru der Aufbau eines soliden Systems zur effizienten und transparenten Bewirtschaftung der Staatsfinanzen vonstatten. Was auf Ebene des Zentralstaates begann, findet jetzt seine Fortsetzung in den Regionen und Gemeinden. Dabei arbeiten lokale Experten und internationale Berater Hand in Hand. Zusammen mit anderen internationalen Gebern unterstützt die Schweiz die peruanischen Behörden bei diesem langfristigen Prozess.

Der finanzielle Handlungsspielraum Perus hat sich in den letzten zehn Jahren erheblich verbessert. Auch die Bevölkerung in abgelegenen Gebieten profitiert von neuen Dienstleistungen und Infrastrukturen. (Bild: Antonio Escalante)

Peru ist es gelungen, innerhalb weniger Jahre den Schritt vom zurückgebliebenen Entwicklungsland zum pulsierenden Schwellenland zu machen. Nach Hyperinflation und Wirtschaftskrise in den 1980er-Jahren erlebt das rohstoffreiche Land zwischen Pazifikufer und Amazonasbecken seit bald zehn Jahren eine Periode konstanten und hohen Wachstums mit steigenden Steuereinnahmen, tiefer Inflationsrate und sinkender Armut. Gleichzeitig sind die ausländischen Direktinvestitionen massiv gestiegen. Die Währungsreserven befinden sich auf einem Allzeithoch. Experten sind sich einig, dass für den gesamtwirtschaftlichen Erfolg nicht zuletzt die Strukturreformen der 1990er-Jahre und die makroökonomische Stabilität verantwortlich sind. Heute gehört Peru zu den wenigen Ländern Lateinamerikas, die regelmässig einen Überschuss in der Staatskasse ausweisen.

In den letzten zehn Jahren hat sich in Peru das Bruttoinlandprodukt (BIP) pro Kopf der Bevölkerung auf 10 000 US-Dollar verdoppelt. Doch nach wie vor lebt ein Viertel der knapp 30 Millionen Peruaner in Armut. Hier sind Gesellschaft und Politiker gefordert. Wie in anderen Entwicklungs- und Schwellenländern hat die wirtschaftliche Expansion in Peru dazu geführt, dass der Staat über einen weit grösseren finanziellen Handlungsspielraum verfügt als noch vor einem Jahrzehnt. Von den Staatseinnahmen sollen alle Bürger profitieren. Das gilt für bessere Dienstleistungen wie Schulen und Gesundheitszentren, aber auch für Infrastrukturbauten, die der Bevölkerung in abgelegenen Gebieten zugutekommen. Grundlage dazu bilden gesunde und gut verwaltete öffentliche Finanzen. Nicht zuletzt sind der gezielte Kampf gegen die Verschleuderung von Steuermitteln sowie die öffentliche Rechenschaftsablage probate Mittel, das Vertrauen der Bürger in Staat und Demokratie zu stärken.

Wie und wo beginnen?

Peru leistet in Lateinamerika Pionierarbeit, seitdem das Wirtschafts- und Finanzministerium 2011 ein Programm zum besseren Management der Staatsfinanzen (PMC) ins Leben gerufen hat. Ziel der peruanischen Behörden ist es, einen flexiblen Mechanismus zu schaffen, um kontinuierlich Reformen in der Finanzverwaltung umzusetzen. Die Initiative wurde von Anfang an von einer Reihe von bilateralen und multilateralen Gebern – unter ihnen EU, Weltbank und Interamerikanische Entwicklungsbank – unterstützt. Das Programm soll namentlich helfen, die Fiskaldisziplin aufrechtzuerhalten, die verfügbaren Ressourcen strategisch richtig einzusetzen und staatliche Dienstleistungen zu erbringen, die diesen Namen verdienen.

Ausgangspunkt war eine retrospektive Evaluation der staatlichen Finanzverwaltung während dreier Jahre (2005–2007). Unter die Lupe genommen wurde in erster Linie der Finanzhaushalt des Gesamtstaates, der in Peru rund 60% aller Ausgaben der öffentlichen Hand umfasst. Als geeignetes Instrument, um eine unabhängige Diagnose durchzuführen, bot sich das weltweit verbreitete Programm Public Expenditure and Financial Accountability (Pefa) an, zu dessen Geburtshelfern das Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco) zählt. Dabei handelt es sich um ein Verfahren, die Qualität der Verwaltungssysteme bei den öffentlichen Finanzen messbar zu machen. Zwischen 2005 und 2013 wurde das Analyseinstrument in 143 Ländern angewendet.

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Von der Diagnose…

Für den peruanischen Finanzexperten José Valderrama ist das Pefa-Programm eine eigentliche Blutuntersuchung der öffentlichen Finanzverwaltung. Es nimmt sich eine begrenzte Zahl von klar definierten Indikatoren vor, die ein möglichst akkurates Abbild des Finanzmanagements durch die Verwaltung vermitteln sollen. Wie glaubwürdig und transparent ist das Staatsbudget? Basieren die jährlichen Voranschläge auf klaren politischen Zielvorgaben? Sind die Staatsausgaben sorgfältig geplant und kontrolliert? Wie steht es um die buchhalterischen Systeme und die kontinuierliche Information über Einnahmen und Ausgaben? Funktioniert das Auditing?

Eine aus peruanischen und internationalen Spezialisten zusammengesetzte Gruppe ging vor Ort all diesen Fragen nach und verwies auf Stärken und Schwächen des komplexen Systems. Sie erteilte der peruanischen Finanzverwaltung generell gute Noten, wo es um die Einhaltung der Fiskaldisziplin ging. In der Regel zahlt der Staat pünktlich und überschreitet den Budgetrahmen nur selten. Gelobt wurden auch das befriedigende Niveau des Steueraufkommens und die konservativen Schätzungen über die staatlichen Einnahmen. Der Bericht der Experten zeigte aber auch eine Reihe von Mängeln auf. Dazu gehörten etwa signifikante Abweichungen in Einzelfällen zwischen Voranschlag und Schlussrechnung oder das Fehlen von Schätzungen über Folgekosten bei staatlichen Verpflichtungen. Das interne Auditing geriet in die Kritik, weil zu wenig Mittel und Personal dafür zur Verfügung standen.

… zur Therapie

Der Bericht der Pefa-Experten bildet die Grundlage für das nachfolgende Reformprogramm zur Verbesserung des Managements der öffentlichen Finanzen. Er beleuchtet zwar den Zustand des ganzen Systems, lässt aber bewusst offen, wie ein möglicher Reformprozess aussehen könnte. Erfahrungen aus anderen Ländern lehren, dass die Umsetzung von Reformen im öffentlichen Finanzwesen alles andere als ein gradliniger Weg ist. Vieles muss unternommen werden, damit sich Experten, Beamte und Politiker darüber einig werden, mit welchen Prioritäten und in welchen Etappen der Prozess anzugehen ist. Erschwerend kommt hinzu, dass politische Richtungsänderungen die Mittelfristplanung bedrohen können.

Zwei neue Gremien begleiten das Reformprogramm

Um die Reformen zu steuern, einigten sich die internationalen Geber und ihre peruanischen Partner darauf, zwei Instanzen zu schaffen, die das Programm zum besseren Management der Staatsfinanzen mittelfristig begleiten sollen:

Ein runder Tisch (Mesa de Coordinación para el Seguimiento de la Gestión de las Finanzas Públicas) bringt alle zwei bis drei Monate hohe Vertreter des peruanischen Wirtschafts- und Finanzministeriums und die am Reformprozess beteiligten Experten mit Repräsentanten der bi- und multilateralen Geber zusammen. Hier haben alle Beteiligten die Möglichkeit, sich über den Fortgang der Arbeiten, unerwartete Probleme und neue Perspektiven auszutauschen. Die technischen Empfehlungen des Gremiums haben Gewicht und sprengen den üblichen Rahmen des politischen Dialogs. Den Vorsitz führt ein einheimischer Vizeminister. Der runde Tisch – ein Novum in der Geschichte der Entwicklungszusammenarbeit mit Peru – vereinfacht für die peruanischen Partner die Beziehungen zu den internationalen Entwicklungsagenturen. Die verstärkte Koordination folgt den Empfehlungen der Erklärung von Paris über die Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit von 2005. Diese strebt nach mehr Eigenverantwortung der Empfängerländer und setzt auf Harmonisierung, Partnerausrichtung, Ergebnisorientierung sowie gegenseitige Rechenschaftspflicht. «Der runde Tisch erlaubt es, Kräfte für gemeinsame Initiativen zu bündeln», sagt Hartmut Paulsen, Programmdirektor der Deutschen Gesellschaft für internationale Zusammenarbeit (GIZ) Peru. «Würde jede Entwicklungsagentur auf eigene Faust vorgehen, könnte man nur eine beschränkte Wirkung erreichen.»

Eine neuartige Studiengruppe (Grupo de Estudios) steht dem Wirtschafts- und Finanzministerium permanent mit technischen Ratschlägen zur Seite. Dank bilateraler finanzieller Unterstützung der Entwicklungsagenturen Belgiens, Deutschlands (GIZ) und der Schweiz (Staatssekretariat für Wirtschaft, Seco) konnten peruanische Spezialisten mit langjähriger Erfahrung im Staatsapparat unter Vertrag genommen werden. Seit 2011 arbeiten diese als Konsulenten mit Sonderstatus. Die Studiengruppe sei in dieser Form eine atypische Konstruktion in der Entwicklungszusammenarbeit, urteilt Bruno Barletti, einer der ersten Berater im Reformprozess. Die Gruppe ist wohl ins Wirtschafts- und Finanzministerium integriert, hierarchisch aber nicht dem Minister unterstellt. Barletti versteht sich und seine Kollegen als eine Art hausinterne Berater, deren Auftrag es ist, auf allen Stufen der Verwaltung die Durchsetzung der Reformagenda mit Rat und Tat zu unterstützen. Die Konsulenten haben direkten Zugang zum Minister und den Vizeministern. Sie beraten Generaldirektoren und stellen den direkten Draht zu anderen Institutionen her, die sich mit dem Management des Staatshaushalts beschäftigen, allen voran die Steuerverwaltung (Sunat) und der Rechnungshof (Contraloría General). Zusammen mit den Regierungsvertretern und den Beauftragten der internationalen Geber nehmen die Berater der Studiengruppe an den Beratungen des runden Tisches teil. «In der Studiengruppe sitzen Experten, die sich in verschiedenen Sachgebieten auskennen», sagt Brigitt Bencich, Direktorin für Dezentralisierung der Staatsfinanzen und soziale Anliegen beim peruanischen Wirtschafts- und Finanzministerium. «Sie haben Kenntnisse über Budgetwesen, Informatiksysteme oder Makroökonomie. Es ist eine richtige Equipe, die den Reformprozess begleitet.»

Eine realistische Reformagenda

Die Experten der Studiengruppe legten den Grundstein für einen Aktionsplan, das Programm zur besseren Bewirtschaftung der Staatsfinanzen 2011–2015 (Programa de Mejoramiento Continuo de la Gestión de las Finanzas Públicas, PMC). Es legt im Detail fest, welche Teile der Reformagenda zuerst und welche später in Angriff genommen werden sollen und welche konkreten Aufgaben dem Vizeministerium für Wirtschaft und Finanzen in Zusammenarbeit mit der Studiengruppe zufallen. Zuoberst auf der Agenda stehen die mehrjährige Budgetierung sowie die Umstellung auf resultatorientierte Voranschläge (siehe Kasten 1). Für 2014 ist die Wiederholung der Pefa-Analyse vorgesehen, um die erreichten Fortschritte im Reformprozess zu messen.

Sowohl die peruanische Regierung als auch die internationalen Geber sind sich einig, dass eine Strukturreform für das Management der öffentlichen Finanzen nicht über Nacht umgesetzt werden kann. Hartnäckigkeit und Ausdauer sind gefragt. An Gefahren, die den Reformprozess behindern können, fehlt es nicht. Dazu gehört etwa der übersteigerte Ehrgeiz, ganze Etappen überspringen zu wollen, um rasch Erfolge vorzuweisen. Internationale Erfahrungen zeigen, dass ein Abweichen vom Prinzip der Gradualität unnütze Kosten verursacht und bei Bevölkerung und Politikern falsche Erwartungen erweckt. Gerade der Einfluss der Tagespolitik kann Gift für langfristige, auf Nachhaltigkeit ausgerichtete Reformen sein. Was tun, wenn etwa gegen Ende einer Regierungsperiode aus wahltaktischen Gründen der politische Druck wächst, über kosmetische Reformen kurzfristig günstige Resultate auszuweisen, statt die Übel an der Wurzel zu bekämpfen?

Bürgernähe – vom Zentrum zur Peripherie

Parallel zu den Reformen des staatlichen Finanzmanagements bei der Zentralregierung unterstützt das Seco in Peru dezentrale Pilotversuche in Regionen und Gemeinden. Pefa-Analysen sollen helfen, Stärken und Schwächen zu identifizieren und Reformprozesse auf regionaler und lokaler Ebene in Gang zu bringen. Aktionspläne werden zwischen lokalen Beamten sowie Mitgliedern der Studiengruppe des Wirtschafts- und Finanzministeriums ausgearbeitet und implementiert. Sind die ersten Versuche in den Regionen Cusco, Apurímac und San Martín sowie in den Gemeinden Cusco, Chiclayo und Trujillo erfolgreich, sollen die neuen Instrumente landesweit eingeführt werden.

Über Jahrhunderte litt Peru unter einer rigiden zentralistischen Regierungs- und Verwaltungsstruktur. Seit 2002 wird die Dezentralisierung des Landes kräftig vorangetrieben. Neben den Ministerien in der Hauptstadt sind 26 Regionalregierungen und 1834 Gemeindeverwaltungen in den staatlichen Finanzhaushalt eingebunden. Bereits heute stehen 40% des gesamten Staatsbudgets unter lokaler oder regionaler Verwaltung. Zählt man die Delegation von Kompetenzen einzelner Ministerien an die dezentralen Verwaltungseinheiten dazu, dann macht der Teil der von Gemeinden und Regionen betreuten Haushaltmittel sogar die Hälfte der Staatsausgaben aus. Diese Zahlen belegen, welches Potenzial die Reformen für das dezentrale Management des Staatshaushalts haben.

In der Region San Martín, wo über 800 000 Menschen in einem weit zerstreuten Siedlungsgebiet leben, setzte sich der zwischen 2007 und 2013 amtierende Präsident César Villanueva ganz konkrete Ziele: Kinder und stillende Mütter müssen unkompliziert und in unmittelbarer Nachbarschaft einen Arzt aufsuchen können. Schülerinnen und Schüler sollen das Schuljahr nicht wiederholen müssen, nur weil es an Lehrern oder Klassenzimmern fehlt. Um diese elementaren staatlichen Aufgaben zu erfüllen, ist eine gut funktionierende Staatsverwaltung unerlässlich, die Ressourcen zur Verfügung stellt, diese effizient verwaltet und auf erreichte Resultate hin überprüft. Dank besseren Haushaltsmanagements sollen die Bewohner den viel geschmähten und verpönten Staatsapparat als Vermittler von qualitativ guten Dienstleistungen erfahren. Dazu gehört, dass auch in den chaotisch wachsenden Armutsgürteln um die Grossstädte oder in den vernachlässigten Landgebieten jedermann Zugang zu wichtigen staatlichen Einrichtungen hat, dass Schulen funktionieren, Spitäler und Gesundheitsposten zur Verfügung stehen, Abwasser und Müll entsorgt oder Strassen gebaut und unterhalten werden.

Dr. phil., stv. Ressortleiter Handelsförderung, Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco), Bern

Die wichtigsten Baustellen

  • Förderung der mehrjährigen Budgetierung;
  • Stärkung der resultatorientierten Finanzverwaltung;
  • Modernisierung des Informatiksystems der Finanzverwaltung;
  • verbesserte Wirkungskontrolle für die Staatsausgaben;
  • Perfektionierung der integrierten Verwaltung von Schulden und Verpflichtungen des Staates;
  • Verbesserung zur Erhöhung des Steueraufkommens;
  • Modernisierung des Personalwesens im öffentlichen Sektor.

Auch Reformen brauchen Geld

In einem speziellen Kapitel regelt das Programm zum besseren Management der Staatsfinanzen die finanzielle Beteiligung der internationalen Geber zur Begleitung des Reformprozesses. Dafür stehen zwei spezielle Fonds zur Verfügung:

  • Die Initiative für kurzfristige Reformen (ICP) finanziert Konsulenten, Praktikanten, Vorbereitungsarbeiten für spätere, umfangreichere Projekte sowie Fachausbildung.
  • Die Initiative für mittelfristige Reformen (IMP) zielt auf Vorhaben ab, die einen grösseren Planungsaufwand erfordern. Dazu gehören etwa Impakt-Studien oder Mechanismen für das Monitoring.

Dr. phil., stv. Ressortleiter Handelsförderung, Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco), Bern