Welche volkswirtschaftlichen Auswirkungen hat der Schutz der Herkunftsangabe «Schweiz»?

Schweizer Produkte können dank Swissness dauerhaft ihren Ruf schützen. Dies alleine genügt aber nicht, um im internationalen Wettbewerb bestehen zu können.[1] Aus ökonomischer Sicht stellt sich zuerst die Frage, weshalb der Schutz der Herkunftsangabe «Schweiz» eine Aufgabe für den Staat sein sollte. Aus Platzgründen konzentriert sich dieser Beitrag auf die Auswirkungen der Swissness-Gesetzgebung für Güter. Die Inhalte der Swissness-Revision sind im Artikel von Aebi und Szabo auf S. 8 ff in dieser Ausgabe dargelegt. Als erstes Argument wird oft das Vorliegen von asymmetrischer Information und der Schutz des Kunden vor Täuschungen angeführt. Kann der Konsument beim Kauf die gewünschten Produkteigenschaften nicht abschliessend erkennen, so kann dies zu hohen Such- und Entscheidungskosten sowie zu ineffizienten Kaufentscheidungen führen. Denn die vom Konsumenten gesuchten Produkteigenschaften sind erst später bei dessen Gebrauch erkennbar (z. B. Qualität, Geschmack) oder auch gar nicht (z. B. Beitrag zum Erhalt von Tradition oder Kultur). Eine solche Informationsasymmetrie zwischen Produzent und Konsument kann durch eine entsprechende Kennzeichnung – hier die Herkunftsangabe – behoben oder reduziert werden. Asymmetrische Information ist jedoch kein unbestrittenes Marktversagen und rechtfertigt aus ökonomischer Sicht nur in bestimmten Fällen einen staatlichen Eingriff.

Allerdings hat die Reputation der Schweiz (oder einer Schweizer Region) Charakteristika eines öffentlichen Gutes: Ohne staatliche Regeln können Produzenten aus allen Ländern ihre Produkte als «Schweizer Produkt» vermarkten und von den Konsumentenerwartungen sowie der hohen Zahlungsbereitschaft für ein Produkt mit dem Label «Schweiz» in ungerechtfertigter Weise profitieren.[2] Im Falle der Swissness besteht zudem auch ein öffentliches Interesse der betroffenen Gebietskörperschaften (der Schweiz als Ganzes oder eines Kantons/einer Region) an der Wahrung ihres guten Rufes. Für ein einzelnes Unternehmen ist jedoch der Anreiz gering und sind die Kosten hoch, um gegen den Missbrauch durch solche Trittbrettfahrer vorzugehen. Mit der Swissness-Regulierung definiert deshalb nun der Staat die inhaltlichen Bedingungen für die Kennzeichnung mit der Herkunftsangabe «Schweiz» sowie den Rechtsrahmen für deren Durchsetzung.

Volkswirtschaftliche Sicht auf die Swissness-Gesetzgebung

Gegenwärtig wird die zusätzliche Zahlungsbereitschaft von Konsumenten für Schweizer Konsumgüter – die Swissness-Prämie – auf bis zu 20% des Verkaufspreises geschätzt, mit produkt- und branchenspezifischen Unterschieden.[3] Höhe wie auch Stabilität dieser Prämie über die Zeit sind abhängig von einer Vielzahl von Faktoren:[4]

• der Grösse des Absatzmarktes der Schweizer Produkte, in dem durch die Swissness-Gesetzgebung ein effektiver Schutz des Labels «Schweiz» erreicht werden kann;
• der Wettbewerbsintensität mit – bestehenden und neuen – Konkurrenzprodukten;
• der Art und Weise, wie die Konsumenten im Zeitverlauf den Zusammenhang zwischen der geografischen Herkunft und Produkteigenschaften einschätzen;
• der Preiselastizität der Nachfrage.

Allgemein kann davon ausgegangen werden, dass die Herkunftsangabe «Schweiz» ohne Swissness-Gesetzgebung durch Trittbrettfahrer über die Zeit an Glaubwürdigkeit und folglich an Wert verlieren würde. Die Verhinderung dieses Verlusts ist aus volkswirtschaftlicher Sicht ein Gewinn. Das Ausmass dieses Gewinns wird von der Höhe der Vor- und Nachteile sowie deren Verteilung zwischen verschiedenen Akteuren abhängen: z. B. zwischen Produzenten und Konsumenten (Letztere im In- und Ausland), zwischen Unternehmen verschiedener Grösse innerhalb einer Branche sowie zwischen verschiedenen Sektoren und Branchen. Die folgenden Abschnitte gehen näher auf diese Punkte ein.

Kosten und Vorteile aus Unternehmenssicht

Ein wichtiger Vorteil ist für Firmen die erhöhte Rechtssicherheit aufgrund von klaren Kriterien für die Benutzung der Herkunftsangabe Schweiz. Wichtig ist, dass die Verwendung der Herkunftsangabe «Schweiz» freiwillig ist und ohne staatliche Bewilligung erfolgen kann, solange die Swissness-Kriterien erfüllt sind.

Hat sich eine Firma für die Verwendung der Herkunftsangabe entschieden, wird dieser Entscheid kaum nach kurzer Zeit wieder rückgängig gemacht. Wie auch bei anderen Labels stellt sich deshalb die Frage, wie hoch kurz- und langfristig die Kosten dafür sind, sicherzustellen, dass die verkauften Produkte den Anforderungen genügen. Ein Kostenpunkt ist auch der reduzierte Gestaltungsraum eines Unternehmens bei der Wahl in- oder ausländischer Rohstoffe oder Vorleistungen. Über die Zeit betrachtet kann diese Einschränkung angesichts globalisierter Wertschöpfungsketten von grosser Bedeutung sein und dynamische Ineffizienzen mit sich bringen.

Ein relevanter Fall sind Firmen, die unter der vorher geltenden Regelung die Kennzeichnung «Schweiz» verwendet haben und diese nun nicht mehr verwenden können, weil die Kosten für das Erreichen des gesetzlich geforderten Schweiz-Anteils höher sind als der Zusatznutzen aus der Verwendung der Herkunftsangabe Schweiz. Dieser Zusatznutzen ist in der Regel kurzfristig null für Firmen, die bisher die Herkunftsangabe Schweiz mit einem Anteil von 50% verwendet haben und diesen Anteil nun beispielsweise auf 60% steigern müssten. Die Swissness-Regulierung sieht hier allerdings Alternativen vor, beispielsweise die Möglichkeit der Bezeichnung «Designed in Switzerland» oder «Swiss Engineering».[5]

Die Grösse des Absatzmarktes, auf dem Schweizer Unternehmen dank der neuen Gesetzgebung die Swissness-Prämie dauerhaft erzielen, hängt davon ab, wie effektiv sich Rechtsansprüche dank der neuen Regulierung in ausländischen Märkten durchsetzen lassen. Die Swissness-Gesetzgebung bietet eine deutlich verbesserte Handhabung für die Rechtsdurchsetzung im Ausland.[6] Die Swissness-Gesetzgebung schafft neu ein Register für die Appellation d’Origine Protégée (AOP)/Indication Géographique Protégée (IGP) von Industrieprodukten sowie die geografische Marke; dies dürfte die Geltendmachung von Schutzansprüchen im Ausland erleichtern. Die Begriffe Herkunftsangabe, Marke und Geografische Angabe werden in Kasten 1 erklärt. In welchen Ländern sich die Rechtsdurchsetzung tatsächlich verbessert haben wird, dürfte sich nach einigen Jahren der Umsetzung relativ gut evaluieren lassen.

Swissness aus Konsumentensicht

Die Grundlage für die neuen Swissness-Kriterien bildeten verschiedene Studien zu den Erwartungen von Konsumenten an Produkte mit dem Label «Made in Switzerland» im In- und Ausland. Eine zentrale Zielsetzung der Swissness-Regulierung ist daher die Verbesserung des Täuschungsschutzes für Konsumenten. Um dies zu erreichen, ist es wichtig, dass für die Konsumenten leicht nachvollziehbar ist, wie viel Schweiz denn nun in einem Schweizer Produkt tatsächlich drinsteckt. Dies ist einfacher, wenn die Vorschriften für alle Produkte ähnlich sind, über die Zeit nicht allzu häufig angepasst werden und die Ausnahmen überschaubar und leicht verständlich sind.

Ein Beispiel hierfür ist die Handhabung von Rohstoffen, die in der Schweiz nicht, nicht ausreichend, nicht ganzjährig oder nicht in der erforderlichen Beschaffenheit verfügbar sind. Solche Rohstoffe werden bei der Berechnung des Schweiz-Anteils eines Produkts nicht oder nur anteilsmässig berücksichtigt. Auch wenn die Herkunft der Zutaten in der Produktbeschreibung ersichtlich ist, dürfte es für Konsumenten nicht einfach sein, hier den Überblick zu behalten, insbesondere wenn die Anrechenbarkeit im Jahresverlauf oder von Jahr zu Jahr variiert. Diese Komplexität reduzieren die neuen Swissness-Bestimmungen nicht; sie bilden allerdings die Grundlage für mehr Transparenz.

Relevant ist hier zudem auch, dass das Label «Schweiz» nicht einen gewissen, überprüften Qualitätsstandard garantiert oder garantieren will: Güter aller Qualitätssegmente können die Herkunftsangabe «Schweiz» tragen. Denn Swissness reguliert nicht die tatsächlichen Eigenschaften des Produkts, sondern bezweckt lediglich den Schutz der bestehenden Konsumentenerwartungen an ein Gut mit dieser Herkunftsangabe. Welchen Mehrwert diese über die Zeit für Konsumenten tatsächlich behält, wird von den verfolgten Strategien und Verhaltensweisen der Schweizer Unternehmen abhängen.

Mögliche Auswirkungen auf Handel und Wettbewerb

Aus handelspolitischer Sicht stellt sich die Frage, ob die Swissness-Gesetzgebung zu einer Bevorzugung inländischer Produkte Anlass geben kann, welche zulasten von Importen geht und entsprechend von unseren Handelspartnern als protektionistisch beurteilt wird. Hier ist erneut zentral, dass die Verwendung der Herkunftsangabe freiwillig ist. Es bestehen also Alternativen zur Inlandleistungsvorgabe der Swissness-Regulierung. Zudem wird davon ausgegangen, dass der mit dem Gesetz beabsichtigte Umfang des Schutzes vor Missbrauch und Täuschung allfällige negative Auswirkungen auf den Handel rechtfertigt.[7]

Aus gesamtwirtschaftlicher Sicht weiter von Interesse sind die Auswirkungen auf den Wettbewerb. Für die Produzenten positiv ist die verbesserte Möglichkeit, einen Missbrauch durch ausländische oder inländische Produzenten, welche unrechtmässig die Herkunftsangabe «Schweiz» verwenden, zu bekämpfen. Für die Konsumenten sind hinsichtlich Wettbewerb positive Auswirkungen in dem Ausmass zu erwarten, wie sich die Markttransparenz tatsächlich erhöht.

Wettbewerbspolitische Bedenken könnten allenfalls dann auftreten, wenn sich die Regulierung systematisch für gewisse Firmen oder Firmentypen innerhalb einer Branche positiv und für andere negativ auswirkt. Denn wie bei allen Regulierungen besteht auch bei der Swissness-Gesetzgebung das Risiko, dass die Spielregeln aus politökonomischen Gründen beispielsweise zugunsten bestehender und/oder grosser Marktteilnehmer ausgestaltet sind. Wenn dies zutrifft, wird es für neue, kleine oder spezialisierte Firmen schwieriger, die Regeln zu erfüllen. Dieses Risiko kann sich akzentuieren, je restriktiver, detaillierter und spezifischer die Anforderungen in der Swissness-Gesetzgebung oder in den Branchenverordnungen reguliert werden. Ein Beispiel dafür wäre, wenn eine Branchenverordnung über das Gesetz hinaus Anforderungen definierte, beispielsweise dass bestimmte Herstellungsschritte in der Schweiz zu erfolgen haben oder bestimmte Komponenten in der Schweiz bezogen werden müssen. Dieses Risiko soll dadurch vermindert werden, dass die Verordnung von einem repräsentativen Teil der Branchenunternehmen unterstützt werden muss.

Produktverbesserung, Qualität und Innovation bleiben zentral

Zusammenfassend besteht eine zentrale Herausforderung in der Umsetzung der Swissness-Gesetzgebung darin, den Bedürfnissen der Unternehmen wie auch der Konsumenten Rechnung zu tragen. Für Firmen ist ein hohes Ausmass an Flexibilität in der Umsetzung vorteilhaft. Dazu gehört beispielsweise eine einfache Lösung zur Bestimmung, unter welchen Umständen (z. B. Verfügbarkeit im Jahresverlauf) welche Rohstoffe oder Vorleistungen aus dem Ausland bezogen werden dürfen und nicht für die Errechnung des Schweizer Anteils relevant sind. Aus Konsumentensicht hingegen kann eine flexiblere Handhabung der Regeln bedeuten, dass der konkrete Schweiz-Anteil an einem Produkt variabel und schwer verständlich wird.

Der Schutz der Herkunftsangabe «Schweiz» bringt volkswirtschaftlich klare Vorteile. Er ist jedoch auch mit Aufwand und Risiken verbunden. Aus gesamtwirtschaftlicher Sicht wird entscheidend sein, welches Gleichgewicht sich einstellt zwischen den Vorteilen von Swissness und den daraus resultierenden Einbussen an Flexibilität sowie entgangenen Effizienzgewinnen, weil die Nutzung globalisierter Wertschöpfungsketten reduziert wird.

Schweizer Produkte können dank Swissness dauerhaft ihren Ruf schützen. Dies alleine wird allerdings keineswegs ausreichen, um im internationalen Wettbewerb zu bestehen. Fortwährende Innovation, Produkt- und Prozessverbesserungen sowie Erweiterungen der Produktpalette werden nötig sein, um Marktanteile zu halten oder auszubauen.

1. Aus Platzgründen konzentriert sich dieser Beitrag auf die Auswirkungen der Swissness-Gesetzgebung für Güter. Die Inhalte der Swissness-Revision sind im Artikel von Aebi und Szabo auf S. 8 ff in dieser Ausgabe dargelegt. []
2. Im Falle der Swissness besteht zudem auch ein öffentliches Interesse der betroffenen Gebietskörperschaften (der Schweiz als Ganzes oder eines Kantons/einer Region) an der Wahrung ihres guten Rufes. []
3. Vgl. Feige (2008), S. 57. []
4. Vgl. dazu Bramley et al. (2009). []
5. Botschaft zur Swissness, S. 8666. []
6. Die Swissness-Gesetzgebung schafft neu ein Register für die Appellation d’Origine Protégée (AOP)/Indication Géographique Protégée (IGP) von Industrieprodukten sowie die geografische Marke; dies dürfte die Geltendmachung von Schutzansprüchen im Ausland erleichtern. Die Begriffe Herkunftsangabe, Marke und Geografische Angabe werden in Kasten 1 erklärt. []
7. Botschaft des Bundesrates, S. 8673. []